Spotkanie Economic Policy Committee BIAC i konsultacje z OECD

2008-04-11

11 marca br. w Paryżu ekspert PKPP Lewiatan, dr Maciej Krzak wziął udział w cyklicznym spotkaniu Economic Policy Committee BIAC. Przedmiotem dyskusji pod przewodnictwem Norberta Waltera, głównego ekonomisty Grupy Deutsche Banku, były trzy opracowania przygotowane przez OECD. Celem zebranych było wypracowanie opinii na ich temat, która została następnie przedstawiona podczas konsultacji BIAC i TUAC (bliźniaczego Komitetu do BIAC, ale ze strony związków zawodowych) z przedstawicielami OECD.

Opracowanie OECD pt. Tax and Economic Growth wieńczy projekt OECD na temat optymalnej struktury systemów podatkowych pod względem ich efektów na PKB na mieszkańca i na jego główne determinanty. W raporcie przedstawiono odpowiedź na pytanie jaka struktura systemu podatkowego najlepiej promuje wzrost gospodarczy.

Z badań naukowców z OECD wynika przede wszystkim, że większość krajów członkowskich korzysta z trzech źródeł opodatkowania: podatków dochodowych od dochodów osobistych i firm, podatków od towarów i usług, oraz składek na ubezpieczenia społeczne. Przez ostatnie 30-lecie następowała ewolucja, która polega na zmniejszeniu udziału podatków od dochodów osobistych, a zwiększeniu udziału składek na ubezpieczenia społeczne i podatków od zysków. Udział podatków pośrednich uległ obniżeniu przy czym charakterystyczna jest stopniowa rezygnacja z podatków nakładanych na wybrane dobra i usługi na rzecz szerokiego zastosowania ogólnego podatku od konsumpcji zwłaszcza VAT. Okazuje się, że udział podatków od nieruchomości i podatków ekologicznych pozostał w tym okresie na mniej więcej stałym poziomie.

W wielu krajach OECD nastąpiło spłaszczenie skali podatkowej od dochodów osobistych wobec redukcji najwyższych stawek, ale przeciętny pracownik nie miał okazji dostrzec, że jego poziom obciążeń obniżył się z tego tytułu. Redukcji stawek podatków od dochodów osobistych towarzyszył spadek stawek dochodów od zysków firm, których redukcja była częściowo rekompensowana w wielu krajach przez rozszerzenie bazy opodatkowania. Niektóre kraje wprowadziły podatkowe zachęty dla inwestycji w badania i rozwój.

Rekomendacje OECD odnośnie optymalnej struktury systemu podatkowego, sprzyjającej wzrostowi PKB na mieszkańca, są następujące: podatki od nieruchomości najmniej zniekształcają bodźce do pracy i inwestycji, kolejne są podatki od konsumpcji, a najsłabiej prezentują się pod tym względem podatki dochodowe. Przejście do systemu, który w większym stopniu oparty jest na podatkach od nieruchomości może być jednak utrudnione i stopniowe, gdyż większość krajów OECD korzysta z nich tylko w niewielkim zakresie; są one głównie podatkami lokalnymi i nie cieszą się popularnością.
W rezultacie możliwości zwiększenia dochodów publicznych z tego źródła będą raczej ograniczone, choć należy dążyć do tego w długim okresie. W krótkim okresie bardziej obiecujące w praktyce może okazać się rozszerzenie zakresu działania podatków od konsumpcji. Odejście od podatków dochodowych na ich rzecz powodowałoby także spłaszczenie progresywności obciążeń podatkowych. Z kolei odejście od podatku dochodowego od zysków przedsiębiorstw na rzecz podatku od konsumpcji sprzyjałoby podwyższeniu cen akcji i nierównościom majątkowym. Z tych przyczyn pojawia się poważny konflikt między efektywnością a równością, który różne demokracje będą musiały same rozstrzygnąć.

