Skala, przyczyny oraz propozycje przeciwdziałania zapaści na rynku zielonych certyfikatów

2013-02-27

Rozwój energetyki odnawialnej i szerzej rozumianej gospodarki niskoemisyjnej w Unii Europejskiej związany jest ściśle ze wspieraniem innowacyjności, modernizacją gospodarki, poprawą bezpieczeństwa dostaw energii i uniezależnienia się od importu paliw oraz tworzenia nowych miejsc pracy.

Polska energetyka wymaga znaczących inwestycji. Ministerstwo Gospodarki przewiduje ok. 43% wzrost zapotrzebowania na energię elektryczną i ok. 17% wzrost zapotrzebowania na ciepło sieciowe do roku 2030 . Jednocześnie, elektrownie konwencjonalne, dostarczające ponad 90% energii elektrycznej, są w dużej mierze technicznie zużyte, o niskiej sprawności energetycznej. Muszą zostać zmodernizowane, a niektóre z nich wycofywane, także z powodu wzrastających wymogów środowiskowych. Zużycie energii w przeliczeniu na jednostkę PKB jest w Polsce ciągle ponad dwukrotnie wyższe niż średnia UE do czego przyczyniają się również nadmierne straty na przesyle energii elektrycznej.

Dodatkowo rośnie import węgla, tradycyjnie postrzeganego jako krajowe paliwo: z 2% w roku 2010 do 14% w roku 2011.
Rozwój energetyki odnawialnej należy więc rozpatrywać w szerokim kontekście:
• modernizacji sektora energetycznego i rozwoju innowacyjnej gospodarki,
• pokrycia zapotrzebowania na energię elektryczną i zaspokojenia potrzeb grzewczych,
• bezpieczeństwa energetycznego kraju,
• znaczącego krajowego potencjału odnawialnych źródeł energii, w tym powstawania miejsc pracy w całym łańcuchu dostaw
• rozwoju regionów Polski o niższym poziomie życia, zwłaszcza Polski wschodniej, północno-zachodniej i zachodniej.

Przyjmując takie warunki brzegowe, należy uznać, że energetyka odnawialna i rozproszona powinny stanowić istotne elementy systemu energetycznego kraju. Zasadniczym problemem, z jakim zmaga się każda nowa technologia jest wysoki początkowy marginalny koszt produkcji. Także energetyka odnawialna znajduje się jeszcze w tej fazie, chociaż poszczególne technologie stopniowo dojrzewają do osiągnięcia progu konkurencyjności.

Rozwój energetyki odnawialnej wymaga zatem wsparcia przez Państwo przedsięwzięć związanych z ryzykiem inwestowania w technologicznie innowacyjne, bezpieczne dla ludzi i środowiska. Polska zdecydowała się wesprzeć energetykę odnawialną przy pomocy systemu certyfikacji energii, w którym producent energii ma dwa źródła przychodów: ze sprzedaży energii i praw majątkowych do świadectw pochodzenia. Obecny system wsparcia wygasa w 2017 roku. Nowy ma sięgać 2035 roku.

System Zielonych Certyfikatów

1. Polska zobowiązała się do osiągnięcia 15% udziału energii ze źródeł odnawialnych (OZE) w całkowitym zużyciu energii w 2020 roku, tj. łącznie energii elektrycznej, ciepła i chłodu oraz paliw transportowych . Kierując się strategicznymi celami rozwoju, Polska zdecydowała się na ścieżkę prowadzącą do następującej struktury sektorowej udziału OZE w zużyciu energii: 19% - w elektroenergetyce, 17% - w ciepłownictwie i chłodnictwie oraz 10% - w transporcie.

