Mnożenie kar wobec przedsiębiorców nie wyeliminuje patologii
2007-03-13
Prezydencki projekt ustawy o odpowiedzialności za czyny przeciwko prawom osób wykonujących pracę zarobkową budzi niepokój PKPP Lewiatan. Tym bardziej, że dubluje on przepisy ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary, które w 2003 r. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował na nasz wniosek.
14 marca br. odbędzie się w Sejmie pierwsze czytanie prezydenckiego projektu ustawy o odpowiedzialności pracodawców za czyny przeciwko prawom osób wykonujących pracę zarobkową (druk sejmowy nr 1446). Ta inicjatywa legislacyjna jest bardzo niekorzystna dla przedsiębiorców. Uważamy, że wejście w życie proponowanych przepisów może grozić osłabieniem pozycji ekonomicznej polskich firm. W skrajnych przypadkach regulacje zawarte w ustawie mogą spowodować niewypłacalność pracodawców, a tym samym doprowadzić do zwolnień pracowników.
Prezydencki projekt ustawy o odpowiedzialności za czyny przeciwko prawom osób wykonujących pracę zarobkową ustanawia odpowiedzialność karną pracodawców oraz podmiotów powierzających wykonywanie innej pracy zarobkowej za przestępstwa i wykroczenia przeciwko prawom osób wykonujących taką pracę na rzecz tych podmiotów.
Zgodnie z projektem ustawy pracodawca podlega odpowiedzialności, jeżeli osoba działająca w jego imieniu lub w jego interesie popełniła przestępstwo przeciwko prawom osób wykonujących pracę zarobkową, określone w art. 218-221 Kodeksu karnego (np. złośliwie lub uporczywie narusza prawa pracownika wynikające ze stosunku pracy lub ubezpieczenia społecznego). Pracodawca ponosi także odpowiedzialność, jeżeli taka osoba popełniła wykroczenie przeciwko prawom pracownika, określone w art. 281-283 Kodeksu pracy (np. nie potwierdza na piśmie zawartej z pracownikiem umowy o pracę, narusza przepisy o czasie pracy, nie wydaje świadectwa pracy) lub wykroczenie przeciwko obowiązkom w zakresie legalności zatrudnienia, określone w art. 119–121 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (np. zatrudnia lub powierza wykonywanie innej pracy zarobkowej bezrobotnemu, nie zawiadamiając o tym właściwego powiatowego urzędu pracy).
Należy podkreślić, że prezydencki projekt nawiązuje wprost do rozwiązań przyjętych w przepisach ustawy z 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary i powiela błędy tej regulacji. Na skutek wniesienia przez Polską Konfederację Pracodawców Prywatnych Lewiatan skargi konstytucyjnej, Trybunał Konstytucyjny uznał wiele z przepisów ustawy o odpowiedzialności karnej podmiotów zbiorowych za niezgodne z Konstytucją (wyrok TK z dnia 3 listopada 2004 r.). Tymczasem prezydencki projekt oparty jest na tych samych założeniach i zawiera przepisy, co do których Trybunał Konstytucyjny miał szereg wątpliwości.
Zwracamy też uwagę, że o ile wprowadzenie do polskiego systemu prawnego ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych było spowodowane koniecznością dostosowania polskiego ustawodawstwa do prawa unijnego, o tyle wprowadzenie omawianej ustawy nie jest uzasadnione taką koniecznością.
Zasadnicze zastrzeżenia Lewiatana budzą następujące rozwiązania zawarte w projekcie.
Prawo do obrony
Zgodnie z art. 4 projektu, pracodawca podlega odpowiedzialności, jeżeli popełnienie przestępstwa lub wykroczenia wymienionych w art. 7 ustawy przez osobę fizyczną, zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem skazującym tę osobę za przestępstwo lub wykroczenie albo prawomocnym wyrokiem warunkowo umarzającym wobec niej postępowanie karne. Ponadto, na podstawie art. 4 ust. 2 projektu, pracodawca podlega odpowiedzialności, jeżeli w orzeczeniu zapadłym w postępowaniu karnym stwierdzono niemożność wydania wyroku z powodu okoliczności wyłączających ukaranie sprawcy, określonych w art. 17 § 1 pkt. 3-11 Kodeksu postępowania karnego.
