Projekt ustawy o Komitecie Stabilności Finansowej

2008-10-02

Kryzys finansowy, który obserwujemy w gospodarce amerykańskiej, zaczyna przenosić się na europejski rynek finansowy. Polska gospodarka nie odczuwa jeszcze jego skutków. Jednak UE dostrzegła problem konsekwencji zaburzeń na rynku finansowym wynikających m.in. z kryzysów finansowych i zaproponowała krajom członkowskim podpisanie Memorandum na temat współpracy nadzoru finansowego, centralnych banków i ministerstw finansów w kwestii transgranicznej stabilności finansowej. Polska podpisała to Memorandum, a teraz jego zapisy implementuje do swojego porządku prawnego, poprzez projekt ustawy o Komitecie Stabilności Finansowej.

Projekt tej ustawy jest wynikiem podpisania w kwietniu 2008 r. przez Polskę wraz z innymi krajami państwa członkowskimi Unii Europejskiej Memorandum of Understanding on co-operation between the Financial Supervisory Authorities, Central Banks and Finance Ministries of the European Union on cross-border financial stability (Memorandum na temat współpracy nadzoru finansowego, centralnych banków i ministerstw finansów w kwestii transgranicznej stabilności finansowej, dalej zwanym Memorandum). Z jednej strony postępuje integracja finansowa UE i rośnie liczba instytucji finansowych, które operują ponad granicami państwowymi; jest to korzystne, bo pojawiają się efekty skali. Z drugiej strony ten proces stwarza także możliwości przenoszenia się kryzysów finansowych (bankowych) przez granice i podwyższa ryzyko, że systemowy kryzys w jednym kraju dotknie tez inne. Nie istnieje wspólna instytucja nadzoru finansowego na poziomie UE, która obejmowałaby całokształt ryzyka działalności finansowych grup ponadnarodowych. Zapisy w memorandum są w istocie pierwszą próbą zapełnienia tej luki, choć zapewne droga do stworzenia pan-europejskiego nadzoru finansowego czy w to w formie jednej instytucji, czy w formie kilku instytucji, zajmujących się poszczególnymi segmentami rynku finansowego, jest daleka.

W opinii PKPP Lewiatan projekt ustawy jest zgodny z podpisanym przez Polskę Memorandum. Wśród wytycznych wymienia ono powstanie „grupy sterującej” (domestic standing group), której zadaniem ma być prowadzenie przygotowań do ewentualnego kryzysu finansowego w czasach spokoju na rynkach finansowych oraz ułatwienie „zarządzania kryzysem finansowym” i jego opanowania. Taką grupę mają tworzyć władze nadzoru finansowego w danym kraju, banku centralnego i ministerstwa finansów. Powołany w ustawie Komitet Stabilności Finansowej (zwany dalej Komitetem) pełniłby przewidzianą przez Memorandum rolę. Memorandum nie precyzuje, która instytucja ma przewodzić grupie, dlatego nie ma żadnych przeciwwskazań, aby przewodniczącym Komitetu był Minister Finansów (rozdział 2, artykuł 3).

Rozdział 2 projektu ustawy opisuje zasady organizacji Komitetu i zasady jego funkcjonowania. Zakres zadań Komitetu jest sformułowany także zgodnie z zapisami Memorandum (Roz. 1, art. 2). Memorandum kładzie nieco większy nacisk na to, że oceny potencjalnych skutków kryzysu finansowego powinny być najpierw dokonywane przez nadzór finansowy w kraju i jego bank centralny, natomiast ministerstwo finansów powinno być o nich poinformowane (pkt. 4 wstępu Memorandum), podczas gdy zapis art. 2 ustęp 1, punkt 1 to zadanie wyznacza Komitetowi. Jest to jednak niuans, bo wiadomo jest, że tak KNF jak i NBP badają stabilność całego systemu finansowego i ich analizy mogą stać się pierwszym sygnałem ostrzegawczym. Podział ról między KNF, NBP i MF jest sformułowany w podobny sposób jak określa ich cele i zadania ustawodawstwo państwowe. Wydaje się jednak, że można by rozszerzyć nieco te zapisy. I tak, w przypadku KNF, powinien on przedstawiać opinię nie tylko na temat wypłacalności poszczególnych podmiotów finansowych, ale stabilności całego systemu finansowego. Natomiast NBP mógłby obok przedstawienia opinii o płynności sektora bankowego, przekazywać opinię o implikacjach tej sytuacji dla polityki monetarnej. Możliwość dołączenia do Komitetu innych instytucji, a także powoływania grup roboczych w miarę potrzeb sprzyja elastyczności prac Komitetu. Podobne rozwiązania organizacyjne zostały zasugerowane w Memorandum. Siłą takiego Komitetu jest jego elitarny charakter, który pozwala na podejmowanie szybkich decyzji. Szczególnie ważna jest rola ministra finansów, gdyż to on musi zdecydować, czy i w jakiej skali przeznaczyć publiczne środki na ratowanie poszczególnych podmiotów (ich dokapitalizowanie) z uwagi na ich zagrożenie dla całego systemu finansowego pamiętając, że niesie to negatywne skutki dla budżetu państwa.

