Wygraliśmy bitwę. Czy wygramy wojnę? EURO 2012 szansą zamian w polskiej gospodarce
2007-04-25
Nie będziemy mieli szans na efektywne przygotowanie się do Euro 2012 bez uruchomienia inwestycji opartych na partnerstwie publiczno-prywatnym, bez szybkiego przygotowania planów zagospodarowania przestrzennego, bez nowelizacji prawa budowlanego, bez zmian na rynku pracy, bez kolejnych zmian w systemie wdrażania funduszy strukturalnych.
Decyzja UEFA o organizacji przez Polskę i Ukrainę Euro 2012 uruchomiła wyobraźnię Polaków. Przedsiębiorcy liczą nie tylko na wysoka stopę zwrotu z inwestycji, ale także na zmiany w prawie ułatwiające prowadzenie działalności gospodarczej.
Dzisiaj wiemy, co musi być zrobione – stadiony odpowiadające standardom, infrastruktura sportowa, transportowa turystyczna, rozbudowa i modernizacja infrastruktury miast, wiemy kiedy to wszystko ma być gotowe oraz jakie i ile zasobów mamy do realizacji infrastruktury niezbędnej do przeprowadzenia Euro 2012. Nie wiemy jednak jakie zasoby będą nam w rzeczywistości potrzebne, nie wiemy jak zorganizowane będą prace nad tą infrastrukturą, a tym samym – jaki będzie rzeczywisty koszt przedsięwzięcia.
To wszystko jest jeszcze „czarną skrzynką”. Może warto już dzisiaj zastanowić się nad czynnikami, mogą wpłynąć na efektywność „czarnej skrzynki”, pokazać instrumenty, które będą istotne dla przygotowania Mistrzostw Europy.
Pojawia się pytanie, jak sprostać wyzwaniu infrastrukturalnemu, jakie stoi przed nami w związku z organizacją Euro 2012. W opinii przedsiębiorców proces organizacji prac związanych z przygotowaniami do Euro 2012 powinien rozpocząć się od identyfikacji barier, które będą ograniczać możliwość realizacji projektów infrastrukturalnych, wydłużą ich czas i podniosą koszty. Kolejnym krokiem powinno być jak najszybsze ich usunięcie. Wszystko, co wymaga zmian regulacji, powinno być przeprowadzone jeszcze w 2007 r.
Pierwszą barierą jest rynek usług budowlanych. Już teraz jest on bardzo płytki – występuje na nim nierównowaga między popytem na pracowników a podażą tego czynnika produkcji.
PKPP Lewiatan proponuje zmiany w prawie pracy – wprowadzenie elastycznych form zatrudnienia, elastycznego czasu pracy, elastyczności w rozliczaniu czasu pracy. Proponujemy również wzmocnienie szkolnictwa średniego i wyższego poprzez wsparcie ze środków publicznych, w tym środków unijnych, tworzenia i rozwijania szkół kształcących w zawodach budowlanych, ale także związanych z turystyką.
Niezbędne staje się także otwarcie polskiego rynku pracy. Przygotowując się do niego należy przede wszystkim oszacować potrzeby polskiego rynku pracy – ilościowe i strukturalne. Zatrudnienie pracowników spoza Polski powinno bowiem mieć charakter projektowy, zadaniowy.
Do tej pory liczyliśmy na pracowników z rynku ukraińskiego. Teraz zapewne podaż pracowników, których chcielibyśmy zaprosić do pracy w Polsce, będzie mniejsza ze względu na ich większe zaangażowanie na rynku ukraińskim, wynikające z przygotowań do Euro 2012. Należy zatem sięgać po pracowników z innych rynków, z Białorusi, z Mołdawii, a także po pracowników z Azji, jeśli będzie taka potrzeba.
Drugą barierą jest brak planów zagospodarowania przestrzennego. I tu bardzo wyraźnie widać, jak zaniechania mogą stać się realnym problemem dla tych, którzy tych zaniechań dokonują – dla władz samorządowych.
Przygotowanie planów zagospodarowania przestrzennego, nawet jeśli jutro znowelizowano by ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będzie trwało przeciętnie 2 lata. Gdybyśmy czekali na plany inwestycje związane z Euro 2012 musiałyby być one zrealizowane w ciągu 2,5 roku, co jest nierealne (zakładając, że inwestycje mają być gotowe najpóźniej do końca 2011 roku).
