Założenia do projektu budżetu 2008

2007-06-13

Założenia projektu budżetu państwa rozczarowują, ale nie zaskakują, gdyż optymizm Ministerstwa Finansów jest widoczny już od dłuższego czasu. Rozczarowują one dlatego, że zostanie zmarnowany kolejny rok wyjątkowo korzystnej koniunktury, która sprzyja redukcji nadmiernego deficytu finansów publicznych poprzez obniżanie deficytu budżetowego.

W takiej sytuacji utrzymanie deficytu budżetu państwa na tym samym nominalnym poziomie 30 mld zł trudno jest uznać nawet za program minimum. Wprawdzie relacja kasowego deficytu budżetu państwa do PKB powinna obniżyć się w 2008 r. do 2,4% PKB z 2,6% PKB, ale jest to zbyt mało i rząd nadal będzie prowadził ekspansywną politykę fiskalną. Oznacza to, że będzie kreował popyt w gospodarce zamiast go ograniczać w sytuacji  kiedy pojawia się ryzyko przegrzania koniunktury w Polsce. W takim tempie niedobór całego sektora finansów publicznych spadnie do 1% PKB, czyli do długookresowego celu deficytu, zaakceptowanego przez UE dla Polski, po 2017 roku. Jest wątpliwe zatem, aby ten budżet przybliżył nas do zakończenia procedury nadmiernego deficytu przez Komisję Europejską. Nie przybliża nas zatem i do przyjęcia euro. Komisja, która w swoich ocenach kieruje się perspektywami rozwoju sytuacji w finansach publicznych, weźmie zapewne pod uwagę fakt, że deficyt sektora finansów publicznych obniża się w Polsce wyłącznie dzięki dobrej koniunkturze czyli czynnikom cyklicznym zamiast reformom strukturalnym. Parokrotnie wyrażała już zresztą dezaprobatę na ten temat i zapewne uczyni to ponownie we wrześniu br.

Optymistyczne założenia dotyczą dynamiki wzrostu realnego PKB o 5,7% w 2008, którą skorygowano w górę w stosunku do wcześniej podanych 5,5%. Byłaby ona, co prawda, niższa niż przewidywana 6,5-procentowa dynamika w 2007 r., ale i tak wydaje się zbyt wysoka.  Dynamikę PKB w I kwartale br. (7,4% r/r), która korzystnie rzutuje na dynamikę w całym roku, podbił czynnik jednorazowy jakim była wyjątkowo łagodna zima; sprzyjało to skokowemu wzrostowi wytwórczości budownictwa, a po stronie  popytu odbiciem tego zjawiska był gwałtowny przyrost inwestycji. Czynnik ten jest nie do powtórzenia w 2008 r. Ponadto, pojawiają się wąskie gardła na rynku pracy, a stopień wykorzystania zdolności produkcyjnych w gospodarce jest najwyższy od wielu lat i zapewne bliski pełnemu ich wykorzystaniu (wskazują na to kwartalne badania koniunktury przedsiębiorstw przez NBP), więc może także utrudniać wypracowanie wysokiej dynamiki w następnym roku zanim nie pojawią się efekty podażowe nowych inwestycji. Z tych względów bezpieczniej byłoby przyjąć niższą dynamikę PKB zwłaszcza, że budżet państwa powinna cechować ostrożność, dlatego założenie dynamiki 5-procentowej zapewniałoby jakiś margines bezpieczeństwa, a ewentualne, wyższe dochody dzięki szybszemu wzrostowi PKB mogłyby zostać spożytkowane na redukcję deficytu. W tym kontekście konieczna jest analiza popytowych czynników wzrostu i wskazanie na te, których dynamiki powinno się obniżyć w 2008 r., aby były one nadal spójne z propozycją przyjęcia niższej dynamiki PKB w „Założeniach…”. Zbyt wysoka może okazać się prognozowana dynamika inwestycji po ich skoku w 2007 roku.; na zmniejszenie ich dynamiki będzie oddziaływał efekt wysokiej bazy statystycznej, nie można też wykluczyć, że po dwóch latach ich wzrostu powyżej 15% rocznie firmom trudniej będzie znaleźć opłacalne projekty. Również oczekiwania dalszego wzrostu popytu mogą się pogorszyć, jeżeli szybko zaczęłyby rosnąć stopy procentowe i rewizji w dół doznałyby prognozy wzrostu w gospodarce światowej w latach 2009 - 2010. Przewidywany przebieg cyklu zapasów w latach 2007 – 2008 wydaje się prawdopodobny, gdyż obniżają się one już w relacji do sprzedaży od 2005 r., kiedy likwidowano ich nadmiar z 2004 r. Natomiast, w 2006 r. zmalały, kiedy dynamika PKB okazała się wyższa od oczekiwanej.  Proporcje innych popytowych czynników wzrostu gospodarczego: konsumpcji, eksportu i importu nie budzą zastrzeżeń. Duża niepewność cechuje przyszłoroczną dynamikę eksportu, która może w 2008 roku okazać się wyższa od dynamiki z 2007 roku – o czym poniżej.