Poszerzenie bazy podatkowej podatków od konsumpcji jest lepszą metodą niż podwyższanie ich stawek, gdyż wysokie stawki stwarzają bodźce do rozwoju „szarej” strefy, natomiast szeroka baza sprzyja efektywności, gdyż nie wyłącza różnego rodzaju działalności, stawiając je na równi. W ramach grupy podatków dochodowych poleganie w większym stopniu na podatkach od dochodów osobistych niż od zysków firm prowadzi do wyższej efektywności. Niemniej, zbytni rozziew między marginalnymi stawkami obu podatków może zachęcać osoby o wysokich dochodach do ukrywania ich w postaci zysków firm. Są dowody, że spłaszczenie skali podatków od dochodów osobistych sprzyja podniesieniu PKB na mieszkańca, faworyzując przedsiębiorczość. Znowu jednak pojawia się trade-off między wzrostem, a egalitaryzmem.

Komitet BIAC ocenił opracowanie OECD bardzo wysoko pod względem merytorycznym. Przytaknął proponowanym kierunków reform. Wskazał jednak, że obciążenia socjalne są również wysokie i ich redukcja, prowadząca do obniżenia pozapłacowych kosztów pracy, byłaby właściwa, gdyż zniechęca do wysiłku pracodawców i pracowników. W naszej ocenie miejsce tych składek na osi zniekształcania bodźców do działania znajduje się gdzieś pomiędzy podatkami dochodowymi od dochodów osobistych i zysków przedsiębiorstw. Komitet zachęca również do większej odwagi w stosowaniu podatków od nieruchomości, zwłaszcza, że są one nakładane na „nieruchomy” czynnik produkcji, więc trudniej jest od nich uciec.

Kolejne opracowanie dotyczyło Ekonomii zmian klimatycznych (Economics of Climate Change). Prace OECD nad tym projektem są na razie w fazie wstępnej, dlatego jest ono przede wszystkim użytecznym przeglądem problematyki związanej ze zmianami klimatu czyli konkretnie – globalnego ocieplenia. EPC BIAC zgadza się z większością zawartych propozycji i wniosków, ale chciałby, aby analiza została pogłębiona, a większy nacisk został położony na rozwój i zastosowanie efektywnej polityki adaptowania się do zmian. Według prognoz przeciętna temperatura w świecie ma podnieść się o 2 stopnie Celsjusza do 2050 roku nawet w scenariuszu „niskiego globalnego wzrostu”. Notabene, z symulacji wynika, że nasz region, w tym Polska, będzie per saldo beneficjentem owego zjawiska pod względem przyrostu PKB. Opracowanie OECD kładzie nacisk na działania związane z mitygowaniem zmian klimatycznych jedynie wspominając o polityce adaptacji w jednym z paragrafów. Opracowanie to nie poddaje także dyskusji optymalnej w czasie sekwencji cięć emisji gazów. Kraje o niskim PKB na mieszkańca mogą najpierw preferować politykę gospodarczą nastawioną na szybki wzrost gospodarczy, aby zamknąć lukę cywilizacyjną, a dopiero potem przeorientować ją na ograniczenie emisji gazów cieplarnianych, kiedy będzie je na to stać. Te uwagi jak najbardziej pasują też do Polski, która pod tym względem będzie miała nawet mniejszą swobodę wyboru polityki z racji przynależności do UE. Jest to trade-off międzyokresowy – wybór między poziomem konsumpcji obecnie i w przyszłości, a obecnym i przyszłym poziomu emisji gazów. Dyskusji na ten temat brakuje w opracowaniu OECD. Tu pojawia się też kwestia dzielenia kosztów zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych. Subsydiowanie cięć w emisji jest całkowicie błędne, bo wypacza bodźce – ma to miejsce w przypadku biopaliw. Jednym ze sposobów hamowania emisji są mechanizmy handlu pozwoleniami na zanieczyszczenia, ale bardziej zachęcająco wygląda transfer technologii z krajów zamożnych do krajów biedniejszych. Prawdopodobnie rządy tych krajów będą kupować technologię od sektora prywatnego po cenach rynkowych i transferować ją do krajów niezamożnych. Transfery dochodów z kolei mogłyby pomóc w zahamowaniu procesu niszczenia lasów.

