System handlu CO2 rusza w styczniu 2013, a dyskusje o jego kształcie ciągle trwają...
2012-12-13
Europejski system handlu uprawnieniami do emisji CO2 (dalej: system ETS) powstał w 2004 roku w celu ograniczenia emisji CO2 na obszarze UE. Emisja powyżej dopuszczalnego limitu, wymaga zakupu uprawnień przez właścicieli objętych tym systemem instalacji. Cena uprawnienia (dalej: cena CO2) ma istotny wpływ na decyzje inwestycyjne energetyki i przemysłu: wyższa cena implikuje wyższą skłonność do przechodzenia na technologie niżej emisyjne, a w ostateczności może prowadzić do zaprzestania produkcji lub przeniesienia jej poza obszar EU. Wysoka cena CO2 przekłada się oczywiście na wyższe ceny energii, a tym samym na obniżenie konkurencyjności, szczególnie wysokoenergetycznych produktów i usług. Zgodnie z istotą dyrektywy, cena uprawnienia jest wynikiem rynkowej gry popytu i podaży uprawnień. Tak długo jak cena CO2 rosła zgodnie z oczekiwaniami Komisji Europejskiej, system ETS był przedstawiany, jako skuteczny instrument polityki klimatyczno-energetycznej UE, a kraje spoza UE były zachęcane do kopiowania systemu. Niestety rynek nie okazał się spolegliwy i cena uprawnienia utrzymuje się na poziomie 7-10 Euro/tonę CO2[1], a nie jak prognozowała Komisji na poziomie powyżej 30 Euro. Mimo, że sam cel działania ETS, tj. obniżenie emisji o 21% do 2020 roku jest niezagrożony, Komisja Europejska próbuje rynek CO2 poprawić i wymusić wzrost ceny pozwoleń.
Propozycje zmian krótkoterminowych
Dnia 25 lipca br. Komisja Europejska opublikowała pakiet propozycji krótkoterminowych dotyczących systemu ETS, a w kilka tygodni później Dyrekcja ds. Klimatu Komisji Europejskiej opublikowała projekt poprawki do Rozporządzenia dot. aukcji EU ETS (UE 1031/2010). Projekt został przedstawiony do rozpatrzenia Komitetowi ds. Zmian Klimatycznych, w którym zasiadają m.in. przedstawiciele rządów państw członkowskich oraz Komisji Europejskiej. W poprawce przedstawionej 14 listopada Komisja zaproponowała odroczenie 900 milionów pozwoleń, które miałoby zostać wycofane z rynku w latach 2013-2015 i ponownie wprowadzone w latach 2018-2020. Opóźnienie (ang. „backloading") ma stanowić pierwsze z działań w kierunku zmniejszenia nadwyżki podaży pozwoleń oraz wzrostu ich ceny.
Propozycje zmian długoterminowych
Dla uzasadnienia wniosku o odroczenie pozwoleń i konieczności dalszych zmian w systemie ETS, 14 listopada Komisja Europejska przedstawiła raport na temat stanu rynku uprawnień w 2012 roku, który m.in. stwierdza, iż wzrost podaży pozwoleń spowodowany jest kryzysem ekonomicznym i zintensyfikuje się podczas przejścia do III fazy aukcyjnej 2013 - 2020. Jako dodatkowy powód nagromadzenia pozwoleń, raport podaje nieprzewidzianą wcześniej wysoką ilość kredytów z projektów międzynarodowych (m.in. tzw. CDM credits). Raport wymienia sześć możliwych opcji-propozycji zmian strukturalnych (trwałych) w systemie EU ETS, tj.:
1. Zwiększenie celu redukcji emisji gazów cieplarnianych do 30%
2. Trwałe wycofanie pakietu pozwoleń na emisje w III fazie ETS
3. Wcześniejsza rewizja rocznego współczynnika redukcji
4. Rozszerzenie zakresu systemu ETS na dodatkowe sektory gospodarki
5. Mechanizmy zarządzania ceną, lub
6. Ograniczenie dostępu do kredytów z projektów międzynarodowych
To, co zwraca uwagę, to brak spójności działań proponowanych przez Komisję.
Zaledwie dzień po opublikowaniu propozycji konkretnej ilości pozwoleń, które miały by zostać tymczasowo odroczone, Komisja publikuje raport, w którym wyraża wątpliwość, co do skuteczności zmian krótkoterminowych, motywując w ten sposób konieczność wprowadzenia zmian strukturalnych[2]. Propozycja dotycząca backloadingu została przedstawiona Komitetowi ds. Zmian Klimatu. W tym samym czasie Parlament Europejski rozpoczął prace nad sprawozdaniem dotyczącym rewizji Dyrektywy ETS, w celu dopuszczenia w ogóle możliwości backloadingu. Wydaje się, iż poddawanie przez Komisję do rozpatrzenia przez instytucje europejskie oraz rządy państw członkowskich dokumentu, którego sens jest następnie przez samą Komisję negowany, podważa wiarygodność propozycji legislacyjnych dotyczących rewizji ETS.