2. Osiągnięcie celu w elektroenergetyce ma zapewnić, wprowadzony już w 2005 r., system wsparcia dający producentom energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych prawo do otrzymania świadectw pochodzenia energii odnawialnej i sprzedaży praw majątkowych potocznie zwanych zielonymi certyfikatami (dalej: ZC). Zdecydowano, że ilość otrzymanych świadectw wynikać będzie wyłącznie z ilości wyprodukowanej energii i nie będzie zależna od stosowanej technologii. Jednocześnie na przedsiębiorstwa sprzedające energię elektryczną odbiorcy końcowemu, niektórych odbiorców końcowych oraz domy maklerskie nałożono obowiązek zakupu określonej ilości świadectw pochodzenia i przedstawienia ich do umorzenia. Dla sprzedawcy energii rozwiązaniem alternatywnym do umorzenia ZC jest uiszczenie opłaty zastępczej. Opłata zastępcza w praktyce stanowi górny pułap ceny rynkowej świadectw pochodzenia. Jest ona corocznie indeksowana wskaźnikiem inflacji i publikowana przez Urzędu Regulacji Energetyki. Poziom opłaty zastępczej, w połączeniu z wysokością obowiązku zakupu (i wielkością zapotrzebowania na energię), określa maksymalny poziom kosztów wspierania OZE w systemie ZC ponoszonych przez odbiorców końcowych poprzez wyższe ceny energii. W 2012 roku 10,4% energii sprzedanej odbiorcom końcowym, tj. 12,4 TWh, musiało pochodzić z OZE. W kolejnych latach obowiązek będzie wzrastał, aż do 19% w 2020 roku. Szacunkowy, maksymalny roczny koszt wsparcia może wzrosnąć z 3,6 mld złotych w 2012 roku do 9 mld złotych w 2020 roku .

3. Tak skonstruowany system wsparcia miał w założeniu gwarantować realizację krajowego celu OZE z wykorzystaniem najtańszych technologii i równolegle wspierać rozwój instalacji OZE, przy możliwe najmniejszym obciążeniu dla odbiorców energii, którzy prawie w całości finansują rozwój sektora. Jednocześnie ryzyko związane z nadpodażą świadectw i spadkiem ich ceny, zgodnie z logiką systemu rynkowego, obciążało wyłącznie inwestorów. Przychodem wytwórcy energii odnawialnej jest bowiem suma przychodów ze sprzedanych jednostek energii według ceny energii „czarnej" oraz świadectw pochodzenia.

Problem nadpodaży zielonych certyfikatów

4. W 2012 roku na rynku krajowym wystąpiły jednocześnie dwa zjawiska zmniejszające przychody firm OZE - spadek zapotrzebowania na energię elektryczną, który spowodował spadek ceny energii „czarnej" oraz gwałtowny, ponad 50% spadek cen zielonych certyfikatów wynikający z ich nadpodaży i zgromadzenia znacznej liczby nieumorzonych ZC. Biorąc pod uwagę, że na rynku europejskim utrzymuje się bardzo niska cena uprawnień do emisji CO2, nie należy spodziewać się wzrostu cen energii „czarnej" z tego tytułu.

5. Wysokość nadwyżki netto świadectw pochodzenia (po rozliczeniu 2012 roku) szacuje się na ok. 7 TWh, co stanowi prawie 1/2 obowiązkowej produkcji odnawialnej energii w 2013 roku. Sprzedawcy energii mogą zatem tę część obowiązku rozliczyć kupując (coraz tańsze) zakumulowane w systemie świadectwa, tym samym pozbawiając przychodów bieżącą produkcję. W lutym 2013 roku ceny świadectw spadły poniżej progu opłacalności produkcji z OZE, praktycznie we wszystkich technologiach, z wyjątkiem dużych, zamortyzowanych elektrowni wodnych. Z jednej strony można uznać, że zadziałał rynek i w sposób samoczynny następuje ograniczanie nadprodukcji, z drugiej strony skala niezbędnej korekty jest tak duża, że istnieje realne zagrożenie załamania się krajowego rynku zielonych certyfikatów z dramatycznymi konsekwencjami nie tylko dla obecnych inwestorów oraz kredytujących ich banków, ale także dla przyszłych inwestycji w odnawialne źródła energii. W konsekwencji, zagrożona jest również realizacji celu 2020 roku.

