Uwagi do projektu ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym

2013-06-14

Uwagi do projektu ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, uporządkowanej likwidacji banków oraz o zmianie niektórych innych ustaw (projekt z dnia 23 kwietnia 2013 r.) 

Uwagi do art. 218 pkt. 16), uwagi do projektowanych art. 157j i art. 157l, ustawy prawo bankowe:

W ocenie Konfederacji Lewiatan, bardzo poważne zastrzeżenia budzi przede wszystkim proponowana w projekcie sądowa kontrolna decyzji KNF. Po pierwsze, decyzja KNF nie będzie zaskarżalna w administracyjnym toku instancji. Bank nie będzie mógł więc wnieść ani odwołania, ani zwrócić się do KNF z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rada nadzorcza banku będzie miała natomiast prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od doręczenia decyzji KNF. Należy jednak pamiętać, że wniesienie skargi, nie wstrzymuje z mocy prawa wykonania decyzji, mało tego, projekt ustawy wyłącza nawet prawo sądu administracyjnego do wstrzymania jej wykonania (art. 157l ust. 3). To oznacza, że już z chwilą doręczenia decyzji bankowi, kontrolę nad bankiem przejmie BFG.

Co więcej, przyjęto precedensowe rozwiązanie, że nawet w przypadku prawomocnego stwierdzenia przez sąd administracyjny, że decyzja KNF wydana została z naruszeniem prawa, BFG w szczególnych wypadkach w dalszym ciągu będzie uprawniony do prowadzenia działań w ramach prowadzonego postępowania (projektowany art. 157l ust. 4 ustawy - prawo bankowe). Czyni to kontrolę sądową zupełnie iluzoryczną i każe zadać pytanie, czemu taka kontrola ma służyć, skoro podmioty publiczne nie będą związane prawomocnym rozstrzygnięciem sądu! Abstrahując już od tego, że do momentu prawomocnego rozpatrzenia skargi, może upłynąć tak dużo czasu, że nawet korzystne dla banku orzeczenie sądu nie pozwoli na usunięcie skutków, które wynikną z działań podjętych przez BFG jako zarządcy banku, to na dodatek BFG będzie uprawniony do kontynuowania postępowania na podstawie bezprawnej decyzji administracyjnej. Jest to bardzo niebezpieczny precedens pozbawiający przedsiębiorców prawa do sądu i nie może być uzasadniany - słusznym skądinąd - postulatem szybkości postępowania. Zasada dostępu do sądu (art. 45 Konstytucji RP), będąca fundamentalnym założeniem demokratycznego państwa prawnego, polega nie tylko na tym, że każdy ma prawo do wyroku sądowego, ale zasada ta inkorporuje ponadto prawo do uzyskania rozstrzygnięcia wiążącego (wyrok TK z 12.3.2002 r., P 9/01). Z kolei zgodnie z art. 170 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a): „Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Stąd też, prawomocne orzeczenie NSA nie tylko powinno być bezwzględnie wiążące dla KNF i wstrzymywać działania BFG, ale działania te w ogóle powinny być dopuszczalne dopiero na podstawie orzeczenia sądu.

Wobec powyższego, po pierwsze, należy ocenić krytycznie brak możliwości zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji. Bank powinien mieć co najmniej prawo zwrócenia się do KNF z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zmiany wymaga więc art. 157j ust. 1.

Po drugie, zmiany wymaga  projektowany art.157j. ust. 2, zgodnie z którym, termin do wniesienia skargi przez radę nadzorczą wynosi 7 dni. W ocenie Konfederacji Lewiatan, jest to termin nieadekwatnie krótki, biorąc pod uwagę złożoność zagadnienia i powinien być wydłużony do co najmniej do 14 dni. Doprecyzowania wymaga też to, że chodzi o radę nadzorczą banku.

Po trzecie, uchylenia wymaga projektowany art. 157j ust. 3, który wyłącza stosowanie art. 61 §2 i §3 p.p.s.a., a tym samym uniemożliwia sądowi administracyjnemu wydania (na wniosek skarżącego) postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Proponowany zapis w sposób nieuzasadniony wyłącza ogólne zasady wynikające z p.p.s.a., uniemożliwiając sądom wstępną kontrolę decyzji administracyjnych.