Ta dynamika jest zależna od rokowań gospodarki światowej, zwłaszcza Unii Europejskiej. Założenia odnośnie otoczenia zewnętrznego gospodarki polskiej na lata 2007 i 2008 są realistyczne. Ostatnie dane o gospodarce amerykańskiej sugerują, że znajduje się ona na dobrej drodze do pokonania słabości, wywołanej załamaniem się rynku nieruchomości w reakcji na podwyżki stóp procentowych w USA. I ten scenariusz został uwzględniony w założeniach do projektu budżetu na 2008 rok. Taki rozwój wydarzeń nie jest jednak całkiem przesądzony i pewne, choć obecnie malejące, ryzyko wystąpienia recesji istnieje nadal. Jak dotąd, gospodarka światowa dobrze radzi sobie ze spowolnieniem w USA, ale nie wiadomo jak zareagowałaby na recesję za Atlantykiem. To ryzyko, pomijając już czynniki wewnętrzne wymienione wcześniej, powinno także skłaniać do ostrożniejszej projekcji wzrostu gospodarczego w Polsce w przyszłym roku.

Jeżeli jednak potwierdzi się scenariusz spowolnienia w środku cyklu koniunkturalnego, to globalne otocznie w przyszłym roku może nawet poprawić się w porównaniu z 2007 rokiem. Ponadto, gospodarka niemiecka otrząsnęła się z podwyżki VAT na początku roku (co śmielsze prognozy mówią nawet o 3-procentowym wzroście PKB w tym roku), która doprowadziła do pewnego przyhamowania jej wzrostu w I kwartale br. i niewykluczone, że odbiło się to także na względnie niskiej dynamice ekspansji eksportowej polskich towarów do tego kraju w pierwszych miesiącach roku. Według danych GUS eksport towarów do Niemiec, wyrażony w euro, zwiększył się w styczniu-kwietniu o 7,4% r/r, a do strefy euro – o 11,4% r/r, zatem wyraźnie szybciej. W dalszej części roku wyniki polskiego eksportu do zachodniego sąsiada i jednocześnie największego partnera gospodarczego naszego kraju powinny być lepsze, a przyspieszenie niemieckiej gospodarki może także sprzyjać im w 2008 roku. Wtedy można by liczyć na ekspansję eksportu nie gorszą niż w 2007 r., więc odbiłoby się to pozytywnie na tempie wzrostu PKB. Poleganie jednak na takim scenariuszu rozwoju eksportu byłoby ryzykowne i dobrze stało się, że ministerstwo finansów nie uwzględniło go w swoich prognozach na rok 2008.