Mogą się również pojawić problemy z wykupem ziemi, szczególnie pod infrastrukturę transportową. Problemy te będą zapewne wiązać się z chęcią wykorzystania „koniunktury” przez właścicieli, co może w sposób istotny podnieść koszty całego przedsięwzięcia.
PKPP Lewiatan postuluje, aby zmienić zasadę realizacji gospodarki przestrzennej – z reglamentowania prawa do zabudowy na zasadę ograniczania prawa do zabudowy. Plany zagospodarowania przestrzennego powinny bowiem ograniczać prawo do zabudowy, a nie reglamentować je. W ten sposób przejdziemy z systemu opartego na arbitralnych decyzjach urzędników, z całym dobrodziejstwem tej metody, na system, w którym istnieje przewidywalność gospodarki przestrzennej, a tym samym mniejsze ryzyko działalności gospodarczej i mniejsze jej koszty.
Trzecią barierą, która zapewne wystąpi, będzie brak wystarczających środków na realizację wszystkich infrastrukturalnych przedsięwzięć.
Można oczywiście założyć, że jeżeli kapitału nie wystarczy na realizację wszystkich zamierzeń, zrealizujemy najważniejsze projekty, bez których Euro 2012 nie może się odbyć. Byłoby to jednak działaniem typowym dla Polaków – mamy wielkie plany, jednak z ich realizacją jest już gorzej. Istnieje kilka możliwości zwiększenia finansowania całego przedsięwzięcia i grzechem byłoby ich zaniechanie.
PKPP Lewiatan proponuje, aby dokonać bardzo istotnych zmian w ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym. Współpraca sektora publicznego i prywatnego przy realizacji projektów infrastrukturalnych związanych z Euro 2012 w oparciu o stosunek partnerstwa, a nie stosunek zleceniodawca-zleceniobiorca, pozwoli nie tylko na realizację inwestycji, ale także na jej sfinansowanie ze środków prywatnych, zapewnienie im dobrej jakości, a także – na zagospodarowanie ich po mistrzostwach.
Dzisiaj obowiązująca ustawa o PPP (z 28 lipca 2005 r.) takich szans nie daje. Dowodem jest brak – przez prawie 2 lata jej obowiązywania – jakiegokolwiek przedsięwzięcia zrealizowanego w oparciu o PPP. Rząd przygotował nowelizację tej ustawy (projekt z 13 kwietnia 2007 r.), ale proponowane zmiany uproszczenia procesu podejmowania decyzji o PPP przez samorządy nie udrożnią procesu podejmowania decyzji. Pozostaje zatem konieczność przygotowywania odrębnych analiz dla realizacji projektu w oparciu o stosunek zleceniodawca-zelceniobiorca oraz w oparciu o partnerstwo, pozostaje konieczność szczegółowego analizowania ryzyk i wrażliwości na nie przy każdym ze sposobów realizacji danego przedsięwzięcia oraz analiza korzyści dla interesu publicznego.
Rozwiązaniem idącym w dobrym kierunku jest ograniczenie analizy przedsięwzięć o wartości do 50 tys. euro do uproszczonej formy. Problem polega na tym, że przy realizacji projektów infrastrukturalnych w ramach przygotowań do Euro 2012 trudno sobie wyobrazić, aby znalazły się tam inwestycje o wartości mniejszej niż 200 tys. zł. To uproszczenie nie będzie zatem służyć realizacji projektów związanych z mistrzostwami.
PKPP Lewiatan również proponuje wprowadzenie dalszych zmian w systemie wdrażania funduszy strukturalnych. Ciągle bowiem pozyskiwaniu pieniędzy z funduszy unijnych, ich wykorzystywaniu i rozliczaniu towarzyszy formalizm, biurokracja, sztywne, nieefektywne procedury. Wydaje się, że ciągle nie pamiętamy, że pieniądze unijne kosztują – im trudniejsze jest przygotowanie projektu, prowadzenie dokumentacji jego realizacji, a także rozliczanie, tym większe koszty ponoszą beneficjenci. Należy pójść dalej w upraszczaniu formularzy (konkursowych, sprawozdawczych), bowiem narzędzie prezentacji projektu staje się tu barierą. Należy ograniczyć nadmierny rygoryzm formalny, gdyż o losie projektów decydują kwestie nie mające związku z ich faktyczną jakością. Należy skrócić czas trwania procedur konkursowych oraz procedur płatniczych przez ograniczenie przesadnej drobiazgowości oceny, ograniczenie bardzo teraz rozbudowanej sprawozdawczości i liczby szczebli oceny, doprecyzować kryteria oceny, bowiem dzisiaj obowiązujące są niejednoznaczne.
