Stanowisko w sprawie projektu ustawy o finansach publicznych

2007-06-27

Likwidacja wszystkich samorządowych funduszy celowych sprawi, że ich dochody zostaną włączone do budżetów odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. To powinno przynieść oszczędności w wydatkach. Nie będą to jednak duże kwoty.

Uwagi ogólne
Głównymi celami projektu są: „ radykalna poprawa przejrzystości sektora finansów publicznych, kontrola wydatków publicznych, zaostrzenie norm oszczędnościowych w przypadku przekroczenia 55% i 60% wartości relacji kwoty państwowego długu publicznego do PKB i rozwiązania sprzyjające racjonalizacji gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego”. Obecny projekt ustawy o finansach publicznych został stworzony celem przeprowadzenia konsolidacji finansów publicznych, czyli włączenia do budżetu i poddaniu jego bezpośredniej kontroli finansów różnych instytucji publicznych. Oznacza to, że budżet państwa i budżety jednostek samorządu terytorialnego powiększą się o finanse części likwidowanych albo przekształcanych jednostek. Ma to według Ministerstwa Finansów przynieść korzyści w postaci oszczędności w wydatkach budżetowych, szacowanych na 3-4 procent wydatków sektora finansów publicznych po dwóch latach, co oznacza około 0,9- 1 procent PKB. Byłoby to równoważne około 10 mld zł, odnosząc ten szacunek do PKB z 2006 roku. Po zakończeniu procesu likwidowania podmiotów ich usługi będą zakupywane na rynku przy zastosowaniu procedur w udzielania zamówień publicznych albo dostarczane przez utworzone spółki albo zadania przejmą istniejące już bądź nowo powołane jednostki budżetowe.

Analiza projektu ustawy wskazuje, że wprowadzone zmiany do ustawy umożliwiają dokonanie zamierzonej konsolidacji finansów publicznych. Intencją ustawodawcy jest likwidacja wszystkich zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych, które zostaną włączone do budżetu. Likwidacji ulegają także wszystkie lokalne i wojewódzkie fundusze celowe, a ich środki zostaną włączone do budżetów samorządów. Agencje wykonawcze w zamierzeniu ustawodawcy mają zastąpić dotychczasowe agencje rządowe. Można uznać, że projekt ustawy pozwoli przynajmniej na częściową realizację zamierzonych celów. Likwidacja zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, rachunków dochodów własnych i funduszy motywacyjnych pozwoli budżetowi na przejęcie ich dochodów, a więc ich konsolidację. Zadania będą wykonywane nadal w różnych formach: zakup usług na rynku, w formie spółki czy nowej formie organizacyjno-prawnej – agencji wykonawczej. Poziom oszczędności, który zostanie uzyskany po tych zmianach, trudno jest ocenić a priori, ale może okazać się nieduży, jeśli zadania pozostaną nieokrojone. Trudno jest bowiem ocenić w czym miałaby być lepsza agencja wykonawcza od zakładu budżetowego czy przedsiębiorstwa pomocniczego w realizacji zadań publicznych. Czy nie jest to jedynie zamiana formy organizacyjnej ? Ponadto, centralizacja zadań w budżecie może spowodować, że ministerstwo finansów stanie w obliczu ich nadmiaru i nie będzie potrafiło dobrze zarządzać przejętymi środkami. Reasumując, problematyczna wydaje się skala awizowanych oszczędności po tych zmianach i jeśli nawet pojawiłyby się one, to powinny zostać spożytkowane wyłącznie na redukcję nadmiernego deficytu budżetowego państwa.

Uwagi szczegółowe
1. Konsolidacja finansów publicznych
W artykule 6 (odpowiada poprzedniemu artykułowi 4 ustęp 1.) na temat, co tworzy sektor finansów publicznych, wykreślono samorządowe fundusze celowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych, natomiast jako nowy podmiot organizacyjny pojawiają się „agencje wykonawcze” (punkt 6). Wyłączono z ustawy także jednostki badawczo-rozwojowe. Ta ostatnia zmiana ma na celu dostosowanie zakresu sektora finansów publicznych w Polsce do zasad unijnych opisanych w metodologii ESA-95. Nie jest to zmiana istotna, gdyż wkład tych jednostek w tworzenie deficytu finansów publicznych sięga około 0,1% PKB; jest więc znikomy. Agencje wykonawcze zostały zaliczone do sektora rządowego, a zatem nie mogą ich tworzyć organy samorządowe. Mogły to czynić w przypadku zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych, mamy więc tutaj zdecydowany ruch konsolidacyjny.