Po czwarte, nie do przyjęcia jest projektowany art. 157l, który stoi w sprzeczności z uprawnieniami kontrolnymi sądu administracyjnego i w praktyce uniemożliwia jakąkolwiek wiążącą kontrolę rozstrzygnięcia KNF. Wydaje się, że przewidując możliwość dalszego działania przez BFG na podstawie bezprawnej decyzji projektodawcy automatycznie założyli, że skutków tej decyzji nie będzie można już cofnąć. Jest to jednak założenie zbyt daleko idące. Prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego, stwierdzające, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa w tym wypadku musi prowadzić do jej uchylenia albo stwierdzenia nieważności. BFG z uwagi na utratę podstawy do prowadzenia postępowania uporządkowanej likwidacji, powinien niezwłocznie wstrzymać swoje działania i przywrócić kontrolę nad bankiem jego akcjonariuszom. Stąd też nie do przyjęcia jest wyłączenie stosowania art. 145 §1 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., co stoi w rażącej sprzeczności z ogólnymi zasadami postępowania sądowo-administracyjnego, a zwłaszcza z art. 3 p.p.s.a, który stanowi, że to sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej - a nie odwrotnie.

Należy też pamiętać, że stwierdzenie przez sąd administracyjny, zgodnie z art. 145 §1 pkt. 3 p.p.s.a., że wydanie decyzji lub postanowienia nastąpiło z naruszeniem prawa, bez jednoczesnego uchylenia decyzji ma charakter wyjątkowy i najczęściej uzasadnione jest długim upływem czasu. Przykładowo, zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., w niektórych przypadkach nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z kolei zgodnie z art. 146 §1 k.p.a., nie uchyla się decyzji z przyczyn, które uzasadniały wznowienie postępowania, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lub dziesięć lat. Rozwiązanie to nie powinno być jednak stosowane w odniesieniu do decyzji, które sądy administracyjne kontrolują niezwłocznie po ich wydaniu.

Proponowane w projekcie rozwiązanie prowadzi do wniosku, że prawomocne stwierdzenie przez sąd administracyjny wydania decyzji z naruszeniem prawa, nie będzie miało żadnego wpływu na jej ważność i skuteczność, a BFG mógłby na jej podstawie kontynuować działania, w sytuacji gdyby wstrzymanie tych działań stwarzało zagrożenie dla wartości przedsiębiorstwa banku, ciągłości realizacji zobowiązań lub stabilności finansowej. Inaczej mówiąc organ publiczny wydaje decyzję z naruszeniem prawa, ale mimo prawomocnego rozstrzygnięcia sądu, jest ona dalej skuteczna z uwagi na inne ww. ogólnie wartości, mające charakter klauzul generalnych, które siłą rzeczy nie zostały określone precyzyjnie. Co więcej, decyzję o kontynuowaniu postępowania podejmować będzie BFG (choć nie wynika to wprost z projektu) i „decyzja" ta oraz zasadność przesłanek, na podstawie których została wydana, również nie podlega zaskarżeniu i kontroli sądowej.

Wobec powyższego, prawomocne orzeczenie NSA nie tylko powinno być bezwzględnie wiążące dla KNF i wstrzymywać działania BFG. Co więcej, w ocenie Konfederacji Lewiatan, decyzja KNF pociąga za sobą tak daleko idące skutki dla banku, że prowadzenie postępowania uporządkowanej likwidacji w ogóle powinno być dopuszczalne dopiero na podstawie orzeczenia sądu

Na marginesie warto też dodać, że projektowany art. 157l ust. 5, ogranicza możliwość dochodzenia roszczeń, tylko do pieniężnych. Czy to oznacza, że np. roszczenie klienta o wydanie wartościowych rzeczy ze skrytki sejfu w świetle zostanie utracone, a klient będzie miał tylko prawo do ekwiwalentu pieniężnego?