Problemem związanym z systemem wdrażania funduszy unijnych jest również dostępność i jakość informacji. Należy usprawnić koordynację informacji, poprawić jej spójności i czytelność, należy zwiększyć nacisk na przygotowanie merytoryczne kadr w regionach, a także przygotować podręcznik zarządzania projektem. Jeżeli nie przygotujemy efektywnego systemu wdrażania funduszy unijnych w nowym okresie prognozowania 2007-2013, samorządowym i rządowym beneficjentom może nie będzie trudno sięgnąć po unijne pieniądze (projekty związane z Euro 2012 znajdą się zapewne na liście projektów kluczowych i nie będą startować w konkursie), ale trudno już będzie sięgnąć przedsiębiorstwom po środki np. na inwestycje w turystyce. Dla wszystkich beneficjentów kosztowne i uciążliwe będzie natomiast prowadzenie dokumentacji realizacji projektu, a szczególnie jego rozliczenie.
W kontekście poszukiwania źródeł finansowania przygotowań do Euro 2012 należy zastanowić się również nad problemem środków budżetowych (poza funduszami strukturalnymi). Polska zobowiązała się bowiem do wypełnienia nominalnych kryteriów konwergencji do 2009 r. Chodzi przede wszystkim o deficyt budżetowy, pozostałe kryteria mamy bowiem właściwie już spełnione. Przedmiotem dyskusji nie powinno być zatem w ogóle to, że deficyt budżetowy ma zostać obniżony. Można ewentualnie dyskutować o możliwej do osiągnięcia skali tej zmiany. A ta uzależniona jest nie tylko od efektów wzrostu gospodarczego, ale także od obniżenia wydatków z budżetu i zmiany struktury. Prace nad emeryturami pomostowymi trwają i wydaje się, że idą w dobrym kierunku – ograniczenia do minimum liczby stanowisk pracy, które uprawniają do przechodzenia na wcześniejszą emeryturę. Przed nami jednak jeszcze jedna bardzo poważna batalia – o KRUS. Może się okazać, że Euro 2012 będzie wymagało przyspieszenia prac także nad reformą prac nad rolniczym systemem ubezpieczeń społecznych.
Mamy szansę na wielkie, systemowe zmiany, które będą służyć nam przez wiele kolejnych lat – szkoda, abyśmy wykorzystali tę szansę tylko po to, aby pokazać, że potrafimy organizować Euro 2012.
Dzisiaj wiemy, co musi być zrobione – stadiony odpowiadające standardom, infrastruktura sportowa, transportowa turystyczna, rozbudowa i modernizacja infrastruktury miast, wiemy kiedy to wszystko ma być gotowe oraz jakie i ile zasobów mamy do realizacji infrastruktury niezbędnej do przeprowadzenia Euro 2012. Nie wiemy jednak jakie zasoby będą nam w rzeczywistości potrzebne, nie wiemy jak zorganizowane będą prace nad tą infrastrukturą, a tym samym – jaki będzie rzeczywisty koszt przedsięwzięcia.
To wszystko jest jeszcze „czarną skrzynką”. Może warto już dzisiaj zastanowić się nad czynnikami, mogą wpłynąć na efektywność „czarnej skrzynki”, pokazać instrumenty, które będą istotne dla przygotowania Mistrzostw Europy.
Pojawia się pytanie, jak sprostać wyzwaniu infrastrukturalnemu, jakie stoi przed nami w związku z organizacją Euro 2012. W opinii przedsiębiorców proces organizacji prac związanych z przygotowaniami do Euro 2012 powinien rozpocząć się od identyfikacji barier, które będą ograniczać możliwość realizacji projektów infrastrukturalnych, wydłużą ich czas i podniosą koszty. Kolejnym krokiem powinno być jak najszybsze ich usunięcie. Wszystko, co wymaga zmian regulacji, powinno być przeprowadzone jeszcze w 2007 r.
Pierwszą barierą jest rynek usług budowlanych. Już teraz jest on bardzo płytki – występuje na nim nierównowaga między popytem na pracowników a podażą tego czynnika produkcji.
