Budżet 2007 – stracone szanse

2006-09-27

27 września 2006 r. rząd przyjął projekt budżetu na 2007r. Niestety mimo uwag zgłoszonych przez PKPP Lewiatan w ramach Komisji Trójstronnej, do projektu nie wprowadzono na tym etapie żadnych zmian. Największą jego wadą jest zaprzepaszczenie szansy na ograniczenie deficytu budżetowego oraz naprawę finansów publicznych w sytuacji dobrej koniunktury gospodarczej.

Generalnym błędem projektu budżetu na 2007 r. jest rezygnacja z naprawy finansów publicznych. Mimo wysokiego tempa rozwoju kraju zwiększają się wydatki socjalne. Jest to wbrew zasadom prowadzenia polityki antycyklicznej. W tym okresie nie powinny one rosnąć, lecz zmniejszać się zgodnie z koncepcją automatycznych stabilizatorów koniunktury. „Polska marnuje niepowtarzalną szansę ograniczenia dynamiki wydatków i zmiany ich struktury w kierunku prorozwojowym, kiedy rośnie zatrudnienie, maleje bezrobocie i następuje solidny wzrost płac realnych, a zatem wtedy, kiedy przesunięcia byłyby najmniej bolesne” – ocenia dr Henryka Bochniarz, prezydent PKPP Lewiatan.

Zastrzeżenia budzi tak silny wzrost wydatków w okresie dobrej koniunktury, kiedy gospodarka polska rozwija się w tempie 4,5-5,5%, zbliżonym bądź nawet przekraczającym tempo potencjalne, czyli najwyższe tempo, które nie wywołuje inflacji. Wzrost tych wydatków nie jest skierowany na podwyższenie dynamiki potencjalnej, co byłoby wskazane, jeśli Polska pragnie rozwiązać palący problem zatrudnienia wyżu demograficznego i szybciej dogonić przeciętny poziom w krajach Unii Europejskiej (przy dynamice 6-7% proces osiągnięcia 75% przeciętnego poziomu w UE mógłby dokonać się w ciągu 11-12 lat).

Tylko dzięki dobrej koniunkturze, czyli czynnikom cyklicznym, kolejny rok uda się utrzymać w ryzach deficyt budżetu (30 mld zł to 2,7% prognozowanego PKB). Nie następuje bowiem ograniczenie dynamiki wydatków i poprawa ich struktury w kierunku prorozwojowym. W tych warunkach niedobór ten powinien zostać ograniczony o minimum 0,5% PKB (4-5 mld zł), zgodnie z zasadami obowiązującymi w Pakcie Stabilności i Wzrostu zreformowanym przez UE w 2005 r. Jest to minimalne roczne dostosowanie fiskalne, jakie jest wymagane od krajów, których deficyty sektora finansów publicznych przekraczają wartość referencyjną 3% PKB.

Założenia makroekonomiczne

Przyjęte założenia makroekonomiczne, w tym założona dynamika PKB na poziomie 4,6% i wzrost popytu krajowego o 5,1%, są realistyczne i spójne. Założona dynamika inwestycyjna (10%) nie jest przesadnie wysoka wobec przyspieszenia inwestycyjnego w 2006 r. Ostrożna wydaje się prognoza wzrostu konsumpcji wobec poprawy na rynku pracy i presji płacowej; w przypadku wyższej dynamiki lepiej wypadłyby dochody budżetu. Wyższa dynamika popytu krajowego implikuje wzrost deficytu na rachunku bieżącym w relacji do PKB. W oczekiwaniu przyhamowania wzrostu w gospodarce światowej ostrożnie prognozowane są dynamiki eksportu i importu.

Dochody budżetu państwa

Kolejny rok wzrosną obciążenia podatkowe, gdyż udział dochodów podatkowych ulegnie podwyższeniu do 17,4% PKB z 16,8% w 2006 r. Dochody budżetu państwa mają zwiększyć się o 8,0%. Dynamika dochodów podatkowych (10,3%) przekracza dynamikę nominalnego popytu krajowego i PKB, które mają wzrosnąć odpowiednio o 6,7% i 6,5% ( przyjmując deflator PKB w wysokości 1,5% w 2007 r. na podstawie założeń o realnej dynamice PKB i jego wielkości w cenach bieżących w 2006 r. i 2007 r.). Oceniamy, że przewidywania te są zbyt optymistyczne.