W rozdziale 3 sformułowano zasady informowania publiczności przez Komitet o jego pracach. Te zapisy nie budzą zastrzeżeń ze względu na to, że informacje te mogłyby prowadzić do gwałtownych i nadmiernych wahań cen aktywów finansowych. Komitet musi mieć prawo do nieujawniania tematów prac/obrad i ustaleń. Być może warto byłoby uzupełnić te zapisy o artykuł (ustęp do artykułu 11 ?) mówiący o tym, że w sytuacji kryzysowej poszczególne instytucje wchodzące w skład Komitetu będą wydawały własne komunikaty w istotnych kwestiach z obszaru ich zadań tylko w wyjątkowych okolicznościach, zaś treść tych komunikatów byłaby udostępniana członkom Komitetu i ewentualnie innym zaproszonym instytucjom/osobom przed ich opublikowaniem. Chodziłoby o uniknięcie zaskoczenia i sprzecznych opinii, które mogłyby wywołać albo pogłębić panikę na rynkach finansowych. Art. 11, ustęp 1 mówi, że „sposób ustalenia treści informacji określa regulamin, o którym mowa w art. 8.” Wydaje się jednak, że ewentualne ujęcie tej zasady w regulaminie, tj. wewnętrznym dokumencie Komitetu, byłoby zbyt słabym umocowaniem legislacyjnym.

W rozdziale 4 skatalogowano niezbędne zmiany w istniejących aktach prawnych, aby zapewnić ich spójność i zgodność z ustawą o powołaniu Komitetu Finansowej Stabilności. Konstytucja Polski przewiduje, że NBP jest instytucją niezależną. Przewidywane zmiany w ustawie o NBP w żaden sposób nie naruszają tej naczelnej zasady (art. 13 ustawy o Komitecie). Dodanie do zadań NBP, wymienionych w artykule 3, ustęp 2, punktu 6a: „działanie na rzecz stabilności krajowego systemu finansowego” nie staje w konflikcie z celem utrzymywania stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu polityki rządu, o ile nie ogranicza to podstawowego celu NBP. Nadal pozostanie on nadrzędny. W teorii ekonomii pieniądza obecny jest pogląd, że obok stabilności poziomu cen, stabilność systemu finansowego może być drugim, celem polityki pieniężnej. Kryzysy finansowe bowiem paraliżują zdolność rynków finansowych do przekazywania wolnych środków finansowych do firm czy osób z dobrymi projektami inwestycji produkcyjnych, co prowadzi do skurczenia się poziomu aktywności gospodarczej. Niestabilność systemu finansowego może utrudniać dążenie do stabilności poziomu cen, gdy skala ograniczenia kredytu dla gospodarki realnej jest na tyle potężna, że wywołana recesja wywołuje deflację czyli trwały spadek cen. Deflacja jest wtedy groźna, gdyż tworzy oczekiwania dalszego spadku cen i powstrzymuje od zakupów, więc ceny obniżają się jeszcze bardziej, co rodzi błędne koło recesji; doznała tego Japonia w latach 1990. Stoi to zatem z sprzecznością zapewnienia stabilnego poziomu cen. Dlatego dbałość o stabilny system finansowy należy także do kluczowych zadań banku centralnego.

Kwestia dostępu do informacji objętych tajemnicą bankową jest zawsze delikatna. Rozszerzenie zakresu udostępniania przez prezesa NBP danych indywidualnych na Europejski Bank Centralny jest koniecznością wynikającą z idei współpracy w celu prewencji i eliminacji kryzysów finansowych, natomiast formuła, że odbiorcami mogą być „inne podmioty zagraniczne” z powodu „wykonania zobowiązań międzynarodowych Rzeczypospolitej Polskiej” (art. 23 ustawy o NBP, nowe brzmienie ustępu 7) jest nieprecyzyjne. Ustawa o Komitecie Stabilności Finansowej powinna definiować obowiązki informacyjne odnoszące się wyłącznie do kwestii związanych ze stabilnością finansową podmiotów, a nie z innymi zobowiązaniami Rzeczypospolitej. Dodany ustęp 8 do artykułu 23 ustawy o NBP spełnia ten postulat, podobnie jak dodany artykuł 17a do ustawy o nadzorze na rynkiem finansowym z 21 lipca 2006 roku, dlatego zmiany te są niekontrowersyjne.

Wdrożenie ustawy nie pociągnie za sobą praktycznie żadnych skutków finansowych dla finansów publicznych ani rynku pracy, gdyż dedykowane zasoby ludzkie i kapitału do Komitetu będą bardzo małe. Dominować będzie wykorzystanie już istniejącego potencjału, który zajmuje się zagadnieniami stabilności finansowej w trzech instytucjach, które stałyby się członkami Komitetu.