Sprawozdanie ze spotkania BIAC Economic Policy Committee

2010-10-20

12 października br. odbyło się copółroczne posiedzenie Komitetu Polityki Ekonomicznej (Economic Policy Committee) BIAC, a 13 bm. - konsultacje BIAC i TUAC z OECD.

W obu spotkaniach, jak zwykle, wziął udział z ramienia PKPP Lewiatan Maciej Krzak, który przygotował projekt opinii BIAC na drugie z omawianych tematycznych opracowań. Dla przypomnienia, EPC jest złożony z ekonomistów organizacji biznesu i wielkich firm międzynarodowych z krajów OECD. Celem spotkań Komitetu jest omawianie materiałów roboczych OECD, dotyczących głównie reform strukturalnych, wypracowanie i następnie przedstawienie stanowiska przedsiębiorców w tym sugestii dotyczących dalszych prac, a także przekonanie OECD podczas konsultacji, żeby uwzględniła to stanowisko w swoich opracowaniach. Ma to szczególne znaczenie, kiedy w opracowaniach OECD zawarte są zalecenia reform dla poszczególnych państw członkowskich. W konsultacjach tych biorą udział także eksperci strony związkowej, reprezentowani przy OECD przez TUAC (Trades Union Advisory Committee). Nierzadko zatem dochodzi do sporów; tym razem delegacja TUAC przybyła w niepełnym składzie z powodu strajku generalnego we Francji, zorganizowanego przez związki zawodowe. Za to reprezentacja przedsiębiorców w tym niżej podpisany, zjawiła się w komplecie.

Podczas ostatniego spotkania przedmiotem konsultacji z OECD były następujące opracowania przygotowane przez OECD:
1) An Overview of Going for Growth Priorities in 2011 (Przegląd priorytetów na rok 2011 r. w kontekście dążenia ku wzrostowi)
2) The Impact of Structural Policies on Saving, Investment and Current Accounts Structural Reforms and Macroeconomic Imbalances (Wpływ reform strukturalnych na oszczędności, inwestycje i rachunek bieżący)
3) Sharing of Macroeconomic Risks: Intermediate Results (Rozproszenie ryzyka makroekonomicznego - wyniki na półmetku)
4) Income Distribution and Growth: Outline and Literature Review (Podział dochodów a wzrost gospodarczy; propozycja opracowania i literatura)
Opracowanie Going for Growth jest stałą pozycją wśród publikacji OECD, wydawaną każdego roku, gdyż dążenie do wzrostu gospodarczego jest traktowane jako proces, którego celem jest wyższy poziom życia. Zadaniem raportów jest wskazywanie priorytetów reform strukturalnych dla poszczególnych krajów i całej OECD, identyfikowanie najlepszych praktyk i ich upowszechnianie. W obecnej, siódmej już edycji tego raportu autorzy włączyli do niego analizę czterech krajów, które ostatnio zostały członkami OECD: Chile, Estonię, Izrael i Słowenię oraz kluczowe kraje spoza organizacji, opatrzone akronimem BRIICS: Brazylię, Indię, Indonezję, Chiny, Rosję i Południową Afrykę. Są to zatem wiodące kraje wschodzące o ogromnym potencjale ludnościowym (prawie 3 mld ludności na ponad 6 mld za Ziemi) i gospodarczym. Ta edycja raportu jest szczególnie ważna, gdyż priorytety reform ustala się w latach nieparzystych, więc obejmie ona znacznie liczniejszą grupę krajów niż poprzednie wydanie z 2009 roku.