PKPP Lewiatan proponuje zmiany w prawie pracy – wprowadzenie elastycznych form zatrudnienia, elastycznego czasu pracy, elastyczności w rozliczaniu czasu pracy. Proponujemy również wzmocnienie szkolnictwa średniego i wyższego poprzez wsparcie ze środków publicznych, w tym środków unijnych, tworzenia i rozwijania szkół kształcących w zawodach budowlanych, ale także związanych z turystyką.
Niezbędne staje się także otwarcie polskiego rynku pracy. Przygotowując się do niego należy przede wszystkim oszacować potrzeby polskiego rynku pracy – ilościowe i strukturalne. Zatrudnienie pracowników spoza Polski powinno bowiem mieć charakter projektowy, zadaniowy.
Do tej pory liczyliśmy na pracowników z rynku ukraińskiego. Teraz zapewne podaż pracowników, których chcielibyśmy zaprosić do pracy w Polsce, będzie mniejsza ze względu na ich większe zaangażowanie na rynku ukraińskim, wynikające z przygotowań do Euro 2012. Należy zatem sięgać po pracowników z innych rynków, z Białorusi, z Mołdawii, a także po pracowników z Azji, jeśli będzie taka potrzeba.
Drugą barierą jest brak planów zagospodarowania przestrzennego. I tu bardzo wyraźnie widać, jak zaniechania mogą stać się realnym problemem dla tych, którzy tych zaniechań dokonują – dla władz samorządowych.
Przygotowanie planów zagospodarowania przestrzennego, nawet jeśli jutro znowelizowano by ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będzie trwało przeciętnie 2 lata. Gdybyśmy czekali na plany inwestycje związane z Euro 2012 musiałyby być one zrealizowane w ciągu 2,5 roku, co jest nierealne (zakładając, że inwestycje mają być gotowe najpóźniej do końca 2011 roku).
Mogą się również pojawić problemy z wykupem ziemi, szczególnie pod infrastrukturę transportową. Problemy te będą zapewne wiązać się z chęcią wykorzystania „koniunktury” przez właścicieli, co może w sposób istotny podnieść koszty całego przedsięwzięcia.
PKPP Lewiatan postuluje, aby zmienić zasadę realizacji gospodarki przestrzennej – z reglamentowania prawa do zabudowy na zasadę ograniczania prawa do zabudowy. Plany zagospodarowania przestrzennego powinny bowiem ograniczać prawo do zabudowy, a nie reglamentować je. W ten sposób przejdziemy z systemu opartego na arbitralnych decyzjach urzędników, z całym dobrodziejstwem tej metody, na system, w którym istnieje przewidywalność gospodarki przestrzennej, a tym samym mniejsze ryzyko działalności gospodarczej i mniejsze jej koszty.
Trzecią barierą, która zapewne wystąpi, będzie brak wystarczających środków na realizację wszystkich infrastrukturalnych przedsięwzięć.
Można oczywiście założyć, że jeżeli kapitału nie wystarczy na realizację wszystkich zamierzeń, zrealizujemy najważniejsze projekty, bez których Euro 2012 nie może się odbyć. Byłoby to jednak działaniem typowym dla Polaków – mamy wielkie plany, jednak z ich realizacją jest już gorzej. Istnieje kilka możliwości zwiększenia finansowania całego przedsięwzięcia i grzechem byłoby ich zaniechanie.
PKPP Lewiatan proponuje, aby dokonać bardzo istotnych zmian w ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym. Współpraca sektora publicznego i prywatnego przy realizacji projektów infrastrukturalnych związanych z Euro 2012 w oparciu o stosunek partnerstwa, a nie stosunek zleceniodawca-zleceniobiorca, pozwoli nie tylko na realizację inwestycji, ale także na jej sfinansowanie ze środków prywatnych, zapewnienie im dobrej jakości, a także – na zagospodarowanie ich po mistrzostwach.
Dzisiaj obowiązująca ustawa o PPP (z 28 lipca 2005 r.) takich szans nie daje. Dowodem jest brak – przez prawie 2 lata jej obowiązywania – jakiegokolwiek przedsięwzięcia zrealizowanego w oparciu o PPP. Rząd przygotował nowelizację tej ustawy (projekt z 13 kwietnia 2007 r.), ale proponowane zmiany uproszczenia procesu podejmowania decyzji o PPP przez samorządy nie udrożnią procesu podejmowania decyzji. Pozostaje zatem konieczność przygotowywania odrębnych analiz dla realizacji projektu w oparciu o stosunek zleceniodawca-zelceniobiorca oraz w oparciu o partnerstwo, pozostaje konieczność szczegółowego analizowania ryzyk i wrażliwości na nie przy każdym ze sposobów realizacji danego przedsięwzięcia oraz analiza korzyści dla interesu publicznego.