Z projektu ustawy wypadły artykuły 22 -28. Jednostki budżetowe nie mogą już gromadzić pewnych kategorii dochodów na wydzielonym rachunku dochodów własnych (poprzednio pozwalał na to art. 22 ust. 1-3). Artykuł 10 precyzuje, że jednostka budżetowa prowadzi działalność według zasad określonych w ustawie, od której nie ma żadnych wyjątków. Pozostałe artykuły 23-28 dotyczyły zlikwidowanych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych.

Po likwidacji tych form organizacyjnych powstałaby próżnia. Część ich zadań miałyby przejąć agencje wykonawcze, wspomniany już nowy twór organizacyjny. Artykuły 12 – 16 precyzują jak mają one funkcjonować. Agencje wykonawcza jest jednostką sektora finansów publicznych, w odróżnieniu od zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych powołana przez ustawę dla realizacji zadań publicznych i posiada osobowość prawną (art.12). Agencje mają działać na podstawie planów rocznych finansowych włączanych do budżetu państwa. Ich dochody i wydatki powinny być zrównoważona w planie finansowym. Przejściowa nierównowaga wymagałoby zgody ministra finansów. Agencje jako instytucje prawne mogłyby zaciągać zobowiązania finansowe; w art. 15 wprowadzono ograniczenie, że wartość zobowiązania nie może przekroczyć 30% przychodów z planie finansowym, odjąwszy z tych przychodów dotacje państwową. Nie jest jasne, czy ten ustawowy zapis dotyczy pojedynczego zobowiązania, czy wszystkich zaciągniętych zobowiązań w danym roku albo w ogóle. Ustawa budżetowa będzie zawierała plany finansowe agencji wykonawczych i funduszy celowych.

Państwowe fundusze celowe zostałyby pozbawione osobowości prawnej w artykule 17, który zastąpił odpowiedni artykuł 29. Podobnie jak poprzednio fundusz celowy będzie powoływany ustawowo. Fundusze celowe nie mogłyby zaciągać kredytów ani pożyczek. W zamierzeniu FGŚP ma być inkorporowany do Funduszu Pracy, który przejmie jego zadania. Ustawa nie precyzuje, co stanie się ze składką płaconą na oba fundusze, czy będzie ona sumą odpisów w dotychczasowej wysokości, czy też zasady jej odpisywania zostaną zmienione z uwagi na nadwyżki środków finansowych, którymi dysponują obecnie oba fundusze. ZUS i KRUS zostaną przekształcone w jednostki budżetowe. Oznacza to, że w ZUS będą obowiązywały zasady płacowe w państwowej sferze budżetowej. W KRUS likwidacji ulegnie fundusz motywacyjny. Teoretycznie zatem, powinna zapanować tam większa dyscyplina płac.

Ocena włączenia ZUS do budżetu poprzez przekształcenie go w jednostkę budżetową jest jednak negatywna. Miałoby to sens, gdyby rzeczywiście można oczekiwać oszczędności w jego funkcjonowaniu. Są one raczej wątpliwe, bo firma ta jest zarządzana w sposób profesjonalny i wysokość kosztów jej prowadzenia w przeważającej mierze nie będzie zależała od formy organizacyjnej. Kiedy ZUS utraci osobowość prawną i stanie się jednostką budżetową, Rada Nadzorcza Zakładu utraci kompetencje decyzyjne, a zachowa jedynie funkcje opiniodawcze. Rada, dzięki swoim dotychczasowym kompetencjom przyznanym jej przez ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych, miała odseparować ZUS od wpływu bieżącej polityki. Tymczasem nowa forma organizacyjna ZUS będzie prowadziła do osłabienia kontroli społecznej, groziła wyższym upolitycznieniem procesu decyzyjnego i doboru kadr według kryterium lojalności zamiast merytorycznego. ZUS powinien być instytucją, która jednoznacznie reprezentuje interesy ubezpieczonych w FUS. Niekiedy mogą stać one w sprzeczności z interesami państwa. Płace w ZUS będą kształtowane tak jak w sferze budżetowej, a to może utrudnić rekrutację i utrzymanie fachowców zwłaszcza w dziedzinie informatyki i finansów. Oszczędności mogą więc okazać się pozorne, gdyż ucierpi poziom obsługi klientów przez ZUS. Ponadto, upolitycznienie może prowadzić do przerostów zatrudnienia. Reasumując, koszty funkcjonowania ZUS po zmianie jego formy organizacyjnej ulegną raczej zwiększeniu niż zmniejszeniu. Czy przekształcenie ZUS w jednostkę budżetową nie może prowadzić do przejściowych kłopotów płynnością, jeżeli państwo zaniży dotacje do niego jak to bywało w przeszłości, kiedy ZUS był zmuszony zaciągać kredyty w imieniu FUS ? Należy podkreślić, że przedłożony projekt nie pozbawia FUS możliwości zaciągania kredytów na finansowanie wypłacanych świadczeń. W dalszym ciągu zatem budżet państwa będzie mógł próbować zaniżyć deficyt przez niższą dotację, gdyż FUS będzie miał prawo zaciągać kredyty, nic bowiem nie ulegnie zmianie w ustawie w zakresie Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

