Traktat lizboński i planowane zmiany w funkcjonowaniu UE.

2008-04-14

Poddawany procesowi ratyfikacji traktat lizboński wprowadza wiele zmian do dotychczas obowiązujących traktatów. Jest on kompromisem, zawartym 18-19 grudnia 2007 r. w Lizbonie, który jest odpowiedzią na impas, w którym znalazły się reformy przede wszystkim instytucjonalne, wprowadzane przez projekt Konstytucji Europejskiej, po negatywnym wyniku referendów we Francji i Holandii. Traktat lizboński nie łączy istniejących traktatów w jeden tekst jak miało to miejsce w przypadku projektu Konstytucji, wprowadza jedynie zmiany do istniejących traktatów.

Najważniejsze zmiany:
- Unii Europejskiej nadaje się osobowość prawnomiędzynarodową,
- trzy dotychczasowe filary UE zostają połączone,
- wprowadza się nową zasadę podwójnej większości głosów,
- procedura współdecydowania (kodecyzji) zamienia się w zwykłą procedurę legislacyjną,
- wprowadza się instytucję przewodniczącego Rady Europejskiej z dwuipółletnią kadencją, która może być odnowiona jednokrotnie,
- stworzone zostaje stanowisko Wysokiego Przedstawiciela Unii do spraw Spraw Zagranicznych oraz Polityki Bezpieczeństwa,
- obywatele otrzymują prawo inicjatywy ustawodawczej,
- wzmocnione zostaje uczestnictwo społeczeństwa obywatelskiego w procedurach demokratycznych.

Ponadto, Karta Praw Podstawowych zostanie przyjęta przez państwa członkowskie, prawnie wiązać będzie 25 z nich, z wyjątkiem Polski i Wielkiej Brytanii, które wynegocjowały derogację w tym zakresie.
Nowa zasada głosowania podwójną większością głosów obejmie dużą liczbę nowych obszarów, jak na przykład wizy oraz monitorowanie napływu obcokrajowców, wspólny system przyznawania statusu azylanta czy też wspólna polityka imigracyjna i współpraca prawna w kwestiach kryminalnych. Dzięki traktatowi lizbońskiemu możliwe będzie stosowanie tzw. klauzuli passerelle, która pozwala Radzie Europejskiej na zmianę zasady głosowania w obszarach, w których obowiązuje jednomyślność na kwalifikowaną większość, wyjątkiem jest polityka obronna.

Funkcjonowanie instytucji UE
Instytucjonalnie, zmiany w traktatach są najbardziej widoczne. Komisja Europejska utrzymuje swoją centralną rolę, wciąż jako jedyna ma prerogatywę inicjatywy legislacyjnej, jednak od 2014 roku liczba komisarzy będzie wynosił dwie trzecie liczby państw członkowskich, równomiernie przyznawanych poszczególnym państwom w systemie rotacyjnym. Rada uzyska stałe przewodnictwo – przewodniczący Rady będzie wybierany na okres 2,5 roku z możliwością przedłużenia mandatu jednokrotnie. Wybierać go będzie Rada Europejska kwalifikowaną większością głosów. Przewodniczący Rady będzie reprezentował Unię na forum międzynarodowym oraz koordynował i przewodniczył pracom Rady Ministrów. Rada Ministrów będzie obradować publicznie, a sposób głosowania będzie zmieniony. Głosowanie kwalifikowana większością będzie odbywać się na podstawie podwójnej większości opartej o dwa kryteria: państw członkowskich (55% państw) oraz populacji (65% populacji UE). Mniejszość blokująca musi liczyć co najmniej 4 państwa członkowskie. Nowy system głosowania będzie obowiązywał od 2014, a może nawet 2017 r. Wynegocjowany przez Polskę kompromis z Ioanniny pozwoli na to by niewystarczająca do zablokowania, ale znacząca liczba państw (1/3 państw członkowskich lub 25% populacji UE) poprosiła wszystkie państwa o szukanie alternatywnego rozwiązania, które zadowoliłoby wszystkich członków.
Znacznie Parlamentu Europejskiego wzrośnie wraz z wejściem w życie traktatu lizbońskiego. To Parlament będzie zatwierdzał wybór Przewodniczącego Komisji. Parlament będzie miał więcej praw także w procesie legislacyjnym oraz kontroli budżetowej.
Procedura współdecydowania jest rozszerzona na blisko 50 nowych obszarów, co daje Parlamentowi porównywalne prawa z Radą Ministrów w tejże procedurze. Także w procedurze budżetowej, Parlament na równi z Radą zatwierdzać będzie całość budżetu, łącznie z wydatkami obowiązkowymi.
Nowy traktat pozwala obywatelom UE na zaproponowanie Komisji opracowania projektu aktu legislacyjnego jeśli pod inicjatywą podpisze się co najmniej milion osób ze znaczącej liczby państw. Traktat uznaje wagę dialogu społecznego, co umożliwia większy udział organizacji reprezentujących zorganizowane społeczeństwo obywatelskie w procesie decyzyjnym Unii Europejskiej. Potwierdzony zostaje proces konsultacji społecznych w obszarze spraw społecznych, co oznacza, że kontynuowany będzie proces w ramach trójstronnego szczytu społecznego.
Parlamenty krajowe będą miały możliwość wskazanie Parlamentowi Europejskiemu zagrożenia dla zasady subsydiarności pochodzące z e strony instytucji europejskich. Drugą nową prerogatywą jest możliwość wniesienia do Komisji Europejskiej o rewizję propozycji legislacyjnej jeśli ponad 1/3 (a w obszarze sprawiedliwości i spraw wewnętrznych 1/4) parlamentów krajowych wypowie się o niej negatywnie.