Rozwiązaniem idącym w dobrym kierunku jest ograniczenie analizy przedsięwzięć o wartości do 50 tys. euro do uproszczonej formy. Problem polega na tym, że przy realizacji projektów infrastrukturalnych w ramach przygotowań do Euro 2012 trudno sobie wyobrazić, aby znalazły się tam inwestycje o wartości mniejszej niż 200 tys. zł. To uproszczenie nie będzie zatem służyć realizacji projektów związanych z mistrzostwami.
PKPP Lewiatan również proponuje wprowadzenie dalszych zmian w systemie wdrażania funduszy strukturalnych. Ciągle bowiem pozyskiwaniu pieniędzy z funduszy unijnych, ich wykorzystywaniu i rozliczaniu towarzyszy formalizm, biurokracja, sztywne, nieefektywne procedury. Wydaje się, że ciągle nie pamiętamy, że pieniądze unijne kosztują – im trudniejsze jest przygotowanie projektu, prowadzenie dokumentacji jego realizacji, a także rozliczanie, tym większe koszty ponoszą beneficjenci. Należy pójść dalej w upraszczaniu formularzy (konkursowych, sprawozdawczych), bowiem narzędzie prezentacji projektu staje się tu barierą. Należy ograniczyć nadmierny rygoryzm formalny, gdyż o losie projektów decydują kwestie nie mające związku z ich faktyczną jakością. Należy skrócić czas trwania procedur konkursowych oraz procedur płatniczych przez ograniczenie przesadnej drobiazgowości oceny, ograniczenie bardzo teraz rozbudowanej sprawozdawczości i liczby szczebli oceny, doprecyzować kryteria oceny, bowiem dzisiaj obowiązujące są niejednoznaczne.
Problemem związanym z systemem wdrażania funduszy unijnych jest również dostępność i jakość informacji. Należy usprawnić koordynację informacji, poprawić jej spójności i czytelność, należy zwiększyć nacisk na przygotowanie merytoryczne kadr w regionach, a także przygotować podręcznik zarządzania projektem. Jeżeli nie przygotujemy efektywnego systemu wdrażania funduszy unijnych w nowym okresie prognozowania 2007-2013, samorządowym i rządowym beneficjentom może nie będzie trudno sięgnąć po unijne pieniądze (projekty związane z Euro 2012 znajdą się zapewne na liście projektów kluczowych i nie będą startować w konkursie), ale trudno już będzie sięgnąć przedsiębiorstwom po środki np. na inwestycje w turystyce. Dla wszystkich beneficjentów kosztowne i uciążliwe będzie natomiast prowadzenie dokumentacji realizacji projektu, a szczególnie jego rozliczenie.
W kontekście poszukiwania źródeł finansowania przygotowań do Euro 2012 należy zastanowić się również nad problemem środków budżetowych (poza funduszami strukturalnymi). Polska zobowiązała się bowiem do wypełnienia nominalnych kryteriów konwergencji do 2009 r. Chodzi przede wszystkim o deficyt budżetowy, pozostałe kryteria mamy bowiem właściwie już spełnione. Przedmiotem dyskusji nie powinno być zatem w ogóle to, że deficyt budżetowy ma zostać obniżony. Można ewentualnie dyskutować o możliwej do osiągnięcia skali tej zmiany. A ta uzależniona jest nie tylko od efektów wzrostu gospodarczego, ale także od obniżenia wydatków z budżetu i zmiany struktury. Prace nad emeryturami pomostowymi trwają i wydaje się, że idą w dobrym kierunku – ograniczenia do minimum liczby stanowisk pracy, które uprawniają do przechodzenia na wcześniejszą emeryturę. Przed nami jednak jeszcze jedna bardzo poważna batalia – o KRUS. Może się okazać, że Euro 2012 będzie wymagało przyspieszenia prac także nad reformą prac nad rolniczym systemem ubezpieczeń społecznych.
Mamy szansę na wielkie, systemowe zmiany, które będą służyć nam przez wiele kolejnych lat – szkoda, abyśmy wykorzystali tę szansę tylko po to, aby pokazać, że potrafimy organizować Euro 2012.
