Opinia dot. poprawek do ustawy o kredycie konsumenckim
2011-05-09
W nawiązaniu do ostatniego posiedzenia Senatu, które odbyło się w dniach 27 i 28 kwietnia, na którym przyjęto poprawki do ustawy o kredycie konsumenckim (sejmowy nr druku 3596, senacki nr druku 1166), Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan (PKPP Lewiatan) postuluje za odrzuceniem poprawek Senatu o numerach: 2, 4, 23 i 25 zawartych w uchwale Senatu z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie ustawy o kredycie konsumenckim.
Ustawa o kredycie konsumenckim w przedłożeniu rządowym i przyjęta przez Sejm, a następnie poparta przez senacką Komisję Gospodarki Narodowej była ustawą wypracowaną w wielomiesięcznych konsultacjach społecznych i pozostawała w zgodzie z duchem i celem dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/48/WE z dnia 23 kwietnia 2008 r., w sprawie umów o kredyt konsumencki oraz uchylająca dyrektywę Rady 87/102/EWG (dalej: dyrektywa) w przedmiotowym zakresie.
Poprawki przyjęte na ostatnim posiedzeniu plenarnym Senatu (tj. poprawki nr 2, 4, 23 i 25) nie były natomiast przedmiotem dyskusji na jakimkolwiek wcześniejszym etapie prac legislacyjnych nad tą ustawą. W związku z powyższym zarówno rząd jak i partnerzy społeczni współpracujący nad tą ustawą nie mieli szansy przedstawienia stanowiska do tych poprawek.
W związku z powyższym zwracamy uwagę, że w efekcie ww. poprawki wykraczają poza zakres implementowanej dyrektywy i są niezgodne z jej celami, jak również wychodzą poza zakres przedłożenia rządowego.
Sprzeczność poprawek z celami dyrektywy:
W trakcie procesu legislacyjnego nad ustawą, wielokrotnie podnoszono, co podkreślał również i UOKIK m.in. w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy, że dyrektywa przewiduje niezwykle szeroki krąg podmiotów-kredytodawców, który musi być również uwzględniony w procedowanej w Polsce ustawie. Dyrektywa bowiem w naszej ocenie, a także w ocenie prof. dr hab. Wojciecha Popiołka[1], nie wymaga, aby wszyscy kredytodawcy stosowali te same standardy badania sytuacji kredytobiorców, opisane w przepisach prawa bankowego i obejmujące także wydawane na ich podstawie wytyczne dla banków - a wyrażone w pojęciu „badanie zdolności kredytowej". Tym samym koniecznym jest rozróżnienie w ustawie standardów badania sytuacji kredytobiorców z uwzględnieniem specyfiki danego podmiotu, polegającej między innymi na tym, czy udzielają one kredytów konsumenckich z własnych środków, czy tak jak banki z depozytów. Tymczasem proponowana poprawka nr 4 do art. 9 ust. 1 ustawy, będąca zresztą kopią przepisu art. 70 ust. 1 ustawy - prawo bankowe w naszej ocenie pozostaje w sprzeczności z celami dyrektywy. To zaś powoduje niebezpieczeństwo nieprawidłowej implementacji dyrektywy i będzie również skutkować powstaniem poważnych wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ zgodnie z prawem Unii Europejskiej, nieprawidłowo wdrożone w ustawie krajowej zapisy dyrektywy muszą być interpretowane zgodnie z celem dyrektywy, nie zaś z ich literalnym brzmieniem.
Ponadto, narzucenie na drobnych przedsiębiorców w wyniku przyjęcia ww. poprawek obowiązku dostosowania się do wymogów prawa bankowego w zakresie oceny zdolności kredytowej w sposób zapewniający bezpieczeństwo depozytów prawdopodobnie spowoduje, że drobni przedsiębiorcy udzielający tzw. „kredytów kupieckich", czy sklepy prowadzące sprzedaż ratalną zostaną całkowicie wyeliminowane z rynku. To zaś może skutkować ograniczeniem konkurencji na rynku kredytów konsumenckich i w związku z tym również pozostaje w sprzeczności z celami dyrektywy.