2. Procedury ostrożnościowe i sanacyjne
W uzasadnieniu projektu podkreśla się, że ustawa ma narzucić ostrzejsze normy oszczędnościowe w przypadku przekroczenia progów 55% i 60% PKB przez dług publiczny. W tym kontekście zmianie ulega dział o długu publicznym (obecnie jest to dział III, artykuły od 45 do 73, poprzednio – dział II, artykuły 68 do 94 ustawy z czerwca 2005 r., których nie objęła nowelizacja z końca 2006 r.). Artykuły 45 i 46, które definiują dług publiczny zastąpią odpowiednio artykuły 11 i 10 z działu I, które zostały włączone do działu III. W artykule 47 wzmocniono kontrolną funkcje ministra finansów, który mógłby żądać od jednostek sektora finansów publicznych dodatkowych informacji o bieżącym i prognozowanym zadłużeniu tych jednostek oraz strukturze zadłużenia jak i planowanych inwestycjach i kosztach ich realizacji. Artykuł 9, który definiuje potrzeby pożyczkowe, przeniesiono do działu III jako artykuł 49.

W artykule 48 (odpowiedniku art. 70), który precyzuje trzyletnią strategię zarządzania długiem publicznym i Skarbu Państwa dodano punkt (6), że uwzględnia ona także prognozę i analizę niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa.
Jest to sensowne, bo choć nie wchodzą one do długu publicznego, to jednak niewymagalne zobowiązania mogą stać się wymagalnymi w przyszłości, więc ich monitorowanie ma sens z uwagi na przyszłe kształtowanie się długu publicznego.

Rozdział 3 działu III opisuje procedury sanacyjne. Z artykułu 58 (poprzednio art. 79) wykreślono przepisy dotyczące samorządu terytorialnego. W szczególności, kiedy dług publiczny przekroczyłby 50% PKB brzmienie artykułu nie uległoby zmianie. Kiedy dług publiczny przekroczyłby 55% PKB w nowym projekcie ustawy następuje obostrzenie procedur. Dla przedziału 50% - 55% PKB wprowadza się następujące nowe zabezpieczenia (art. 58, ustęp 1, punkt 2, litery a-d); w nowym projekcie budżetu zamrożeniu ma ulec poziom płac w sferze budżetowej, skala waloryzacji rent i emerytur nie może być wyższa niż wskaźnik wzrostu CPI i zatrzymaniu mają ulec wydatki na nowe inwestycje. Ponadto, wprowadza się zakaz udzielania pożyczek i kredytów z budżetu państwa z wyjątkiem rat pożyczek i kredytów udzielonych w latach poprzednich. Rada Ministrów będzie zobligowana do przejrzenia programów wieloletnich i wydatków finansowanych zagranicznymi kredytami. Z obowiązującej dotychczas ustawy zachowano wymogi uchwalenia budżetu na następny rok (n 2), w którym relacja dług Skarbu Państwa do PKB byłaby niższa niż podana dla roku n oraz przedstawienia przez rząd Sejmowi programu sanacyjnego, który miałby na celu obniżenie relacji długu publicznego do PKB. Te dodatkowe, ustawowe zabezpieczenia byłyby niewątpliwie pomocne przy realizacji podstawowego celu jakim jest obniżenie relacji długu publicznego, gdyż broniłyby rząd w takiej sytuacji przed nadmiernymi zakusami i roszczeniami finansowymi wpływowych grup zawodowych czy społecznych.