6. Istnieje więc pilna potrzeba działań krótkoterminowych stabilizujących rynek, a przede wszystkim zastosowania odpowiednich mechanizmów zapobiegawczych w nowym systemie wsparcia OZE, który ma być wprowadzony przez procedowaną od ponad roku, a opóźnioną o ponad 2 lata, ustawę implementującą dyrektywę o odnawialnych źródłach energii. Wypracowanie skutecznych rozwiązań wymaga szybkiego działania, determinacji i woli kompromisu wszystkich zainteresowanych stron: administracji rządowej, Parlamentu, inwestorów i instytucji finansowych. Rozpocząć trzeba od rzetelnego ustalenia przyczyn spadku cen i nadwyżki ZC i na tej podstawie przygotować i wprowadzić stosowne rozwiązania zaradcze. Poniżej przedstawiamy wyniki prowadzonej w Lewiatanie dyskusji.

Przyczyny spadku cen i nadpodaży zielonych certyfikatów

7. Kardynalną wadą obecnego systemu zielonych certyfikatów jest brak mechanizmów zapobiegających nadprodukcji energii, nadpodaży certyfikatów oraz stabilizujących ceny certyfikatów.

8. System nie przewiduje publikowania bieżących danych rynkowych o popycie nie pokrytym umorzonymi świadectwami oraz o faktycznej produkcji z OZE, na skutek czego producenci nie byli świadomi skali nadwyżek w systemie i nie dostosowywali na bieżąco wielkości produkcji do faktycznego popytu. Zarzut ten dotyczy przede wszystkim producentów energii w źródłach biomasowych, którzy najszybciej powinni reagować na spadek cen certyfikatów, zarówno z powodu elastyczności produkcji jak i odpowiedzialności wynikającej ze skali ich działalności - dostarczają bowiem ponad połowę energii ze źródeł odnawialnych. M.in. w wyniku złej oceny sytuacji rynkowej, w 2012 roku produkcja zielonej energii była o 20% (2,4 TWh) większa od celu i o 80% powiększyła skumulowaną nadwyżkę certyfikatów z lat poprzednich.

9. Na sygnały o rosnącej nadwyżce nie zareagował także resort gospodarki, ustawowo zobligowany do zarządzania procesem rozwoju OZE. Chaos i niepewność na rynku pogłębiały dodatkowo zmieniające się koncepcje nowego systemu wsparcia OZE. Nowy, proponowany przez MG system zawiera pewne, choć, jak uważamy, niewystarczające, mechanizmy przeciwdziałania spadkowi cen świadectw. Nie wiadomo jednak w jakiej ostatecznie formie i kiedy wejdzie on w życie. Utrzymująca się nadpodaż i brak perspektywy wprowadzenia szybkich rozwiązań legislacyjnych mają destrukcyjny wpływ na całą branżę.

10. System dopuszcza rozliczanie się z obowiązku poprzez opłatę zastępczą, nawet w sytuacji nadmiaru certyfikatów na rynku, w efekcie możliwe jest powstanie nadpodaży świadectw w sytuacji faktycznie niższej produkcji z OZE, niż poziom wymagany obowiązkiem. Niedoskonałości systemu umożliwiają spekulowanie na różnicach cenowych świadectw powodując zmniejszenie wielkości wsparcia należnego wytwórcom energii z OZE, co przeczy fundamentalnym założeniom mechanizmu wsparcia dla energetyki wykorzystującej OZE. Dodatkowo, możliwe jest także unikanie zakupu energii z OZE poprzez zakup energii bezpośrednio z rynku bilansującego, co sprzyja powstawaniu nadpodaży świadectw. Szacuje się, że nadpodaż zielonych certyfikatów z wymienionych powodów wyniosła 3,4 TWh do 2011 roku oraz dodatkowo 1,2 TWh w 2012 roku.