Jak pokazała realizacja budżetów z 2005 r. i 2006 r., dochody z VAT zostały w nich przeszacowane. To samo, naszym zdaniem, grozi w 2007 r. Dochody z VAT są silniej skorelowane z popytem krajowym niż z PKB, gdyż podatek ten płaci się od importowanych dóbr i usług, natomiast nie obejmuje on eksportu, który jest częścią PKB. Elastyczność dochodów z VAT względem popytu krajowego, czyli procentowy wzrost VAT, kiedy popyt krajowy rośnie o 1 procent, będzie wynosiła ok. 1,70 wobec 1,76 w 2006 r.; oznacza to tylko jej znikomy spadek. Oceniamy skalę przeszacowania wpływów z VAT na ok. 3 miliardy złotych.

Pewne wątpliwości budzą także założenia dynamiki wpływów z podatku dochodowego PIT (10,1%), chociaż przyjęte elastyczności tych dochodów względem PKB, czyli o ile procentowo zwiększy się dochód z danego podatku przy wzroście PKB o 1 procent, są wyraźnie niższe niż w budżecie na 2006 r. Nasz szacunek dochodów z PIT byłby o 0,5 - 1 mld zł niższy niż przewidywany w projekcie.

Łącznie oceniamy, że wpływy podatkowe mogą być zawyżone o ok. 4 mld złotych (niecałe 0,4% PKB). Nie sposób zinterpretować tego inaczej niż jako sposób, aby sfinansować wymuszone przez polityczne preferencje wydatki i jednocześnie nie zwiększać deficytu budżetu. Intryguje przy tym jedna kwestia: dlaczego dochody budżetu państwa nie zmieniły się, kiedy rząd wycofał się z obniżenia składki rentowej.

Dywidendy od firm należących do Skarbu Państwa mają wynieść 4 mld zł w 2007 r. wobec 3,5 mld w 2006 r. Lewiatan obawia się, czy nie zakłóci to procesów inwestycyjnych w tych przedsiębiorstwach i nie pogorszy ich efektywności i konkurencyjności w średnio- i długoterminowym horyzoncie.

Wydatki budżetu państwa

Zamierzone wydatki budżetu państwa w 2007 r. osiągną 22,0% PKB, a zatem o 0,5 punktu procentowego więcej niż szacuje się w 2006 r. Najwyższy wzrost (o 9,1 mld zł, czyli 57,8%) do 24,9 mld zł zaplanowano w grupie wydatków związanych z członkostwem Polski w UE. Chodzi o „finansowanie Wspólnej Polityki Rolnej, programów operacyjnych, innych programów finansowanych z budżetu Unii Europejskiej oraz kontrakty wojewódzkie”. Największą część w tej grupie wydatków budżetowych stanowi składka do UE (prawie 10,8 mld zł), ale ma ona zwiększyć się jedynie o 8,0%, czyli o kilkaset milionów złotych. Gros przyrostu wydatków związanych z członkostwem w UE będą stanowiły wydatki bieżące na finansowanie Wspólnej Polityki Rolnej i współfinansowanie projektów unijnych. W projekcie nie podano, jakie będą proporcje tych wydatków; łącznie mają osiągnąć 13 mld zł (1,2% PKB). Ten nieprzejrzysty układ w połączeniu z umieszczeniem tych wydatków w rezerwach celowych, wyjąwszy składki do UE, sugeruje, że część z nich może nie zostać wydana w ogóle, jeżeli absorpcja funduszy strukturalnych z UE będzie nadal niska.

Wydatki socjalne mają zwiększyć się o ponad 3 mld złotych czyli o 4,2%. „Wydatki te nie powinny w ogóle zwiększać się w okresie, kiedy szybko zaczyna rosnąć zatrudnienie, zmniejsza się bezrobocie i następuje solidny przyrost płac, a budżet państwa wykazuje wysoki deficyt. Zgodnie z zasadą polityki antycyklicznej powinny się one obniżać. Ich wzrost sugeruje, że źle skonstruowane są automatyczne stabilizatory koniunktury, których zadaniem jest jej wygładzanie bez konieczności podejmowania decyzji przez rząd czy parlament” – uważa dr Maciej Krzak, ekspert ekonomiczny PKPP Lewiatan. Okres ten powinien być wykorzystany do zmniejszenia strukturalnego niedoboru całego sektora finansów publicznych czyli takiego deficytu, który istniałby przy pełnym zatrudnieniu, zakładając jednocześnie niezmienione zasady podatkowe. Koryguje się go dodatkowo o efekty jednorazowe. Błędem jest powrót do corocznej waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych w warunkach niskiej inflacji.