Norma zawarta w art. 4 jest wyjątkowo istotna także z tego względu, że zgodnie z art. 30 ust. 1 projektu orzeczenia wskazane w art. 4 ust. 1 są wiążące dla sądu co do rozstrzygnięć faktycznych i prawnych w postępowaniu przeciwko pracodawcy.
Przewiduje się zatem dwa postępowania karne - jedno przeciw osobie fizycznej popełniającej czyn zabroniony, drugie - przeciw pracodawcy. Jednak już w pierwszym z tych postępowań następować będzie stwierdzenie faktu popełnienia przestępstwa lub wykroczenia oraz okoliczności uzasadniających odpowiedzialność pracodawcy. Orzeczenia wydane w wyniku tych postępowań są bowiem, zgodnie z wskazanym wyżej art. 30 ust. 1 ustawy, wiążące w postępowaniu w sprawie odpowiedzialności pracodawców za czyny przeciwko prawom osób wykonujących pracę zarobkową.
Proponowane rozwiązanie stanowi próbę obejścia przez ustawodawcę wyroku TK z 3 listopada 2004 r. TK uznał, że przepis ustawy o odpowiedzialności karnej podmiotów zbiorowych, analogiczny do art. 4 omawianej ustawy, był niekonstytucyjny. Przepis ten zawierał określenie „stwierdzenie” popełnienia przestępstwa. Projekt prezydencki zawiera zaś sformułowanie „potwierdzenie” popełnienia przestępstwa.
Uważamy, że powyższa zmiana terminologiczna nie powoduje, że zapis art. 4 projektu ustawy jest konstytucyjny. Sądzimy, że jeżeli dane orzeczenie (np. warunkowo umarzające postępowanie) nie stwierdza popełnienia przestępstwa, to tym bardziej go nie potwierdza. Co więcej, w polskim prawie i postępowaniu karnym nie ma mowy o orzeczeniach „potwierdzających” popełnienie przestępstwa, lecz są jedynie orzeczenia, które to stwierdzają. W najlepszym razie można więc uznać, że sformułowanie „potwierdza” oznacza to samo co „stwierdza”.
Odpowiedzialność pracodawców na zasadzie ryzyka
Projekt prezydencki zakłada w art. 3 i 5 przyjęcie odpowiedzialności pracodawcy w oderwaniu od zasady winy. Jednocześnie zarówno z brzmienia poszczególnych przepisów ustawy (art. 16), jak i z argumentów autorów projektu zawartych w uzasadnieniu wynika, iż projekt ma na celu „ustanowienie odpowiedzialności karnej pracodawców”. W prawie karnym zasada winy ma podstawowe znaczenie i jej brak z reguły wyłącza odpowiedzialność. W przypadku omawianej ustawy odpowiedzialność na zasadzie winy ma zostać w części zastąpiona odpowiedzialnością na zasadzie ryzyka. Powoduje to wprowadzenie do prawa karnego rozwiązań znanych z prawa cywilnego, które jednak nie powinny znaleźć zastosowania do określania odpowiedzialności karnej.
Wysokość kar
Największe kontrowersje budzi propozycja wysokości kar przewidzianych w projekcie. W przypadku popełnienia przestępstwa przez osoby działające w imieniu pracodawcy kara nałożona na pracodawcę może wynosić od 1.000 do 20.000.000 zł. W razie zaś popełnienia przez te osoby wykroczenia - od 1.000 do 100.000 zł.
Wprowadzanie zagrożenia karnego w takiej wysokości nie znajduje żadnego uzasadnienia. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2004 r. (103/10/A/2004), dotyczącym niezgodności z Konstytucją niektórych przepisów ustawy o odpowiedzialności karnej podmiotów zbiorowych, kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i zniechęcające. Nie mogą jednakże być irracjonalne, gdyż naruszają zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Wejście w życie proponowanych przepisów może grozić osłabieniem pozycji polskich firm i wpłynąć niekorzystnie na ich konkurencyjność wobec zagranicznych podmiotów. Wprowadzenie tego typu zapisów będzie z pewnością miało także niekorzystny wpływ na podejmowanie przez zagranicznych inwestorów decyzji o lokowaniu w Polce swoich inwestycji, co w dalszej kolejności może spowodować utratę licznych miejsc pracy. W skrajnych przypadkach regulacje zawarte w ustawie mogą spowodować niewypłacalność pracodawców, a tym samym doprowadzić do zwolnień pracowników.