11. Równocześnie, nawet w sytuacji spadających cen zielonych certyfikatów, zatwierdzane są przez regulatora taryfy na energię elektryczna dla odbiorców końcowych, które zawierają wycenę certyfikatów w wysokości opłaty zastępczej. W efekcie znaczące przychody trafiły w 2012 r. do spółek obrotu, a nie do producentów energii odnawialnej.

12. Podsumowując, system stymulował produkcję energii odnawialnej (w 2012 r. osiągnięto 60% celu 2020 roku), jednocześnie jednak odbiorcy energii ponosili nadmierne i nieuzasadnione koszty subsydiowania sektora. Wady systemu doprowadziły do załamania na rynku świadectw, wstrzymania inwestycji w nowe moce i zagrożenia osiągnięcia finalnego celu. Niezbędne są więc zasadnicze działania naprawcze.

Proponowane rozwiązania i działania

13. Celem projektowanych mechanizmów powinno być uniknięcie załamania rynku w 2013 roku, zapobieganie wystąpieniom nadpodaży certyfikatów w latach kolejnych oraz zagwarantowanie wyprodukowania wymaganej ilości zielonej energii w 2020 roku w efektywnych energetycznie i ekonomicznie technologiach.
Proponujemy zatem:

14. Pełne wyjaśnienie przyczyn i uzyskanych korzyści z rozliczania się z obowiązku przez opłatę zastępczą w sytuacji nadpodaży zielonych certyfikatów na rynku w latach 2005-2012. W przygotowanie odpowiedzi powinny być zaangażowane instytucje dysponujące niezbędną wiedzą o rynku OZE: URE, TGE, NFOŚiGW.

15. Oszacowanie skutków niekontrolowanego załamania rynku zielonych certyfikatów dla producentów energii elektrycznej i cieplnej z OZE, dostawców biomasy oraz instytucji finansujących.

16. Udostępnienie danych (docelowo w wersji elektronicznej z dostępem on-line, aktualizowanym na bieżąco, nie rzadziej niż raz na miesiąc), za pośrednictwem oficjalnej strony internetowej Urzędu Regulacji Energetyki, zawierających informacje odzwierciedlające rzeczywisty stan ilościowy i jakościowy polskiego rynku świadectw pochodzenia, co pozwoli na podejmowanie racjonalnych decyzji rynkowych o wielkości bieżącej produkcji i planach inwestycyjnych.

17. Wprowadzenie zakazu rozliczania się z obowiązku poprzez opłatę zastępczą, jeżeli zielone certyfikaty są dostępne na rynku (TGE).

18. Objęcie obowiązkiem rozliczania zielonych certyfikatów energii sprzedawanej do odbiorców końcowych z rynku bilansującego.

19. Podniesienie poziomu obowiązku sprzedaży energii elektrycznej wraz z ograniczeniem przyrostu mocy zainstalowanej i produkcji energii w poszczególnych technologiach. W tym celu można wykorzystać procedury zawierania umów przesyłowych oraz warunki prowadzenia działalności określane przez Prezesa URE w decyzjach udzielających lub zmieniających koncesję. Proponowane rozwiązanie pozwoli na zniwelowanie nadmiaru zielonych certyfikatów na rynku, a jednocześnie nie doprowadzi do niekontrolowanego wzrostu mocy produkcyjnych ponad cele krajowe. Widzimy dwa uzasadnienia podniesienia obowiązku:

a. Poziom przyjęty w rozporządzeniu Ministra Gospodarki wyznaczony jest w stosunku do sprzedaży energii elektrycznej i jest niższy od poziomu wynikającego z Krajowego Planu Działań (KPD), w którym, zgodnie z metodologią Komisji Europejskiej, poziom obowiązku wyznaczany jest w stosunku do zużycia energii elektrycznej. Za konieczną uważamy weryfikację przyjętego poziomu obowiązku co dwa lata, zgodnie z weryfikacją KPD.