Natomiast, z projektu ustawy wypadły zapisy artykułu 79 ustęp 1, punkt 1, litera b i punkt 2 litera b, czyli zrezygnowano z limitowania poziomu deficytów jednostek samorządu terytorialnego (JST) po przekroczeniu pułapów 50% i 55% PKB przez dług publiczny. W intencji ma to ułatwić absorpcję środków unijnych, jednak pociąga także za sobą pewne ryzyko, że samorządy zaczną zadłużać się nadmiernie. Teoretycznie, jednostki te mogłyby zadłużać się nadal i wpaść w znaczny deficyt, który mógłby, rozważając tylko hipotetycznie, przeważyć nad poprawą deficytu rządowego.

Kiedy dług publiczny przekroczyłby 60% PKB, obowiązywałyby nieco zmienione przepisy w części dotyczącej działań rządu. Tak jak poprzednio, miałby on obowiązek przedstawić program sanacyjny w celu obniżenia relacji długu publicznego do PKB, a jednostki sektora finansów publicznych nie miałyby prawa udzielać nowych poręczeń i gwarancji. Obowiązywałby także wymóg zrównoważenia budżetów samorządów terytorialnych (art.79, ustęp 1, pkt 3, litera c). Ponadto, stosowałoby się ograniczenia, które narzucono na kształt projektu przyszłej ustawy budżetowej, kiedy dług publiczny znajdzie się w przedziale 50 - 55% PKB.

3. Gospodarka finansowa samorządów
Artykuł 171 wprowadza zasadę zrównoważenia budżetu w zakresie wydatków bieżących z jednym wyjątkiem, kiedy wyższe wydatki niż dochody bieżące byłyby finansowane przez nadwyżki z lat ubiegłych. Deficyt samorządów zatem mógłby powstać tylko w części inwestycyjnej. Jest to zgodne z tzw. złotą zasadą (ang. golden rule) finansów publicznych.

W uzasadnieniu projektu ustawy czytamy, że w celu „racjonalizacji gospodarki finansowej jst projekt przewiduje indywidualnie ustalany wskaźnik zadłużenia i zasadę równoważenia budżetu w ramach wydatków bieżących” (str. 5 Uzasadnienia). Dotychczasowe reguły, że samorządom nie wolno zadłużać się do kwoty wyższej niż 60% rocznych przychodów, a pełna obsługa zadłużenia nie może przekraczać 15% przychodów rocznych zostałyby zastąpione inną regułą. Maksymalny, dozwolony wskaźnik spłat zobowiązań (rat kapitałowych i odsetek razem) kształtowałby się według następującej formuły: relacja rocznej wartości pełnej obsługi zobowiązań finansowych do planowanych dochodów nie mogłaby przekroczyć średniej arytmetycznej z obliczonych dla ostatnich 3 lat relacji dochodów bieżących powiększonych o wpływy uzyskane ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące po odjęciu odsetek, do dochodów ogółem (artykuł 172 ustęp 1). Ta formuła nie jest do końca zrozumiała, bo odjęcie spłacanych odsetek od wydatków bieżących w liczniku sprawia, ze im wyższe są te odsetki, tym wyższy będzie maksymalny, dopuszczalny wskaźnik pełnej obsługi zobowiązań finansowych. Wyższy poziom obsługi zobowiązań jest z reguły związany z wyższym poziomem zadłużenia, zatem – paradoksalnie – nowa reguła faworyzowałaby chętnie zadłużające się samorządy.

Środki unijne miałyby być wyłączone spod rygorów limitujących spłatę zobowiązań, ale tylko na czas trwania projektu, bo po otrzymaniu refundacji własnych wydatków od UE, ograniczenia zaczęłyby ponownie obowiązywać. Te nowe reguły oznaczają rozluźnienie dotychczas obowiązujących zasad, ale zarazem są one bardziej elastyczne, więc prężne samorządy nie będą ograniczone w realizacji planów rozwojowych. Zaproponowane zasady zatem ułatwiałyby absorpcję środków unijnych. W dodatku samorządy wykazywały od momentu powstania ustawy sporą ostrożność w zadłużaniu się, więc ugruntowana kultura odpowiedzialności finansowej też powinna stanowić pewną tamę dla fanaberii finansowych.

W artykule 37 (dawniej artykuł 14) wprowadzono w punkcie 2 literę b), że zarząd jednostki samorządu terytorialnego podaje do publicznej wiadomości ilość wykorzystanych środków pochodzących z budżetu UE. To będzie sprzyjało jawności i przejrzystości wykorzystania środków unijnych jak również stanowiło skromne zabezpieczenie przed ich nieefektywnym wykorzystaniem.

Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan
Warszawa, 27 czerwca 2007 r.