Tak jak w poprzednich rundach, Going for Growth identyfikuje 5 priorytetów reform strukturalnych dla każdego kraju oraz całej Unii Europejskiej. Nie oznacza to, że inne reformy nie są konieczne. Najważniejsze wyniki opracowania są następujące. Kryzys globalny udowodnił, że wskazywane wcześniej priorytetowe reformy strukturalne stały się jeszcze pilniejsze. Dotyczy to zwłaszcza reform, które zapewniłyby większą aktywność zawodową siły roboczej w tym zwiększenie wydatków na aktywną politykę rynku pracy, rozluźnienie regulacji chroniących pracowników o stałych kontraktach oraz zacieśnienie kryteriów przyznawania świadczeń socjalnych, które mogą stać się furtką do opuszczenia rynku pracy. Wspieranie ożywienia wymaga także reform, które przyniosłyby pozytywne efekty w postaci większego zatrudnienia i produkcji w krótkim czasie, np. redukcja barier wejścia (w handlu detalicznym czy wolnych zawodach), administracyjnych obciążeń biznesu i międzynarodowych restrykcji, które utrudniają bezpośrednie inwestycje zagraniczne. Priorytety nie są uniwersalne dla całej grupy krajów OECD. Kraje o średnim i wysokim poziomie PKB na mieszkańca mogą być podzielone na dwie grupy. Pierwsza z nich, głównie z Europy kontynentalnej, stoi przed wyzwaniem szerszego wykorzystania siły roboczej, a więc konieczne są reformy ochrony pracowników, przywilejów pracowniczych i socjalnych oraz obciążeń podatkowych. Druga grupa, wliczając kraje z Azji, stoi przed wyzwaniami, w których regulacje rynku produktów odgrywają równorzędną rolę, aby podwyższyć wydajność pracy. Priorytety dla niej obejmują regulacje sektorów sieciowych, restrykcje dla inwestycji bezpośrednich, struktury podatków i sektora publicznego. Kraje o relatywnie niższym PKB na mieszkańca oraz BRIICS powinny wdrożyć reformy systemu kształcenia oraz rynku produktów. W wielu z nich problemem jest nieformalny charakter rynku pracy. Zalecenia reform dla BRIICS dotyczą również systemu prawnego i egzekwowania umów oraz usprawnień systemu zarządzania, aby ograniczyć korupcję.
Wiele reform strukturalnych, które wspierają długookresowy wzrost gospodarczy, ma także pozytywne znaczenie dla salda finansów publicznych. Na przykład reformy, które prowadzą do wzrostu zatrudnienia, gdyż deficyty strukturalne (tzn. skorygowane o fazę cyklu koniunkturalnego) osiągnęły rekordowe poziomy podczas kryzysu. Reformy podnoszące efektywność edukacji czy ochrony zdrowia mogłyby także przyczynić się do zmniejszenia tych deficytów.

Komitet Polityki Ekonomicznej BIAC w stanowisku przedstawionym OECD podkreślił użyteczność studium dla rządów i przedsiębiorców jako podstawowego źródła informacji o formach ryzyka gospodarczego i potencjale wzrostowym w różnych krajach. Komitet uznał rozszerzenie raportu o kraje BRIICS za sensowne zwłaszcza w kontekście długookresowych prognoz ich coraz większego wkładu we wzrost gospodarczy świata i ich roli rynków eksportowych dla krajów OECD. Opracowanie tworzy dobrą bazę porównawczą; BIAC ocenia, że prawidłowo wskazano na konieczność wyważenia między pozytywnymi efektami regulacji rynków finansowych i ich negatywnego wpływu na wzrost gospodarczy wobec nadmiernego zapału regulacyjnego w świecie po kryzysie. Komitet Polityki Ekonomicznej BIAC zachęca OECD do uzupełnienia analiz o dynamiczną analizę trendów wydajności pracy w poszczególnych krajach zamiast skupienia się tylko na statyce porównawczej jej poziomów, gdyż wysoki poziom może iść w parze ze spadkowym trendem wydajności, a wtedy wnioski mogą okazać się odmienne. Komitet cieszy, że opracowanie skupia się na reformach produktów i obciążeń biurokratycznych, ale chciałby zobaczyć więcej analizy tych obszarów w kontekście innowacji i wzrostu gospodarczego. Prawidłowy jest także nacisk na edukację jako czynnika wzrostu wydajności pracy w długim okresie; Komitet chciałby jednak prosić o bardziej szczegółową dyskusję wagi promowania kształcenia technicznego i ścisłego, i jego wpływu na wzrost gospodarczy.