W ważniejszych kwestiach szczegółowych EPC BIAC podkreśla rolę cen jako podstawowego instrumentu ograniczania emisji, natomiast standardy emisji powinny być stosowane bardzo ostrożnie, bo – jak zauważa zresztą sama OECD – standardy te dość szybko stają się przestarzałe ze względu na postęp technologiczny. Zdaniem EPC BIAC bez przełomu technologicznego i innowacji w tej dziedzinie nie uda się opanować emisji gazów cieplarnianych. W tej mierze OECD zachęca do rozważenia kwestii jak koszty B R mogłyby być dzielone i alokowane w skali międzynarodowej, oraz pomiędzy sektorem prywatnym i publicznym. W tym kontekście schematy handlu pozwoleniami emisji mogą oddziaływać hamująco na rozwój nowej technologii, bo poziom emisji może być osiągnięty przez zakup praw do niej.

Przedstawiciel PKPP Lewiatan sugerował, aby osłabić tę wadę handlu emisjami poprzez wyznaczanie wielkości pozwoleń w skali degresywnej w czasie. Komitet przytakuje stwierdzeniom OECD, że wszyscy ważni emitenci gazów muszą być włączeni w proces redukcji ich emisji, ale domaga się, aby OECD stwierdziła czarno na białym, że bez udziału Indii i Chin w formułowaniu polityki wobec zmian klimatycznych, żadne porozumienie po 2012 roku nie ma szans powodzenia. Dlatego kwestia podatków od emisji CO2 powinna być podnoszona ostrożnie dopóty, dopóki wszyscy istotni emitenci nie będą efektywnie stosowali tego rodzaju polityki. EPC BIAC z podobnych powodów podważa sens uchwalenia ceł na produkty krajów, które nie stosowałyby takich podatków. Pojawiłaby się groźba działań odwetowych i ich spirali, ponadto cła łączą się z rozbudowaną biurokracją, a więc dodatkowymi kosztami.

Komitet chciałby także zobaczyć szerszą analizę interakcji między polityką przeciwstawienia się globalnemu ociepleniu i innymi sferami polityki gospodarczej. Opracowanie OECD wskazuje, że ta polityka może być w konflikcie z celami rozwojowymi, wywierać wpływ na zatrudnienie, podział dochodów w kraju i cele społeczne. Takim przykładem jest oddziaływanie polityki promującej źródła energii, które emitują mało gazów cieplarnianych, ale zużywają mnóstwo wody jak biopaliwa. Jaki wpływ wywrze to dostęp do wody i jej światowy bilans? Tego typu sprawy powinny zostać dogłębnie przedyskutowane w finalnej wersji opracowania.

Ostatnim tematem dyskusji były czynniki określające poziom zdrowia społeczeństw na kanwie tekstu OECD Heath Status Determinants: Role of Lifestyle, Environment, Heath Care Resources and Spending Efficiency. Komitet pozytywnie ocenił wysiłki OECD, aby zmierzyć efektywność wydatków na zdrowie w krajach członkowskich bez czego nie da się ustalić jakie rozwiązania są najlepsze, aby usprawnić system zdrowotne. Lista uwzględnionych czynników jest dość wyczerpująca, ale BIAC zwrócił uwagę, że powinno włączyć się także czynniki wpływające na poziom zdrowia, takie jak wykrywacze dymu papierosowego w samolotach, regulacje odnośnie poduszek powietrznych w samochodach, podwyższone standardy niepalności plastikowych mebli i innych urządzeń chroniących życie. Mimo początkowego etapu, studium oferuje już całkiem interesujący materiał porównawczy między krajami, pokazujący, że różnice w efektywności są bardzo duże.

Opracowanie wskazuje, że relatywne wagi wydatków prywatnych i publicznych mają mały wpływ na efektywność systemu ochrony zdrowia. W dodatku argumentuje, że niektóre rozwiązania instytucjonalne jak opłaty wnoszone z kieszeni pacjentów mają znacznie niższy wpływ na efektywność niż sądzono dotychczas. Brakuje jednak klarownej odpowiedzi na pytane, które czynniki mają rzeczywisty wpływ na sprawność systemów opieki zdrowotnej, dlatego OECD powinna pogłębić studia nad związkami między polityką zdrowotną i instytucjami a efektywnością systemu ochrony zdrowia. Komitet BIAC postuluje również, aby włączyć do analizy studia nad segmentami systemu. Komitet z zadowoleniem odnosi się do próby stworzenia porównywalnej bazy danych na temat jakości i kosztów opieki zdrowotnej.