Posiedzenie Komitetu Zatrudnienia Unii Europejskiej (EMCO)

2019-11-22

19 listopada 2019 r. odbyło się posiedzenie Komitetu Zatrudnienia Unii Europejskiej (EMCO) poświęcone ocenie postępów poszczególnych krajów członkowskich w zakresie realizacji Krajowych Programów Reform służących wdrażaniu Strategii Europa 2020 oraz rekomendacji Rady Europejskiej w zakresie obszarów do poprawy.

Polska znalazła się wśród państw, które otrzymały rekomendację dotycząca konieczności poprawy postępów w ramach Wytycznej 7. „Budując na istniejących praktykach narodowych, w celu osiągnięcia bardziej efektywnego dialogu społecznego i lepszych efektów społeczno-ekonomicznych, Państwa Członkowskie UE powinny zapewnić odpowiednie w czasie i realne zaangażowanie partnerów społecznych w projektowanie i wdrażanie reform w obszarze polityki zatrudnienia, socjalnej, i tam gdzie to zasadne, gospodarczej, między innymi poprzez zwiększanie zdolności działania partnerów społecznych. Partnerzy społeczni powinni być zachęcani do prowadzenia negocjacji i przyjmowania porozumień zbiorowych w sprawach dla nich istotnych, przy całkowitym poszanowaniu ich autonomii i prawa do wspólnego działania."

Po raz pierwszy w historii do udziału w EMCO i przedstawienia oceny postępów krajowych zostali zaproszeni przedstawiciele partnerów społecznych, w tym Konfederacji Lewiatan. Lewiatan zwrócił uwagę na to, że pomimo dobrych ram prawnych i powołania wspólnie z partnerami społecznymi Rady Dialogu Społecznego (RDS), sposób w jaki dialog jest obecnie prowadzony przez stronę rządową ogranicza efektywność Rady. Na 120 uchwał RDS aż 70% zostało zawartych w formule dwustronnej, bez rządu. Pozostałe uchwały przyjęte razem z rządem miały wyłącznie techniczny charakter. Uchwały dwustronne zawierają z kolei ustalenia organizacji pracodawców i związków zawodowych ze wskazaniem rekomendowanych kierunków prowadzenia polityki gospodarczej i społecznej, a także postulatów konkretnych zmian w prawie, m.in. w dziedzinie prawa pracy, ubezpieczeń społecznych, podatków i działalności gospodarczej. Niestety te wspólne ustalenia rzadko kiedy są wdrażane w praktyce, ponieważ wymaga to zaangażowania rządu. Partnerzy społeczni mogą wprawdzie wspólnie ustalać dany kierunek zmian, ale nie mają narzędzi, żeby doprowadzić do ich wdrożenia. To wymaga bowiem przede wszystkim wsłuchania się w te dwustronne uchwały przez stronę rządową i podjęcia stosownej inicjatywy legislacyjnej.

Naprawy wymaga dziś w szczególności proces legislacyjny, który w większym stopniu powinien uwzględniać obowiązek, ale i potrzebę prowadzenia prawdziwych konsultacji projektów. Ważną kompetencją RDS jest opiniowanie projektów ustaw i rozporządzeń przygotowywanych przez Rząd RP. Ustawa gwarantuje członkom RDS możliwość opiniowania każdego aktu prawnego na etapie prac legislacyjnych rządu z 30 dniowym terminem na wypracowanie opinii, a w szczególnych wypadkach dopuszcza możliwość skrócenia tego terminu do 21 dni. Z raportu przygotowanego przez biuro RDS wynika, że w 2017r. do Biura Rady wpłynęło 336 projektów rządowych. Niestety aż 128 z nich (38%) stanowiły projekty przekazane do Rady z terminem na konsultacje krótszym niż 21 dni. Sytuacja uległa dalszemu pogorszeniu w 2018 r., kiedy do Biura Rady Dialogu społecznego wpłynęło 377 projektów rządowych, z czego 162 (43%) miało krótszy termin konsultacji niż 21 dni. Warto zauważyć, że nierzadko zdarzały się przypadki projektów, których termin konsultacji był krótszy niż 1 tydzień, a nawet sytuacje, w których odbywały się one na etapie prac sejmowych. Nierzadko zdarzały się także przypadki ustaw, które w ogóle nie zostały skonsultowane z RDS. Co ważne, dość często zdarzają się konsultacje pozorowane. Projekty są rozsyłane, ale stanowiska partnerów społecznych niezwykle rzadko są brane pod uwagę, a często pozostają nawet bez odpowiedzi. Urzędy wysyłają projekty do konsultacji, a po otrzymaniu opinii od partnerów społecznych odnotowują w dokumentach fakt, że opinia wpłynęła, co ma świadczyć o tym, że projekt był poddany konsultacjom.

Jako szczególny i symptomatyczny przypadek wskazano dwa projekty ustaw o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, procedowanych dwukrotnie w ciągu dwóch lat: w 2017 i w 2019 r. Ich celem było zniesienie ograniczenia podstawy składek na ubezpieczenia społeczne, tzw. limit 30-krotność. W obu przypadkach miało miejsce rażące pogwałcenie przepisów oraz zasad procedowania procesu legislacyjnego. Dotyczyło to terminów i sposobu ogłoszenia projektów oraz nierzetelnej oceny skutków regulacji. Faktyczny cel obu ustaw był czysto fiskalny. Ze względu na ich znaczące, szerokie negatywne konsekwencje dla gospodarki, rynku pracy i ubezpieczeń społecznych przeciwko obu projektom występowała szeroka koalicja partnerów społecznych, zarówno organizacji pracodawców, jak i związków zawodowych.