Optymizm Ministerstwa Finansów wyraża się nie tylko w założeniu wysokiej dynamiki PKB, ale w założeniu bardzo wysokiego przyrostu dochodów podatkowych, bo aż o prawie 17,7%; w porównaniu z poprzednimi latami jest to dynamika bez precedensu. Dla przykładu, w 2006 r. wzrosły one o 12,2%, a na rok 2007 przyjęto dynamikę 10,5% i choć zostanie ona zapewne przekroczona, to jednak nie zbliży się do 18%. Rok 2008 zapowiada się jako słabszy pod względem przyrostu zatrudnienia (prognoza mówi o przyroście w sektorze przedsiębiorstw o 4,2% w 2007, ale o 3,2% w 2008 r., a w całej gospodarce narodowej odpowiednio o 2,9% i 2,3%) i dynamiki wyników gospodarczych firm w związku z niższym tempem przyrostu sprzedaży, więc założenie tak wysokich wpływów podatkowych opiera się prawdopodobnie na przyroście dochodów ludności, w szczególności płac; nie widać jednak w prognozach ministerstwa finansów, skoku konsumpcji indywidualnej z tej przyczyny, skoro konsumpcja w 2008 r. miałaby wzrosnąć mniej niż w 2007 roku ( odpowiednio o 6,4% i 5,8%). Założenie tak wysokiego wzrostu wpływów podatkowych wydaje się niepoparte doświadczeniami z przeszłości. Niewykluczone, że owa wyśrubowana dynamika ma po prostu posłużyć zbilansowaniu ubytku dochodów państwa z powodu obniżki składki rentowej i rosnących wydatków państwa, aby utrzymać „kotwicę” nominalną dla deficytu budżetu.

W odniesieniu do wydatków państwa zamieszczony materiał jest skąpy, więc nie da się wiele powiedzieć o nich poza tym, że ich dynamika, nie wliczając wydatków ze środków unijnych na realizację programów, ma wynieść 12,0%, a zatem byłaby ona dużo wyższa niż dynamika nominalnego PKB (8,6%). Notabene, zastosowano niedopuszczalny zabieg statystyczny wyliczając dynamikę wydatków 4,9%, gdyż w bazie statystycznej wlicza się wydatki związane z UE, natomiast w liczniku wydatki z 2008 r. umieszcza się bez wydatków związanych z UE. Byłby to kolejny rok wysokiego wzrostu wydatków budżetu w okresie bardzo korzystnej koniunktury. Wydatki budżetu państwa są  rozdęte, więc w okresie świetnej passy gospodarczej i jednocześnie w warunkach nadmiernego deficytu sektora powinny rosnąć co najwyżej w tempie przewidywanej inflacji czyli zostać zamrożone w ujęciu realnym. Główną pozycją zwiększenia wydatków będzie podwyżka dotacji do FUS, która jest szacowana na dodatkowe 15 mld zł w związku z obniżką składki rentowej (łącznie o 7 punktów procentowych). Do ich wzrostu w 2008 r. poważnie przyczyni się również podwyższona waloryzacja rent i emerytur (4,4 mld zł). Pewien wpływ wywrze także zgoda ministerstwa finansów na wspólne rozliczanie podatków rodzin z dziećmi (2,2 mld zł). Razem koszt tych posunięć wyniesie blisko 2% PKB. Zakładając dość optymistycznie, że jedna trzecia tej kwoty wróci do budżetu państwa w postaci podwyższonych wpływów z VAT i podatku od dochodów osobistych, to jeśli nie dokonano by tych wydatków, deficyt budżetu państwa spadłby w przyszłym roku o około 1,4% - 1% PKB. Tym samym Polska spełniłaby kryterium z Maastricht i mogłaby liczyć na anulowanie procedury nadmiernego deficytu. Deficyt sektora finansów publicznych bowiem wyniósłby wtedy około 3% PKB, więc nasz kraj mógłby skorzystać ze zreformowanego Paktu Stabilizacji i Wzrostu. Zmodyfikowany w 2005 r. pakt przewiduje, że kraje podejmujące reformy emerytalne mają prawo do odliczania części kosztów reform systemów emerytalnych od deficytów sektora finansów publicznych, ale skala jest degresywna. Te odliczenia maleją o 20% rocznych kosztów reformy z roku na rok, począwszy od 100% w 2005 r. a skończywszy na 20% w 2009 roku, zaś w 2010 roku znikają zupełnie. Wynika stąd, że w 2008 r. odliczyć można 40% rocznych kosztów, co dla Polski oznaczałoby około 0,4 – 0,5% PKB. Jeżeli jednak deficyt pozostanie na wysokości 3,4%, jak w Programie Konwergencji przewidywał rząd, to Polsce raczej nie uda się przekonać Komisji Europejskiej do zastosowania tej klauzuli. 