Prezydencki projekt ustawy o odpowiedzialności za czyny przeciwko prawom osób wykonujących pracę zarobkową ustanawia odpowiedzialność karną pracodawców oraz podmiotów powierzających wykonywanie innej pracy zarobkowej za przestępstwa i wykroczenia przeciwko prawom osób wykonujących taką pracę na rzecz tych podmiotów.
Zgodnie z projektem ustawy pracodawca podlega odpowiedzialności, jeżeli osoba działająca w jego imieniu lub w jego interesie popełniła przestępstwo przeciwko prawom osób wykonujących pracę zarobkową, określone w art. 218-221 Kodeksu karnego (np. złośliwie lub uporczywie narusza prawa pracownika wynikające ze stosunku pracy lub ubezpieczenia społecznego). Pracodawca ponosi także odpowiedzialność, jeżeli taka osoba popełniła wykroczenie przeciwko prawom pracownika, określone w art. 281-283 Kodeksu pracy (np. nie potwierdza na piśmie zawartej z pracownikiem umowy o pracę, narusza przepisy o czasie pracy, nie wydaje świadectwa pracy) lub wykroczenie przeciwko obowiązkom w zakresie legalności zatrudnienia, określone w art. 119–121 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (np. zatrudnia lub powierza wykonywanie innej pracy zarobkowej bezrobotnemu, nie zawiadamiając o tym właściwego powiatowego urzędu pracy).
Należy podkreślić, że prezydencki projekt nawiązuje wprost do rozwiązań przyjętych w przepisach ustawy z 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary i powiela błędy tej regulacji. Na skutek wniesienia przez Polską Konfederację Pracodawców Prywatnych Lewiatan skargi konstytucyjnej, Trybunał Konstytucyjny uznał wiele z przepisów ustawy o odpowiedzialności karnej podmiotów zbiorowych za niezgodne z Konstytucją (wyrok TK z dnia 3 listopada 2004 r.). Tymczasem prezydencki projekt oparty jest na tych samych założeniach i zawiera przepisy, co do których Trybunał Konstytucyjny miał szereg wątpliwości.
Zwracamy też uwagę, że o ile wprowadzenie do polskiego systemu prawnego ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych było spowodowane koniecznością dostosowania polskiego ustawodawstwa do prawa unijnego, o tyle wprowadzenie omawianej ustawy nie jest uzasadnione taką koniecznością.
Zasadnicze zastrzeżenia Lewiatana budzą następujące rozwiązania zawarte w projekcie.
Prawo do obrony
Zgodnie z art. 4 projektu, pracodawca podlega odpowiedzialności, jeżeli popełnienie przestępstwa lub wykroczenia wymienionych w art. 7 ustawy przez osobę fizyczną, zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem skazującym tę osobę za przestępstwo lub wykroczenie albo prawomocnym wyrokiem warunkowo umarzającym wobec niej postępowanie karne. Ponadto, na podstawie art. 4 ust. 2 projektu, pracodawca podlega odpowiedzialności, jeżeli w orzeczeniu zapadłym w postępowaniu karnym stwierdzono niemożność wydania wyroku z powodu okoliczności wyłączających ukaranie sprawcy, określonych w art. 17 § 1 pkt. 3-11 Kodeksu postępowania karnego.
Norma zawarta w art. 4 jest wyjątkowo istotna także z tego względu, że zgodnie z art. 30 ust. 1 projektu orzeczenia wskazane w art. 4 ust. 1 są wiążące dla sądu co do rozstrzygnięć faktycznych i prawnych w postępowaniu przeciwko pracodawcy.
Przewiduje się zatem dwa postępowania karne - jedno przeciw osobie fizycznej popełniającej czyn zabroniony, drugie - przeciw pracodawcy. Jednak już w pierwszym z tych postępowań następować będzie stwierdzenie faktu popełnienia przestępstwa lub wykroczenia oraz okoliczności uzasadniających odpowiedzialność pracodawcy. Orzeczenia wydane w wyniku tych postępowań są bowiem, zgodnie z wskazanym wyżej art. 30 ust. 1 ustawy, wiążące w postępowaniu w sprawie odpowiedzialności pracodawców za czyny przeciwko prawom osób wykonujących pracę zarobkową.