Kolejnym omawianym przykładem dialogu prowadzonego w niewłaściwy sposób było ogłoszenie procesu wzrostu płacy minimalnej do 4000 zł w 2024 r. w sposób, który nie uwzględnia kompetencji RDS, która ma pierwszeństwo w prowadzeniu negocjacji w tej sprawie. To związki zawodowe i organizacje pracodawców powinny ustalać wspólnie, zgodnie z intencją ustawodawcy.

W wyniku dyskusji na EMCO zostaną przedstawione rekomendacje dla Polski w zakresie poprawy dialogu społecznego. Można się spodziewać, że rząd polski otrzyma mocne zobowiązanie ze strony Komisji Europejskiej do poprawy współpracy z organizacjami pracodawców i związkami zawodowymi. W rekomendacjach znajdą się prawdopodobnie zalecenia dotyczące:
- wprowadzenia obowiązku odpowiedzi pisemnej na uwagi zgłoszone w procesie konsultacji społecznych,
- przestrzegania ustawowych terminów na konsultacje,
- rozszerzenia obowiązku konsultacji na projekty ustaw zgłaszane w tzw. procedurze poselskiej.

Delegacja rządowa zapowiedziała nowe otwarcie w dialogu społecznym, które zostało ogłoszone także w expose premiera Mateusza Morawieckiego z 19 listopada 2019 r. Za dobra monetę można przyjąć, że tego samego dnia wycofano z procedowania w Sejmie projekt znoszący limit 30-krotności, co stanowiło realizację wspólnego postulatu całej strony społecznej RDS.

Drugim ważnym wątkiem poruszonym podczas dyskusji było wsparcie rozwoju potencjału organizacji pracodawców do realizacji ich misji. Pozytywnie oceniono wprowadzenie przez rząd polski dotacji dla organizacji pracodawców i związków zawodowych do składek w organizacjach europejskich od marca 2019 r. Lewiatan zwrócił jednak uwagę, że zastosowany mechanizm nie uwzględnia zróżnicowania tych składek. W wyniku wprowadzonego limitu (maks. 300 000 PLN) dotacja dla Konfederacji Lewiatan pokrywa jedynie około 40% wkładu na BusinessEurope, chociaż łączna kwota dotacji nie jest wykorzystana. Pozostałe organizacje mają znacznie niższe składki i nie wykorzystują swoich limitów.

Jeśli chodzi o budowanie zdolności organizacji partnerów społecznych, głównym źródłem wsparcia są fundusze UE i inne programy zagraniczne, takie jak fundusze norweskie. Głównym problemem jest tu definicja potencjału. Zwykle jest ona bardzo wąska i wyklucza długoterminowe działania i programy, które mogłyby odnieść realny skutek. Choć dostęp do funduszy poprzez konkretne projekty jest użyteczny, to jest to działanie jednorazowe i nie można zaobserwować długoterminowych zmian. Projekty te są zwykle wykorzystane do zamówienia konkretnej wiedzy specjalistycznej, zaprojektowania i wdrożenia wewnętrznego systemu oceny wyników, szkolenia prawnego itp.
W tym obszarze identyfikujemy następujące wyzwania:
- jednorazowe wsparcie oparte na projektach - są to punktowe interwencje, często bez trwałego skutku,
- kryteria wyłączające: organizacja szybko staje się zbyt duża i traci kwalifikowalność dla wsparcia,
- w okresie programowania 2014-2020 przyjęto warunek, że wszystkie projekty muszą zakończyć się wdrożeniem konkretnych wyników w firmach, czyli wsparcie ostatecznie nie polegało na budowie potencjału organizacji,
- pojawiają się sytuacje projektów „niemożliwych do zrealizowania" - niekorzystne przepisy dotyczące podatku VAT (firma świadcząca usługi doradcze musi: zapłacić podatek VAT związany z tą usługą i zadeklarować pomoc publiczną) spowodowały, że realizacja projektów według przewidzianych dla nich reguł była nieracjonalna,
- obszary tematyczne zawsze określane są przez Komisję Europejską - konsultacje z partnerami społecznymi w niedostatecznym stopni wpływają na dostosowanie tych obszarów do realiów,
- otrzymywanie funduszy jest bardzo niepewne i w związku z tym trudne jest oparcie jakichkolwiek inicjatyw rozwojowych organizacji na tych funduszach.

Potrzeby w zakresie budowania potencjału organizacji zdefiniowaliśmy w następujący sposób:
- dłuższe, 3- lub 4-letnie projekty, które pozwoliłyby zatrudnić eksperta, przeszkolić i rozwinąć wiedzę organizacji w określonym obszarze,
- możliwość opracowania 5-letniego planu działania na rzecz rozwoju organizacyjnego - określającego konkretne obszary, które należy wzmocnić i które narzędzia należy zastosować,
- finansowanie dodatkowego personelu, np. osób, które mogłyby systematycznie i na bieżąco pracować nad wkładem organizacji w ramach tzw. semestru europejskiego,
- budowanie trwałego zasobu wiedzy w organizacji,
- dostosowanie wsparcia do potrzeb i profilu działania organizacji,
- zdefiniowanie kluczowych obszarów wsparcia, tj. semestru UE, edukacji / kwalifikacji zawodowych i ich stabilne i zrównoważone finansowanie w okresie 2-3 lat. Proponowanym tu praktycznym rozwiązaniem jest „quasi pomoc techniczna" dla partnerów społecznych.

Liczymy, że dzięki dyskusji w EMCO będziemy w stanie poprawić efektywność wsparcia rozwoju organizacji partnerów społecznych w nowej perspektywie finansowej.

 

Autor: Grzegorz Baczewski, Dyrektor Generalny Konfederacji Lewiatan