Drugie opracowanie: The Impact of Structural Policies on Saving, Investment and Current Accounts bada związki pomiędzy polityką przemian strukturalnych (ochrona pracowników, stopień regulacji rynku produktów itp.) a udziałem oszczędności, inwestycji i salda na rachunku bieżącym w PKB z punktu widzenia teorii i empirii. Dla przypomnienia, z rachunkowości narodowej wynika, że różnica między oszczędnościami krajowymi a inwestycjami brutto równa się saldu na rachunku bieżącym. W części teoretycznej na podstawie literatury zidentyfikowano kanały, którymi różne czynniki mogą oddziaływać na wymienione wielkości. W części empirycznej estymowane były dwa zestawy równań różniące się danymi. Jeden dotyczył panelu obejmującego 30 krajów OECD (w tym Polskę), a drugi obejmował dane przekrojowe ze 117 krajów spoza tej organizacji. W pierwszym etapie szacowano równania dla udziałów oszczędności, inwestycji i rachunków bieżących w PKB dla każdego panelu w zależności od zestawu czynników zidentyfikowanych przez teorię jako zmienne oddziałujące na te wielkości. W drugim etapie dodano zmienne opisujące politykę strukturalną, aby zbadać czy i w jakim kierunku zmienią się zależności oszacowane w pierwszym etapie.
Autorzy sformułowali następujące wnioski na podstawie otrzymanych przez siebie wyników. Teoria ze względu na skomplikowane interakcje między determinantami i liczbę kanałów oddziaływania nie pozwala jednoznacznie ustalić siły i kierunku, w którym określone zmienne wpływają na oszczędności i inwestycje, a w konsekwencji także na saldo na rachunku bieżącym. Dlatego konieczne są badanie empiryczne. Z kolei te badania sugerują, że polityka reform strukturalnych, która promuje wzrost wydajności pracy prowadzi do podwyższenia udziału oszczędności i inwestycji w PKB w średnim i długim okresie. Wypadkową jest zmniejszenie się salda na rachunku bieżącym. Badania dostarczają dowodów, że wyższy poziom wydatków socjalnych w tym na ochronę zdrowia przyczynia się poprzez redukcję oszczędności krajowych do wyższego deficytu na rachunku bieżącym. Głównym kanałem jest tutaj spadek oszczędności gospodarstw domowych z tytułu przezorności. Dalej, są wskazania, że usuwanie barier dla konkurencji na ryku produktów sprzyja inwestycjom, ale tylko czasowo. Deregulacja finansowa powoduje spadek oszczędności w krajach mniej rozwiniętych. Silniejsza ochrona zatrudnienia może prowadzić do niższego udziału oszczędności w PKB, ale tylko w krajach, gdzie zasiłki dla bezrobotnych są niskie. Ponadto, silniejsza ochrona zatrudnienia stymuluje inwestycje w krajach OECD, co może łączyć się z zastępowalnością pracy przez majątek trwały, kiedy ona drożeje. Co ciekawe, nie odnotowano żadnych statystycznie istotnych efektów reform podatków na stopę inwestycji w PKB, chociaż dane sektorowe wskazują, że taki wpływ istnieje i jest zgodny z teorią; niższe obciążenia podatkowe sprzyjają inwestycjom i obniżają saldo na rachunku bieżącym.

Wyniki rzucają także światło na obszary, gdzie związki między polityką zmian strukturalnych a oszczędnościami krajowymi i inwestycjami mogą być mało ważące w praktyce. W szczególności dotyczy to deregulacji rynków finansowych w krajach OECD. Nie ma także dowodów na to, że polityka przemian strukturalnych wpływa na prędkość, z którą firmy i gospodarstwa domowe dostosowują swoje decyzje o oszczędzaniu i inwestowaniu do zmian warunków makroekonomicznych.

Nierównowaga globalna, którą wyrażają salda na rachunku bieżącym do PKB, zaczyna się znowu pogłębiać po okresie cyklicznego zmniejszenia w czasie kryzysu. W tym kontekście analiza sugeruje, że liczne reformy strukturalne, które byłyby pożądane z uwagi na ich pozytywny wpływ na wzrost gospodarczy, sprzyjałyby redukcji tej nierównowagi. W szczególności rozwój systemów opieki socjalnej w Chinach i innych krajach azjatyckich sprzyjałby redukcji oszczędności gospodarstw domowych z powodu przezorności (zdrowie, zabezpieczenie na starość) i obniżce wysokiej nadwyżki na rachunku bieżącym. Reformy, aby zapewnić wypłacalność systemów emerytalnych w związku ze starzeniem społeczeństw, miałyby różnokierunkowy wpływ na rachunek bieżący; podwyższenie wieku emerytalnego prowadziłoby do redukcji nadwyżek na rachunku bieżącym, a ograniczenie stopy zastępowalności płacy przez emeryturę oddziaływałoby w przeciwnym kierunku.

Świat stoi przed koniecznością stopniowej konsolidacji finansów publicznych, głównie w krajach wysokorozwiniętych. Redukcja deficytów jest równoznaczna z ograniczeniem popytu krajowego, a to sprzyja poprawie salda na rachunku bieżącym. W scenariuszu, w którym relacja długu do PKB w krajach OECD zostałaby ustabilizowana do 2025 r., stopień globalnej nierównowagi zewnętrznej obniżyłby się o jedną szóstą w porównaniu z poziomem obecnym, a gdyby Japonia, Niemcy i Chiny zderegulowały swoje rynki produktów do poziomu najmniej restrykcyjnych krajów i dodatkowo Chiny zwiększyłyby wydatki na ochronę zdrowia o 2% PKB oraz zliberalizowały rynek finansowy, globalna nierównowaga obniżyłaby się o drugie tyle czyli łącznie o jedną trzecią. Widać zatem, że właściwe reformy strukturalne maja istotne znaczenie dla ograniczenia nierównowagi w świecie.