b. Podniesienie poziomu obowiązku sprzedaży energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych oraz odpowiednie zmniejszeniem celu zużycia energii odnawialnej w transporcie oraz ciepłownictwie będzie mniej kosztowną drogą wywiązania się przez Polskę z obowiązku osiągnięcia 15% udziału energii ze źródeł odnawialnych w całkowitym zużyciu energii w 2020 roku, tj. łącznie energii elektrycznej, ciepła i chłodu oraz paliw transportowych. Realizacja celu 17% dla sektora ciepłownictwa oraz 10% dla transportu jest już obecnie zagrożona.

20. Wykorzystanie środków z opłat zastępczych do stabilizacji systemu OZE przez NFOŚiGW. Stabilizator zastąpiłby przewidziane w projekcie ustawy OZE interwencje stabilizujące Ministra Gospodarki, które są nieautomatyczne i działałyby z dużą inercją. Podstawą koncepcji instytucjonalnego Stabilizatora jest wykorzystanie środków pochodzących z opłat zastępczych do zwiększenia płynności i wolumenu obrotów na rynku obrotu świadectwami na Towarowej Giełdzie Energii oraz stabilizacji cen w transakcjach na rynku spot. W modelu tym, NFOŚiGW dokonywałby zakupu zielonych certyfikatów w okresie nadprodukcji i spadku ceny, a sprzedawałby je w sytuacjach niedoboru świadectw i wzrostu cen. Przykładowo, zakupu dokonywałby w sytuacji gdy cena świadectw pochodzenia na Towarowej Giełdzie Energii spadłaby, na trzech kolejnych sesjach, poniżej 75% opłaty zastępczej, a sprzedaży przy cenie przekraczającej 90% tej opłaty. W perspektywie wieloletniej, Fundusz byłby w stanie skutecznie zapobiegać załamaniu na rynku świadectw pochodzenia. Do rozpoczęcia skutecznego działania na rynku świadectw pochodzenia wystarczająca jest część wolnych środków zgromadzonych przez NFOŚiGW z opłat zastępczych, w wysokości 3,5 mld złotych. Szerszy opis proponowanego rozwiązania zawiera Aneks.

21. Zniesienie taryfowania cen dla odbiorców z grupy G (gospodarstw domowych) z jednoczesnym wprowadzeniem regulacji chroniących odbiorców wrażliwych społecznie. Spadek cen energii elektrycznej jest właściwym momentem budowy konkurencyjnego rynku energii i sprzyja eliminacji przypadków przenoszenia zawyżonych kosztów rozwoju sektora OZE na odbiorców energii.

Krytyczne dla branży jest szybkie rozwiązanie legislacyjne, które powstrzyma dalszą deteriorację rynku zielonych certyfikatów i ustabilizuje sytuację do czasu uchwalenia „dużego trójpaku". Większość proponowanych powyżej rozwiązań może być wprowadzona doraźnie poprzez małą nowelizację Prawa Energetycznego, rozporządzenia Ministra Gospodarki lub decyzję Prezesa URE. Trwała odbudowa systemu nie jest możliwa bez nowej ustawy OZE regulującej produkcję i podaż świadectw pochodzenia z różnych technologii OZE.