Podstawowe czynniki ryzyka dla zarysowanego scenariusza makroekonomicznego na rok 2008 zostały przedstawione w sposób spójny i kompletny. Wydaje się jednak, że Ministerstwo Finansów nie docenia ryzyka gwałtownego wzrostu presji inflacyjnej w okresie boomu gospodarczego. Samo MF zresztą przyznaje, że dynamika PKB przekracza obecnie dynamikę potencjalną czyli najwyższą, która jeszcze nie generuje inflacji. Utrzymanie stopy inflacji na wysokości przyjętej w założeniach (2,3% w 2008 r.) może wymagać podwyżek stóp procentowych NBP w sporo wyższej skali niż prognozowana. Wtedy koszty obsługi krajowego długu publicznego wzrosłyby ponad przewidywane. Zdając sobie sprawę, że Ministerstwu Finansów niezręcznie jest pokazywać  taką możliwość, nie można jednak zrezygnować z jej uwzględnienia w obecnych warunkach rozbuchanego popytu. Wobec tego nie można wykluczyć podwyżek łącznie o 0,5 – 0,75 punktu procentowego do końca 2007 r. i o dalsze 1 - 1,5 punktu w 2008 roku. MF słusznie zauważa, że efekty globalizacji będą oddziaływały tonizująco na wzrost napięć inflacyjnych, ale już argument o aprecjacji złotego wydaje się wątpliwy. Jest ona niepewna wobec zawężenia się różnicy dochodowości a niekiedy wręcz jej zniknięcia między dochodowością obligacji długoterminowych w Polsce i USA oraz strefie euro. Właśnie dlatego wypada zgodzić się z Autorami „Założeń”, że w ich scenariuszu małych podwyżek stóp procentowych presję na aprecjację złotego będą hamowały podwyżki stóp procentowych na kluczowych rynkach. Zapewne nastąpią one przede wszystkim w Japonii i, w mniejszej skali, w strefie euro, mało prawdopodobne są podwyżki w USA, przynajmniej do końca 2007 roku. Jednak ewentualny, szybki wzrost stóp procentowych sygnalizowany w tej opinii sprzyjałby kursowi złotego.

Zestaw potencjalnych zagrożeń dla wzrostu gospodarczego został w „Założeniach” opisany prawidłowo. Mogą go przyhamować, chociaż z opóźnieniem, wyraźnie wyższe stopy procentowe w kraju, gdyby nastąpiła niespodziewana eskalacja napięć inflacyjnych, spowodowana wysoką dynamiką płac ponad wzrost wydajności pracy. Jednak trudno jest zgodzić się ze stwierdzeniem na str. 12 „Założeń”, że „opóźnienie redukcji klina podatkowego, co jest jednym z istotnych założeń dla wzrostu zatrudnienia i dochodów ludności, a co za tym idzie – popytu konsumpcyjnego” jest jednym z „podstawowych zagrożeń dla prognozy wzrostu gospodarczego w Polsce”. W sytuacji, kiedy wzrost PKB przekracza potencjalne tempo, a konsumpcja rośnie o ponad 6 proc. r/r z powodu wzrostu dynamiki płac i przyrostu zatrudnienia, dodatkowe stymulowanie popytu konsumpcyjnego jest zbędne. Redukcja klina podatkowego jest niezbędna ze względu na potrzebę wzmocnienia bodźców do zatrudnienia, zniechęcania do podejmowania pracy zagranicą i zachowania poziomu konkurencyjności polskich przedsiębiorstw w obliczu narastających wąskich gardeł na rynku pracy. Z tych powodów w obecnej sytuacji redukcja klina podatkowego powinna była nastąpić głównie po stronie pracodawcy. Lepszą formą od obniżki składki rentowej po stronie pracowników w tym przypadku byłaby natomiast podwyżka kosztów uzyskania przychodów. Dla pracowników klin należałoby obniżyć bowiem dopiero w sytuacji przyhamowania wzrostu gospodarczego, aby stymulować popyt konsumpcyjny. Klin podatkowy w Polsce jest płaski, a tym samym bardzo wysoki dla osób o niskich kwalifikacjach, zarabiających blisko płacy minimalnej; należałoby rozważyć jego zmniejszenie właśnie dla tych osób.

Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan
Warszawa, 20 czerwca 2007 r.