Wolność, bezpieczeństwo i sprawiedliwość
Traktat lizboński wzmacnia skuteczność procesu decyzyjnego w tym obszarze poprzez wprowadzenie w Radzie Ministrów głosowania kwalifikowaną większością głosów oraz zastosowanie procedury współdecydowania; wzrasta znaczenie FRONTEXu poprzez ustanowienie zintegrowanego systemu zarządzania granicami zewnętrznymi. Głosowanie kwalifikowaną większością oraz procedura współdecydowania obejmą takie obszary jak: zwalczanie nielegalnej imigracji i handel ludźmi oraz sprawy kryminalne. Wzmocniona zostanie także współpraca pomiędzy Europolem i policjami w państwach członkowskich.

Sprawy gospodarcze
Traktat nie wprowadza znaczących zmian w obszarze polityki gospodarczej, jednak oficjalnie uznane jest istnienie i funkcjonowanie Eurogrupy w celu zapewnienia lepszej koordynacji polityki gospodarczej, budżetowej i fiskalnej.
Komisja utrzymuje swoją rolę w procedurze kontroli deficytu publicznego w ramach Paktu Stabilizacji i Wzrostu. Ma także nowe prawo wydawania opinii w sprawie nadmiernego deficytu dla poszczególnych państw członkowskich. Procedura sankcji natomiast będzie teraz przyjmowana przez Radę Ministrów na podstawie propozycji Komisji, Rada może sprzeciwić się inicjatywie komisyjnej.
W procedurze budżetowej Parlament Europejski staje się równorzędną do Rady instytucją decyzyjną. Ramy finansowe i wkład do unijnego budżetu będą wciąż mogły być zawetowane przez państwo członkowskie.

Sprawy społeczne
Traktat rozszerza wymiar społeczny Unii wprowadzając nowe elementy dotyczące praw i celów oraz zawartości i środków procesu podejmowania decyzji.
Karta Praw Podstawowych staje się prawnie wiążąca, z dwoma wyjątkami – Polski i Wielkiej Brytanii. Traktat nadaje nowej cele społeczne Unii: pełne zatrudnienie i postęp społeczny, zwalczanie wyłączenia społecznego i dyskryminacji, promowanie sprawiedliwości oraz walka z ubóstwem. Traktat lizboński potwierdza również rolę partnerów społecznych i wzmacnia dialog społeczny. Potwierdza także, że wiosenny Szczyt Europejski jest poświęcony wzrostowi i zatrudnieniu.
Rozszerzone zostaje głosowanie kwalifikowaną większością na obszar usług społecznych dla pracowników mobilnych w Unii Europejskiej. Jeśli któreś z państw członkowskich uzna, że takie działanie jest zagrożeniem dla istotnych elementów jego systemu opieki społecznej, może ono zwrócić się do Komisji o nowy projekt w tym obszarze lub wnieść sprawę na Radę Europejską. Rada Europejska będzie miała możliwość przyznania lub przeniesienia zasady głosowania kwalifikowaną większością na następujące obszary: ochrona pracowników w przypadku wygaśnięcia umowy, wspólne reprezentowanie i obrona interesów pracowników i pracodawców oraz warunki zatrudnienia pracowników z krajów trzecich legalnie pracujących w Unii Europejskiej.
W końcu, traktat nadaje podstawę prawną usługom użyteczności publicznej pozwalając w ten sposób na zdefiniowanie zasad i warunków, które rządzą ich ustanawianiem i funkcjonowaniem. Nie należy jednak zapominać, że ich ustanawianie leży w gestii i kompetencji państw członkowskich.

Rozszerzenie i stosunki zewnętrzne
Kryteria członkostwa w Unii Europejskiej nie są wymienione w traktacie expressis verbis, ale jest do nich odniesienie na wprost w artykule 49. Państwo kandydujące musi szanować wartości Unii Europejskiej takie jak poszanowanie ludzkiej godności, wolność, demokracja, równość, państwo prawa, prawa człowieka i mniejszości narodowych. Państwo kandydujące zwraca się z prośbą o przyjęcie do Unii do Rady, która decyduje jednomyślnie. Państwo kandydujące informuje również o swoim wniosku Parlament Europejski oraz parlamenty krajowe. Po raz pierwszy w historii w traktacie pojawia się formuła wystąpienia z Unii Europejskiej. Państwo członkowskie negocjuje warunki wystąpienia z Unii, a Rada decyduje kwalifikowaną większością po zatwierdzeniu przez Parlament Europejski. Jeśli państwo, które opuściło Unię chciałoby przystąpić do niej na nowo, zastosowanie ma normalna procedura procesu akcesyjnego.

W zakresie stosunków zewnętrznych najważniejszą zmianą, którą wprowadza traktat lizboński jest ustanowienie Wysokiego Przedstawiciela do spraw Stosunków Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, która łączy dwa stanowiska: Wysokiego Przedstawiciela do spraw Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz komisarza do spraw stosunków zewnętrznych. Osoba zajmująca to nowoutworzone stanowisko będzie jednym z wice-przewodniczących Komisji Europejskiej, a jej zadaniem będzie reprezentowanie Unii za granicą oraz przewodniczenie pracom Rady ds. Spraw Zewnętrznych. Wysoki Przedstawiciel będzie miał do swojej dyspozycji nowoutworzoną Europejską Służbę Dyplomatyczną.