Komitet Polityki Ekonomicznej BIAC w swoim stanowisku uznał, że opracowanie w sposób wyczerpujący przedstawia kanały, którymi reformy strukturalne oddziałują na oszczędności, inwestycje i salda na rachunku bieżącym. Niemniej BIAC sugerowałby nieco inny układ treści w opracowaniu. Naszym zdaniem, ciężar rozważań powinien być przeniesiony na to, jak reformy strukturalne wspierające nieuniknioną fiskalną konsolidację w świecie wpływają na nierównowagę międzynarodową. Chodzi o to, czy prowadzą one do zmian sald na rachunkach bieżących we właściwym kierunku. Na przykład, ewentualne podniesienie wieku emerytalnego w Grecji prowadziłoby do ograniczenia deficytu rządowego w długim okresie, ale jednocześnie pogłębiałoby nierównowagę zewnętrzną zgodnie z wynikami empirycznymi opracowania. Trudno też wyobrazić sobie zalecenie rozbudowania systemu emerytalnego w Niemczech po to, by spadła ich nadwyżka w bilansie bieżącym; tutaj pasuje przedłużenie wieku emerytalnego, które kraj ten zresztą już przedsięwziął. Te przykłady pokazują, dlaczego w tekście wysnuwa się odrębne wnioski dla krajów wschodzących i dla dojrzałych gospodarek; wymaga to jednak lepszego uwypuklenia.

Trzecie opracowanie Macroeconomic Risk Sharing, zainspirowane przez kryzys globalny, próbuje odpowiedzieć na pytania jak podzielone jest ryzyko makroekonomiczne, a jak powinno być podzielone. Czy kraj jako całość jest w stanie ubezpieczyć się przed szokiem ? Takie możliwości na arenie międzynarodowej są ograniczone, pozostaje więc głównie podział ryzyka wewnątrz kraju czyli piętro niżej. Szczególnie ważna jest tutaj możliwość ubezpieczenia się jednostek w instytucjach prywatnych lub publicznych przed złymi wydarzeniami. Zabezpieczenia mogą też przybrać wymiar międzyokresowy; oszczędności i pożyczki umożliwiają wygładzanie konsumpcji w czasie. Opracowanie próbuje odnieść ryzyko ponoszone przez jednostki czy gospodarstwa domowe do ryzyka makroekonomicznego. Elastyczny rynek pracy może zredukować ryzyko makroekonomiczne spadku PKB, ale jednocześnie powiększyć ryzyko dla pewnych grup pracowników, że znajdą się częściej bez pracy.

Na obecnym etapie wyniki badań są następujące. Mechanizmy międzynarodowego rozproszenia ryzyka nie są dobrze rozwinięte. W opracowaniu postuluje się szersze użycie obligacji, w których wypłaty odsetek byłyby powiązane z dynamiką PKB czy określonymi wydarzeniami takimi, jak szok cenowy na rynku surowców lub klęski żywiołowe. Innym mechanizmem powinny być uporządkowane i podjęte zawczasu restrukturyzacje zagranicznych długów państwowych; takie przypadki miały już miejsce np. Urugwaju. Na szczeblu krajowym (niejawne) ubezpieczenie publiczne pozostaje jedyną opcją w takich przypadkach, kiedy wydarzenie jest wyjątkowo rzadkie, ale bardzo kosztowne (przykład skrajny - ryzyko ataku nuklearnego). W sytuacjach mniej ekstremalnych (klęska żywiołowa, atak terrorystyczny) prywatne ubezpieczenia istnieją w ograniczonej skali, ale można by im pomóc stwarzając lepszy dostęp instytucji ubezpieczeniowych do dodatkowego kapitał w sytuacji wzmożonych wypłat np. poprzez upowszechnienie obligacji klęskowych w reasekuracji. Trudno też jest oczekiwać, aby rynek prywatny przejął ubezpieczenia dochodów z pracy w obliczu ryzyka jej utraty z uwagi na pokusę nadużycia, dlatego państwowe zasiłki dla bezrobotnych i pomoc socjalna pozostaną tutaj niezastąpione. Rynki prywatne natomiast dobrze radzą sobie z ubezpieczeniem aktywów finansowych czy materialnych.