Osłabienie tajemnicy bankowej:
Należy także wyraźnie podkreślić, że przepisy art. 104 i 105 prawa bankowego wprowadzają ścisłą reglamentację podmiotów, którym mogą zostać ujawnione informacje stanowiące tajemnicę bankową, jednocześnie regulując obowiązki banków w zakresie ochrony takich informacji. Banki jako instytucje zaufania publicznego zobowiązane są do dostosowania się do szeregu regulacji ostrożnościowych chroniących między innymi tajemnicę bankową i tylko z tego powodu możliwe jest ujawnianie tych informacji pomiędzy nimi. Tymczasem przyjęcie poprawek nr 23 i 25, zmieniających art. 105 ust. 4 prawa bankowego, spowoduje, że informacje stanowiące tajemnicę bankową będą dostępne wszystkim podmiotom udzielającym kredytu konsumenckiego, a zatem również np. sklepom prowadzącym sprzedaż ratalną czy lombardom. Ich działalność nie jest regulowana przepisami prawa bankowego, a zatem nie będą one zobowiązane do przestrzegania przepisów tej ustawy. Nie zapewni to należytego bezpieczeństwa tych informacji. Co więcej, istnieje ryzyko powstania zjawiska przekazywania takich informacji w sposób nieformalny przez podmioty nieuprawnione - swoisty „czarny rynek" obrotu takimi informacjami. Proponowane poprawki pozostają zatem w sprzeczności z regulacjami chroniącymi tajemnicę bankową i zaprzeczają roli banków jako instytucji zaufania publicznego.
Stworzenie fikcji prawnej:
Odrębną kwestią jest realna możliwość prawidłowego wykorzystania uzyskanych informacji stanowiących tajemnicę bankową dla oceny zdolności kredytowej konsumenta przez drobnych przedsiębiorców udzielających kredytu konsumenckiego. Drobni przedsiębiorcy, nie dysponujący wyspecjalizowaną kadrą, nie będą w stanie spełnić daleko idących wymogów badania oceny zdolności kredytowej w zakresie, w jakim w celu ochrony depozytów nakłada na banki prawo bankowe. W konsekwencji proponowane zmiany stworzą jedynie fikcję prawną, która nie będzie miała odbicia w praktyce.
Ryzyko niekonstytucyjności przyjętych poprawek:
Istnieją wreszcie poważne wątpliwości, czy tak znaczące zmiany, ingerujące w istotę ustawy przyjętej przez Sejm, nie prowadzą do niekonstytucyjności przyjętych poprawek w świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Poprawki te w sposób fragmentaryczny, bez dokonania całościowej analizy, ingerują w zasady funkcjonowania regulacji bankowych, tym samym w istotny sposób wychodzą poza ramy przedmiotowe ustawy uchwalonej przez Sejm. Poprawki zgłoszone przez senatora Henryka Woźniaka (nr. 2, 4, 23 i 25) w rzeczywistości mają charakter nowej inicjatywy ustawodawczej, która powinna stać się przedmiotem szerokich konsultacji i analiz prawnych oraz oceny skutków ekonomicznych. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, Senat nie jest uprawniony do zastępowania treści ustawy uchwalonej przez Sejm zupełnie inną, ponieważ ta może być wyłącznie przedmiotem nowej inicjatywy ustawodawczej. Przekroczenie natomiast przez Senat granic poprawek w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego stanowi naruszenie art. 121 ust. 2 Konstytucji (wyrok z 19 września 2008 r., K 5/07).
Biorąc powyższe pod uwagę, wnosimy o odrzucenie przyjętych przez Senat poprawek nr 2, 4, 23 i 25. Naszym zdaniem, poprawki te wykraczającą poza cel implementowanej dyrektywy, a tryb ich przyjęcia budzi poważne wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP. Ponadto, w naszej ocenie poprawki te są niepotrzebne, niebezpieczne, ryzykowne, w praktyce niewykonalne i jednocześnie mogą wpływać na ograniczenie konkurencji wśród przedsiębiorstw.
PKPP Lewiatan, 6 maja 2011 r.
[1] Opinia w sprawie znaczenia pojęcia „ocena ryzyka kredytowego" występującego w projekcie ustawy o kredycie konsumenckim z dnia 14 grudnia 2010 r., autorstwa prof. dr hab. Wojciecha Popiołka, Uniwersytet Śląski w Katowicach, Wydział Prawa i Administracji, Katedra Prawa Cywilnego i Prawa Prywatnego Międzynarodowego