Sprzeczne działania Komisji Europejskiej wskazują na brak wizji tego, jaką rolę w polityce klimatycznej ma spełniać w przyszłości system EU ETS. Dodatkowo, jako jedyny element rewizji ETS traktuje się cenę pozwoleń, zamiast przeprowadzenia pełnej analizy niedociągnięć systemu, jak również jego interakcji z innymi instrumentami polityki klimatycznej i dotyczącej energii.
Biznes uznaje system EU ETS, jako narzędzie polityki klimatycznej Unii i skutecznie w nim uczestniczy, co widać po spadku emisji przemysłowych w poprzednich latach. W tym kontekście, wszelkie zmiany określonych ram prawnych, przed 2020 rokiem spowodują utratę wiarygodności ETS dla inwestorów i tym samym obniżą jego skuteczność, jako narzędzia mającego na celu redukcję emisji w sposób efektywny ekonomicznie.
W odpowiedzi na publikację raportu nt. rynku emisji, federacja BUSINESSEUROPE po raz kolejny podkreśliła swoją opozycję wobec krótkoterminowych zmian w systemie ETS, a także konieczność przeprowadzenia szerszej dyskusji, z udziałem wszystkich zainteresowanych stron na temat przyszłości zintegrowanej polityki energetyczno-klimatycznej Unii po roku 2020.
Co dalej?Rewizja kalendarza aukcji pozwoleń na emisje wymaga zmiany dyrektywy ETS (2003/87/WE) i musi zostać przeprowadzona w procedurze współdecyzji - przy udziale Parlamentu Europejskiego. Komisją wiodącą w Parlamencie jest komisja ds. Środowiska, a opinię przedstawi komisja ds. Przemysłu.
23 listopada Komisja ds. Środowiska i Zdrowia Publicznego Parlamentu Europejskiego opublikowała projekt sprawozdania na temat rewizji Dyrektywy 2003/87/WE w celu dopuszczenia zmian w kalendarzu aukcji pozwoleń na emisje. Sprawozdawcą raportu jest Matthias Groothe - poseł socjaldemokracji z Niemiec, aktualny przewodniczący Komisji ds. Środowiska. Sprawozdawca popiera inicjatywę Komisji, mającą na celu odroczenie pozwoleń na emisję poprzez zmianę kalendarza aukcji pozwoleń. Autor sprawozdania powołuje się w tej kwestii na rezolucję Parlamentu z 15 marca 2012 roku w sprawie komunikatu „Mapa Drogowa dla Gospodarki Niskoemisyjnej do 2050 roku". Rezolucja ta nawoływała m.in. do zastosowania przez Komisję środków specjalnych, w celu poprawy funkcjonowania systemu ETS - w tym odroczenie pewnej ilości pozwoleń na emisje. Jednocześnie sprawozdawca podkreśla, iż zmiana kalendarza aukcji ETS może mieć miejsce tylko z uwagi na wyjątkowość sytuacji i nie więcej niż raz w przeciągu 8 lat od rozpoczęcia III fazy aukcyjnej, tj. od 1 stycznia 2013r. W sprawozdaniu podkreśla się także, iż możliwość zmiany zasad funkcjonowania systemu ETS przez Komisję Europejską w dowolnym momencie - podważy wiarygodność całego systemu.
Pierwsza wymiana poglądów na temat sprawozdania w Komisji „ENVI" ma mieć miejsce 17 grudnia. Posłowie mogą składać poprawki do 19 grudnia. Głosowanie w Komisji ENVI przewidziano na 19 lutego, a podczas sesji plenarnej - w kwietniu 2013 roku.
Analiza kosztów przedstawiona przez Polskę
Analiza przygotowana przez polski rząd przed spotkaniem Rady ds. Środowiska 17 grudnia, ocenia, iż wprowadzenie w życie propozycji Komisji dotyczącej odroczenia (backloading) 900 mln. pozwoleń w III fazie aukcyjnej będzie szczególnie dotkliwe dla finansów państw Europy środkowo-wschodniej. Według dokumentu przedstawionego Komisji oraz rządom krajów członkowskich, backloading będzie oznaczał dla Polski koszt rzędu ponad miliarda Euro z tytułu utraconych przychodów z aukcji pozwoleń na emisje, natomiast dla Węgier koszt ten wynosiłby Eur 189 mln a Czechy utraciłyby przychód rzędu Eur 375 mln - wynika z analizy. Ze wstępnych informacji na ten temat wynika, iż Komisja Europejska nie odniosła się dotychczas do danych przedstawionych przez Polskę. Dokument ma być przedmiotem debaty Ministrów ds. środowiska i klimatu na posiedzeniu Rady ds. Środowiska 17 grudnia.
[1] Od stycznia 2009 nie przekracza 15 Euro/tonę CO2
[2] Z definicji działania krótkoterminowe mają krótkoterminowy wpływ na cenę CO2. Patrz graf przedstawiający wpływ backlodingu 400 -1.200 mln uprawnień na cenę CO2. Źródło: KOBIZE, CarbonPoint