Proponowane rozwiązanie stanowi próbę obejścia przez ustawodawcę wyroku TK z 3 listopada 2004 r. TK uznał, że przepis ustawy o odpowiedzialności karnej podmiotów zbiorowych, analogiczny do art. 4 omawianej ustawy, był niekonstytucyjny. Przepis ten zawierał określenie „stwierdzenie” popełnienia przestępstwa. Projekt prezydencki zawiera zaś sformułowanie „potwierdzenie” popełnienia przestępstwa.
Uważamy, że powyższa zmiana terminologiczna nie powoduje, że zapis art. 4 projektu ustawy jest konstytucyjny. Sądzimy, że jeżeli dane orzeczenie (np. warunkowo umarzające postępowanie) nie stwierdza popełnienia przestępstwa, to tym bardziej go nie potwierdza. Co więcej, w polskim prawie i postępowaniu karnym nie ma mowy o orzeczeniach „potwierdzających” popełnienie przestępstwa, lecz są jedynie orzeczenia, które to stwierdzają. W najlepszym razie można więc uznać, że sformułowanie „potwierdza” oznacza to samo co „stwierdza”.
Odpowiedzialność pracodawców na zasadzie ryzyka
Projekt prezydencki zakłada w art. 3 i 5 przyjęcie odpowiedzialności pracodawcy w oderwaniu od zasady winy. Jednocześnie zarówno z brzmienia poszczególnych przepisów ustawy (art. 16), jak i z argumentów autorów projektu zawartych w uzasadnieniu wynika, iż projekt ma na celu „ustanowienie odpowiedzialności karnej pracodawców”. W prawie karnym zasada winy ma podstawowe znaczenie i jej brak z reguły wyłącza odpowiedzialność. W przypadku omawianej ustawy odpowiedzialność na zasadzie winy ma zostać w części zastąpiona odpowiedzialnością na zasadzie ryzyka. Powoduje to wprowadzenie do prawa karnego rozwiązań znanych z prawa cywilnego, które jednak nie powinny znaleźć zastosowania do określania odpowiedzialności karnej.
Wysokość kar
Największe kontrowersje budzi propozycja wysokości kar przewidzianych w projekcie. W przypadku popełnienia przestępstwa przez osoby działające w imieniu pracodawcy kara nałożona na pracodawcę może wynosić od 1.000 do 20.000.000 zł. W razie zaś popełnienia przez te osoby wykroczenia - od 1.000 do 100.000 zł.
Wprowadzanie zagrożenia karnego w takiej wysokości nie znajduje żadnego uzasadnienia. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2004 r. (103/10/A/2004), dotyczącym niezgodności z Konstytucją niektórych przepisów ustawy o odpowiedzialności karnej podmiotów zbiorowych, kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i zniechęcające. Nie mogą jednakże być irracjonalne, gdyż naruszają zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Wejście w życie proponowanych przepisów może grozić osłabieniem pozycji polskich firm i wpłynąć niekorzystnie na ich konkurencyjność wobec zagranicznych podmiotów. Wprowadzenie tego typu zapisów będzie z pewnością miało także niekorzystny wpływ na podejmowanie przez zagranicznych inwestorów decyzji o lokowaniu w Polce swoich inwestycji, co w dalszej kolejności może spowodować utratę licznych miejsc pracy. W skrajnych przypadkach regulacje zawarte w ustawie mogą spowodować niewypłacalność pracodawców, a tym samym doprowadzić do zwolnień pracowników.
Działalność rzecznika oraz Centrum Monitorowania Wolności Gospodarczej wspierana jest środkami z budżetu Programu Środki Przejściowe 2004 w ramach konkursu „Zwiększenie świadomości społecznej oraz wzmocnienie roli organizacji pozarządowych w zakresie rzecznictwa i monitoringu”.
Niniejszy dokument został opublikowany dzięki pomocy finansowej Unii Europejskiej. Za treść tego dokumentu odpowiada Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan, poglądy w nim wyrażone nie odzwierciedlają w żadnym razie oficjalnego stanowiska Unii Europejskiej.