ANEKS

Koncepcja instytucjonalnego stabilizatora rynku świadectw pochodzenia

Niezbędna jest korekta systemu obrotu świadectwami pochodzenia zapobiegająca, lub przynajmniej łagodząca, skutki załamania rynku spowodowane nadpodażą świadectw lub manipulacją niektórych podmiotów. Podstawą koncepcji instytucjonalnego Stabilizatora rynku świadectw pochodzenia energii z OZE jest wykorzystanie środków pochodzących z opłat zastępczych do zwiększenia płynności i wolumenu obrotów na rynku obrotu świadectwami na TGE oraz stabilizacji cen w transakcjach na rynku spot. W modelu tym NFOŚiGW dokonywałby zakupu zielonych certyfikatów w okresie nadprodukcji i spadku ceny, a sprzedawałby je w sytuacjach niedoboru świadectw i wzrostu cen. Przykładowo, zakupu dokonywałby w sytuacji gdy cena świadectw pochodzenia na Towarowej Giełdzie Energii spadłaby, na trzech kolejnych sesjach, poniżej 75% opłaty zastępczej, a sprzedaży przy cenie przekraczającej 90% tej opłaty.

Do rozpoczęcia skutecznego działania na rynku świadectw pochodzenia wystarczające są środki zgromadzone przez NFOŚiGW, z opłat zastępczych wniesionych zamiast umorzonych świadectw pochodzenia energii odnawialnej. W perspektywie kilkuletniej, Fundusz byłby w stanie skutecznie zapobiegać załamaniu na rynku świadectw pochodzenia i uzyskiwać dodatkowe przychody. NFOŚiGW ma na kontach w BGK około 5 mld zł w gotówce. Z tej kwoty ok. 3,5 mld zł pochodzi z opłat zastępczych wniesionych przez przedsiębiorstwa zobligowane do umorzenia świadectw pochodzenia. Środki te są zdeponowane w gotówce na koncie w BGK.

Fundusz jest krytykowany za to, że nie rozdysponował tych środków na projekty środowiskowe. Zgodnie ze Strategią NFOŚiGW na lata 2013-16, środki te zostały przypisane do programów priorytetowych związanych z energetyką (OZE, sieci, efektywność energetyczna). Wykorzystanie środków na rozwój OZE jest obecnie zahamowane z powodu narastającego ryzyka rynkowego i regulacyjnego. W efekcie deweloperzy (głownie mali i średni), do których jest skierowana oferta Funduszu, wstrzymali przygotowywanie nowych projektów. Obecnie nic nie wskazuje na wyeliminowanie lub choćby złagodzenie tych ryzyk, a więc nowe projekty inwestycyjne nie będą podejmowane w liczbie umożliwiającej wykorzystanie środków przez NFOŚiGW. W efekcie, co najmniej 1,5 - 1,8 mld zł, które są przewidziane do wydania przez NFOŚiGW w ciągu najbliższych 3-4 lat, nie zostanie wydane. Środki te, stanowią równowartość świadectw pochodzenia wydanych na ponad 8 TWh energii z OZE, przy założeniu składania ofert zakupu po cenie równej 75% opłaty zastępczej (tj. ok. 215 zł/MWh). Można je zatem wykorzystać jako zabezpieczenie otwartej początkowo pozycji Funduszu na rynku świadectw.

NFOŚiGW pełniłby funkcję Stabilizatora rynku (podobną do market makera lub animatora rynku na rynkach finansowych). Są to instytucje finansowe zapewniające rynkowi płynność poprzez dokonywanie przeciwstawnych transakcji polegających na składaniu równoczesnych ofert zakupu i sprzedaży po nieco różniących się cenach (widełki cenowe). Inaczej, niż market maker, Stabilizator nie będzie kojarzyć sprzedających i kupujących, ale będzie stroną transakcji, tj. będzie prowadzić je na własny rachunek. W efekcie znacznie wzrośnie płynność obrotów (możliwość zawierania transakcji na duże wolumeny) i przewidywalność systemu. Stabilizator zastąpi nieefektywne propozycje Ministerstwa Gospodarki, które są nieautomatyczne i działałyby z dużą inercją. Ponadto, model Stabilizatora systemu nie wymaga podniesienia wysokości obowiązku zielonego, a więc zgodnie z propozycjami Ministra Gospodarki.

Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan