Lewiatan o równych szansach w pracy
2009-11-26
Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan wspiera ideę równości szans. Uważamy ją za podstawę demokracji. Ale w przypadku proponowanych rozwiązań zamiast wspierania równości szans przez poprawę stosowania przepisów istniejących w szeregu aktów prawnych, a dotyczących osób niepełnosprawnych, widzimy nadmierny rozrost szczegółowych, trudnych do realizacji konstrukcji prawnych.
PKPP Lewiatan wspiera rozwiązania służące aktywizacji zawodowej i społecznej oraz wyrównywaniu szans różnych grup społecznych. W Polsce pracuje zaledwie 13,2% osób niepełnosprawnych, podczas kiedy średni poziom zatrudnienia w Unii Europejskiej wynosi aż 50%. Tak niski poziom zatrudnienia niepełnosprawnych wynika z kilku przyczyn. Do najważniejszych na pewno należy:
• skomplikowanie procedur regulujących zasady wsparcia finansowego pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne oraz braku stabilności tych przepisów – to zostało w dużej części wyeliminowane w ostatniej nowelizacji ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych;
• brak mechanizmów aktywizujących osoby niepełnosprawne na rynku pracy, w tym przepisy o rencie socjalnej – zniechęcające osoby niepełnosprawne do aktywności zawodowej
Propozycja założeń do ustawy o wyrównywaniu szans osób niepełnosprawnych tylko w niewielkim stopniu uwzględnia to podejście. W naszej opinii projekt założeń skupia się wyłącznie na aspekcie dotyczącym barier fizycznych dla osób niepełnosprawnych. Pomija natomiast całościowe uregulowanie kwestii wyrównywania szans osób z niepełnosprawnościami.
Pragniemy wskazać, jako uwagi ogólne, po konsultacji z naszymi firmami członkowskimi, że przedmiotowy projekt przewiduje w wielu przypadkach rozwiązania zbyt daleko idące, które mogą obciążać podmioty prowadzące działalność w sferze handlu lub usług dodatkowymi kosztami związanymi z obowiązkiem dostosowania prowadzonej działalności do potrzeb osób z różnego rodzaju niepełnosprawnościami.
Założenia przewidują wydanie przepisów wykonawczych, określających zakres, rodzaj i warunki techniczne wymaganych dostosowań budynków użyteczności publicznej do potrzeb osób niepełnosprawnych. Zakres dostosowań do potrzeb osób niepełnosprawnych obejmować ma, m.in. zastosowanie środków, które umożliwiają osobie głuchej lub niewidomej łatwe uzyskanie informacji odnoście towarów i usług (ich ceny i właściwości). Wydaje się niewłaściwe nakładanie na przedsiębiorców znacznych dodatkowych kosztów związanych z organizacją sprzedaży w tak niedookreślonym zakresie. Dlatego czekamy na precyzyjne zapisy w tej sprawie.
Pragniemy podkreślić, że zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami przedsiębiorcy mają obowiązek dostosowywać m.in. obiekty handlowe do potrzeb osób niepełnosprawnych i ten obowiązek realizują. Podobnie jest z dostosowywaniem środków transportu zbiorowego i budynków użyteczności publicznej.
Zaproponowane rozwiązania i ich uzasadnienia wydają się nie uwzględniać dostatecznie tego faktu. Uważamy też, że kwestia nadmiernych sankcji, kar pieniężnych i odszkodowań, przewidzianych w założeniach, powinna zostać ponownie rozważona.
CZĘŚĆ SZCZEGÓŁOWA
Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan, w nawiązaniu do powyższej oceny ogólnej, uważa, że przedstawione założenia w niepełny sposób odnoszą się do kwestii planowanego, kilkukrotnego uregulowania przedmiotowego zagadnienia m.in. w Dyrektywie oraz projekcie ustawy o równym traktowaniu.
Po analizie założeń niniejszego projektu oraz projektu ustawy o wdrożeniu niektórych przepisów UE w zakresie równego traktowania, pragniemy wskazać, że materia obu projektów jest w wysokim stopniu zbieżna. Zachodzi tym samym pytanie o sensowność przygotowywania dwóch aktów prawnych dotyczących zagadnienia równości szans. Takiego uzasadnienia istnienia dwóch wysoce podobnych aktów ze względu na przedmiot regulacji nam zabrakło. Tym bardziej, że w założeniach wskazane zostało, iż konieczna byłaby derogacja przepisów projektowanej ustawy w zakresie przepisów ustawy o równym traktowaniu. Spowodowałoby to różny poziom równości wśród poszczególnych grup obywateli.
Uważamy ponadto, jak zostało to wskazane we wcześniejszej opinii ogólnej, że poziom propozycji założeń jest w tym samym stopniu zbyt szczegółowy co niedookreślony w wielu aspektach.
Poniższe szczegółowe uwagi, w trybie chronologicznym, odnoszą się do zagadnień podnoszonych w założeniach, a dotyczących praktycznego stosowania ewentualnych zapisów przez przedsiębiorców, szczególnie z branż wskazanych explicite jako adresaci zapisów.
do części I pkt 2.2.1
Nie możemy zgodzić się ze stwierdzeniem użytym w części I pkt 2.2.1 założeń – aktualny stan prawny. Wbrew tym zapisom, w naszej opinii projekt zakłada daleko idące zmiany, które w niewielkim tylko stopniu uwzględniają istniejące możliwości realizacji celów ustawy.
do części I pkt 3
Wskazujemy również na pewien dysonans pomiędzy stwierdzeniem, że ustawa wprowadzi ramowe rozwiązania (część I, pkt 2.1), a określeniem, że jej celem jest stworzenie instrumentów w zakresie równości osób niepełnosprawnych i reszty społeczeństwa (część I pkt 3). Chcielibyśmy tym samym wiedzieć, w którą stronę zmierza projekt zapisów szczegółowych projektowanej ustawy. Czy będzie to projekt ogólny, ramowy? Czy też projekt, który quasi kazualistycznie będzie narzucał zbyt szczegółowe rozwiązania. W opinii Lewiatana, przy takiej ilości projektów aktów prawnych dotyczących tej kwestii, zarówno na poziomie międzynarodowym, unijnym i krajowym, tylko ustawa ramowa będzie spełniała swój cel zarówno dla jej beneficjentów jak i podmiotów zobowiązanych do jej stosowania.
do części I pkt 5 oraz do części II pkt 3.1.3
Uważamy, że na przedsiębiorców, w zakresie ułatwienia w dostępie dla osób niepełnosprawnych, nałożone zostały zbyt szczegółowe i kosztowne obowiązki wobec niezwykle szeroko i nieprecyzyjnie określonego grona beneficjentów ustawy. Taki dysonans powoduje już na wstępie pytania o fizyczną możliwość dostosowań dostępu dla tak określonej grupy podmiotowej. Biorąc natomiast pod uwagę sankcje przewidziane za braki w dostosowaniu, widzimy zagrożenie dla rzetelnego stosowaniu przepisów przez wszystkie strony. Dlatego też proponujemy aby obowiązek dostosowań dostępu dotyczył głównych grup niepełnosprawności. Takie rozwiązanie z jednej strony umożliwi osobom niepełnosprawnym dostęp do usług na wystarczającym poziomie. Z drugiej strony, przedsiębiorca będzie dysponował określonym, zamkniętym katalogiem koniecznych dostosowań ze względu na główne typy niepełnosprawności. Rozwiązanie to z pewnością przyczyniłoby się do osiągnięcia celu ustawy przy jednoczesnym zachowaniu racjonalnego podejścia w zakresie kosztów jej stosowania.
do części I pkt 6 oraz do części II 3.1.3
Trudno nam zgodzić się ze stwierdzeniami, że okres wejścia ustawy w życie jest wystarczająco długi aby wprowadzić konieczne zmiany i odpowiednio rozłożyć ich koszty (część I pkt 6). Pragniemy wskazać, że 10 letni okres przejściowy wg założeń ma dotyczyć tylko działalności podejmowanej przed wejściem ustawy w życie. Tymczasem działalność podejmowana tuż po wejściu w życie przedmiotowych przepisów musiałaby być dostosowana od razu. Taka konstrukcja przepisów wejścia w życie ustawy jest jednak powodem do dyskusji i z pewnością nie można określić projektowanych przepisów jako wprowadzanych w długiej perspektywie czasowej. Taki zapis nie uwzględnia ponadto, np. budynków, których termin rozpoczęcia projektu i przygotowywania budżetu zaczął się przed wejściem w życie projektowanej ustawy, a oddanie do użytku nastąpi już po ich wejściu.
Dlatego też proponujemy określenie terminu na dostosowanie wszystkich działalności, bez względu na moment ich rozpoczęcia, do dnia 31 grudnia 2025 r. Taki horyzont czasowy umożliwi przedsiębiorcom rozsądne i wcześniejsze zaplanowanie budżetów na konieczne dostosowania.
do części II pkt 1
W zakresie definicji popieramy wprowadzenie, określonego w Konwencji Narodów Zjednoczonych ws. Praw Osób Niepełnosprawnych, pojęcia rozsądne dostosowanie. W naszej opinii jednak proponowane zdefiniowanie tego pojęcia jest nieprecyzyjne. Określenie, że obciążenie może być nieproporcjonalne lub nadmierne są pojęciami nieostrymi. Brakuje też wskazania jaki organ miałby się zająć weryfikacją takich oświadczeń.
do części II pkt 2
Wskazane zostało, że konieczne jest, w ramach projektowanej ustawy, wprowadzenie rozwiązań mających na celu podnoszenie świadomości społecznej i możliwości osób niepełnosprawnych. Ponieważ istnieje szereg takich rozwiązań i są one stosowane (np. przez PFRON, KRAZON, BON) chcielibyśmy wiedzieć jakie inne rozwiązania projektodawcy mają na myśli.
Ponadto proponuje się wprowadzenie zasady, że podmioty zobowiązane do stosowania ustawy, przy tworzeniu lub realizacji polityk, programów, planów lub działań będą brały pod uwagę potrzebę wyrównywania szans osób niepełnosprawnych oraz będą przeprowadzać postępowanie konsultacyjne z osobami niepełnosprawnymi i organizacjami pozarządowymi lub zasięgać opinii osób niepełnosprawnych.
Ze względu na zbyt duże uogólnienie przedmiotowe proponujemy dookreślenie, że z ww. podmiotami będą konsultowane plany, działania, programy, ale dotyczące osób niepełnosprawnych. W innym przypadku taki zapis będzie paraliżował proces decyzyjny przy realizacji działań, co do których ww. podmioty nie mają legitymacji ani interesu prawnego.
do części II pkt 3.1.3.1
Wskazujemy, że w części dotyczącej sankcji i procedury weryfikacji dostosowań brakuje określenia momentu powołania się na klauzulę rozsądnego dostosowania oraz organu weryfikującego czy ta klauzula została poprawnie zastosowana.
do części II pkt 3.1.3.4
Pragniemy zwrócić uwagę ponadto na kwestię obowiązkowej pomocy ze strony instytucji kulturalnych oraz sportowych w zakresie uczestnictwa osób niepełnosprawnych w imprezach. Proponowane obowiązki zorganizowania łatwo dostępnych asystentów dla osób niepełnosprawnych jest niewykonalne w praktyce bez wcześniejszej wiedzy organizatora danej imprezy ile osób niepełnosprawnych i z jakimi niepełnosprawnościami będzie w niej uczestniczyć. Według naszej wiedzy jednak uzyskanie takich danych wrażliwych jest niezgodne z prawem. Powiązanie tej propozycji z sankcjami nakładanymi przez Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych zmusi organizatorów do nieracjonalnego ekonomicznie zatrudniania nadmiaru asystentów co najprawdopodobniej przełoży się na ceny biletów.
do części II pkt 3.1.4
W kontekście uwag dotyczących wzajemnych relacji między przedmiotową ustawą a projektowaną ustawą o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania, uważamy, że obowiązek przygotowania podstaw programowych oraz organizacji zajęć powinien dotyczyć ogólnie zagadnienia różnorodności, a nie tylko problematyki niepełnosprawności. Dlatego proponujemy zrezygnować z tej propozycji w analizowanej ustawie.
do części II pkt 3.1.5
Proponujemy określenie odpowiedzialności odszkodowawczej wg. zasad kodeksu cywilnego. Wprowadzanie trudno definiowalnych i trudnych do zastosowania konstrukcji prawnych, w postaci czynności dowodowych w zakresie możliwości albo niemożliwości wykonywania zwykłych czynności społecznych, w naszej opinii nie służy ani jakości ani jasności aktów prawnych.
do Oceny Skutków Regulacji
Absolutnie nie zgadzamy się z twierdzeniem, że proponowane zapisy nie wpłyną na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym funkcjonowanie przedsiębiorstw i pracodawców. Ci ostatni natomiast nie zostali wymienieni wśród podmiotów, na które ustawa będzie oddziaływać.
Realizacja zapisów przedmiotowej ustawy będzie niezwykle kosztowna, szczególnie dla dużych firm działających w skali kraju, i objętych zakresem podmiotowym ustawy. Każde techniczne rozwiązanie oraz zwiększenie zatrudnienia o asystentów osób niepełnosprawnych multiplikowane na skalę kraju spowodują znaczne wydatki. Im większe te wydatki będą, w tym mniejszym stopniu firma będzie mogła je pokryć samodzielnie i tym bardziej będzie zmuszona przerzucić koszty na konsumentów.
Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan wspiera ideę równości szans. Uważamy ją za podstawę demokracji. Ale w przypadku proponowanych rozwiązań zamiast wspierania równości szans przez poprawę stosowania przepisów istniejących w szeregu aktów prawnych, a dotyczących osób niepełnosprawnych, widzimy nadmierny rozrost szczegółowych, trudnych do realizacji konstrukcji prawnych. Zamiast równości szans przejawiającej się równą możliwością dostępu do pracy i motywacją do pracy po stronie niepełnosprawnych, widzimy propozycję, która głównymi kosztami wieloletnich zaniechań państwa w obszarze skutecznego i pro-aktywnego wsparcia osób niepełnosprawnych, chce nadmiernie obciążyć pracodawców.
Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan
Warszawa, dnia 20 listopada 2009 r.