Nie ma przełomu w wydatkach rozwojowych państwa. W budżecie zamierza się przeznaczyć na nie 12,7 mld zł, czyli o 11,0% więcej niż w 2006 r., więc ich udział w ogóle wydatków praktycznie się nie zmieni, gdyż wyniesie 5,2%. Prawie połowa wydatków inwestycyjnych przypada na obronę narodową (5,8 mld zł). W 2007 r. na infrastrukturę drogową i kolejową budżet zamierza przeznaczyć 1,3 mld zł. (wobec planowanych 2,6 mld zł w 2006 r.). Widać, że udział własny państwa w inwestycjach na tę infrastrukturę obniża się, natomiast wyraźnie liczy ono na środki unijne. Najwolniej (o 3,7%) miałyby wzrosnąć wydatki w „ludzki kapitał”, czyli w grupie wydatków na naukę, edukację, kulturę i sport. Bez wątpienia dużą ich część można zaliczyć do wydatków rozwojowych. Wobec niedoinwestowania tych dziedzin, zwłaszcza polskiej nauki i szkolnictwa, wskazane byłoby przesunięcie środków na edukację, szkolnictwo i sport kosztem wydatków socjalnych.

Program „taniego państwa” jest realizowany co najwyżej połowicznie. Wydatki na administrację publiczną zostaną podwyższone o 1,8% do ponad 8,5 mld zł, co oznacza, że realnie zostaną praktycznie na tym samym poziomie.

Deficyt budżetu państwa i dług publiczny

Prognozowany niedobór budżetu państwa w wysokości 30 mld zł ma wynieść w 2007 r. 2,7% PKB wobec przewidywanego 2,8% PKB w 2006 r. „Trudno uznać to zamierzenie jako ambitne. Wręcz przeciwnie, wskazuje ono, jak iluzoryczna jest wiara, że tzw. kotwica budżetowa w wysokości 30 mld zł doprowadzi do istotnego obniżenia deficytu budżetu państwa w relacji do PKB i pozwoli spełnić fiskalne kryterium z Maastricht do 2010 r.” – powiedział Jeremi Mordasewicz, doradca Zarządu PKPP Lewiatan. – „Przy takim rocznym tempie redukcji niedoboru budżetu państwa deficyt całego sektora finansów publicznych spadłby poniżej 3 procent PKB dopiero po kilkunastu latach. W tym kontekście więc projekt budżetu państwa na rok 2007 nie przybliża Polski do przyjęcia euro”.

Należy także pamiętać, że Polska podlega procedurze nadmiernego deficytu (EDP), która jest elementem unijnego Paktu Stabilizacji i Wzrostu. Właśnie w konsekwencji przekroczenia przez sektor finansów publicznych 3-procentowego deficytu rząd zobowiązał się w Programie Konwergencji z 2005 r. do redukcji tego niedoboru poniżej 3 procent PKB do 2008 r. Karą za niewywiązanie się ze zobowiązań mogłaby być utrata funduszy strukturalnych.

W związku z zakładanym deficytem w wysokości 30 mld zł potrzeby pożyczkowe państwa netto prognozuje się na ok. 44,2 mld złotych (4,0% PKB), w porównaniu z szacunkiem 47,8 mld zł w 2006 r. Wysokie potrzeby pożyczkowe będą prowadziły do zwiększenia się długu publicznego. Okres wysokiej koniunktury gospodarczej powinien być wykorzystany do jego ograniczenia w relacji do PKB, a przynajmniej stabilizowania tej relacji. Tymczasem utrzyma się wzrostowa tendencja tej relacji, która, po przekroczeniu pierwszego progu ostrożnościowego 50%, będzie zbliżała się do 55%.

Prezentacja

Pełny materiał ekspercki