Problemem jest jak podzielić ciężar negatywnych szoków makroekonomicznych w społeczeństwie. Dylematów jest sporo i dlatego odpowiedzi w różnych krajach będą się także różnić. Sprawiedliwość i efektywność sugerowałyby, że ci którzy najwięcej zyskują lub najbardziej przyczyniają się ex ante do stworzenia ryzyka makroekonomicznego powinni płacić więcej. Nie jest to łatwe i w praktyce między tymi dwoma kryteriami pojawiają się konflikty. Przykładem jest model nordycki, który zapewnia silną ochronę dochodu podczas okresów bezrobocia. To jednak jest nieefektywne, gdyż wymusza duże nakłady na aktywną politykę zatrudnienia lub wysokie stopy podatkowe, aby sfinansować zasiłki.

Nasz Komitet zgodził się, że kryzys ukazał wagę ryzyka makroekonomicznego. Tekst wskazuje, że przedsiębiorstwa prywatne odgrywają dużą rolę w rozpraszaniu ryzyka zwłaszcza jest to widoczne sektorze finansowym dzięki rozwojowi różnych instrumentów zabezpieczających. Dokument OECD wymienia szereg z nich. Jednak akcent w opracowaniu pada na jednostki i dlatego Komitet zachęcałby do poświęcenia większej uwagi kwestii, jakie konsekwencje dla firm niesie podział ryzyka makroekonomicznego. Opracowanie analizuje rolę płynnych kursów walutowych w rozproszeniu ryzyka makroekonomicznego. Wobec niedopasowania kursów walut w świecie warto byłoby umieścić w tekście ramkę jak manipulowanie kursami oddziałuje na to rozproszenie. Zdaniem Komitetu, opracowanie trafnie podkreśla, że w uniach walutowych wagi nabierają inne kanały absorbowania szoków jak elastyczność cen i płac oraz mobilność pracowników. Silna ochrona regularnych pracowników sprzyja powstawaniu dualnych rynków pracy z jednej strony, jak w Japonii czy Hiszpanii, ale z drugiej strony prowadzi do pogorszenia konkurencyjności, więc wywołuje presję polityczną, aby osłabić walutę. Komitet zgłosił też szczegółową uwagę, że propozycja tworzenia dużych buforów kapitałowych przez instytucje ubezpieczeniowe na wypadek dużych strat jest nieefektywna ekonomiczne, gdyż wymusza wysokie premie, kiedy prawdopodobieństwo zdarzenia jest bardzo niskie.

Projekt Income Distribution and Growth został zaaprobowany podczas spotkania głównych delegatów krajowych w OECD wiosną 2010 r., więc jest nowy dla Dyrektoriatu Ekonomicznego, choć samymi nierównościami w dochodach zajmują się już inne dyrektoriaty w OECD; ich wkład został uwzględniony w obecnej propozycji. Motywacją dla badań na temat związków podziału dochodów ze wzrostem jest uzupełnienie badań na temat związków między polityką przemian strukturalnych a wzrostem gospodarczym o ogniwo podziału korzyści ze wzrostu. Chodzi o to, aby rozpoznać, gdzie pojawiają się konflikty czyli sprzeczność między równością a efektywnością, a gdzie można mówić o wzajemnych wzmocnieniach. W przedłożonej propozycji zamierza się zbadać makroekonomiczne czynniki rynkowych rozpiętości dochodowych i rolę polityki podatkowej oraz transferów społecznych w kształtowaniu nierówności dochodowych. Dodatkową opcją jest analiza determinant dochodowej mobilności w cyklu życiowym, wpływu polityki rynku pracy i produktów na podział dochodów na poziomie sektorów, skutków opodatkowania wysokich dochodów i oszacowanie równań opisujących związki miedzy nierównością a wzrostem gospodarczym.

Nasz Komitet uznał, że studium na podany temat jest warte wysiłku. Przegląd literatury wydaje się omawiać wszystkie kwestie związane z tematem. Lista pytań postawionych w zarysie nie budzi zastrzeżeń i departament ekonomiczny OECD dobrze identyfikuje wyzwania, przed którymi stanie podczas przygotowania studium. W stanowisku Komitet podkreślił, że zgromadzenie odpowiednich, porównywalnych danych między krajami będzie trudne, dlatego OECD powinna najpierw wybrać najbardziej wiarogodne dane i skupić się na tych kwestiach, które te dane mogą najlepiej objaśnić. Komitet wypowiada się za dokładnym potraktowaniem tematu nawet wtedy, gdyby wymagało to przesunięcia oddania zaplanowanego terminu finalnej wersji opracowania jesienią 2011 r.