Opinia dotycząca projektów ustaw o podpisie elektronicznym: rządowego projektu ustawy o podpisie elektronicznym (druk nr 2651) oraz poselskiego projektu ustawy o podpisie elektronicznym (druk nr 2594)
2001-05-07
Opinia dotycząca projektów ustaw o podpisie elektronicznym: rządowego projektu ustawy o podpisie elektronicznym (druk nr 2651) oraz poselskiego projektu ustawy o podpisie elektronicznym (druk nr 2594)
I.UWAGI OGÓLNE1.Inicjatywa ustawodawcza (zarówno rządowa, jak i poselska) w
zakresie podpisu elektronicznego, który w obrocie gospodarczym i
konsumenckim pełnić powinien funkcje analogiczne do funkcji jakie pełni
podpis tradycyjny (tzw. forma pisemna) zasługuje, zdaniem Polskiej
Konfederacji Pracodawców Prywatnych, na pełną aprobatę.
2.Konieczność uchwalenia ustawy o podpisie elektronicznym wynika z
dwóch istotnych okoliczności:
po pierwsze, rozwiązania legislacyjne dotyczące podpisu elektronicznego
przyjęto już w wielu ustawodawstwach (m.in. Włochy, Niemcy, Francja,
Wielka Brytania, USA) a w kolejnych trwają prace w tym przedmiocie (m.in.
Szwecja, Finlandia, państwa Beneluxu);
po drugie, w polskim systemie prawnym problem składania oświadczeń woli za
pomocą elektronicznych nośników informacji uregulowany jest zaledwie
cząstkowo (vide: art. 7 ustawy prawo bankowe, art. 46 ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych czy ustawa o ochronie niektórych praw konsumentów
oraz o odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez produkt
niebezpieczny), brak natomiast kompleksowej regulacji podpisu
elektronicznego.
3.Nie może budzić wątpliwości zgodność obydwu projektów z prawem
Unii Europejskiej (vide: Opinia Sekretarza UKIE o zgodności rządowego
projektu ustawy o podpisie elektronicznym z prawem Unii Europejskiej
384/2001/DLE/TK oraz Opinia Biura Studiów i Ekspertyz (Zespołu Integracji
Europejskiej) Kancelarii Sejmu RP w sprawie zgodności poselskiego projektu
ustawy o podpisie elektronicznym z prawem Unii Europejskiej, z dn. 24
stycznia 2001 r).
II.UWAGI MERYTORYCZNE
1.Ogólne (konstrukcyjne) uwagi merytoryczne
-Zastrzeżenie budzi generalna nieczytelność projektów, które winny
być jasne, zwięzłe i zrozumiałe a przymiotu takiego nie posiadają.
Uchwalenie nieczytelnego aktu prawnego będzie musiało wywoływać istotne i
niejednokrotnie nierozwiązywalne problemy interpretacyjne (przykład
przeciwny: czytelna i jasna składająca się z 16 paragrafów ustawa
niemiecka).
-Duże wątpliwości w projekcie rządowym wywołuje ogromna jak na
ustawę składającą się z 76 artykułów liczba definicji ustawowych (art. 4)
zawartych w tzw. "słowniczku" ustawowym, co implikuje w oczywisty sposób,
wynikającą z nadmiernie rozbudowanej terminologii, niezrozumiałość
poszczególnych przepisów zawartych poza rozdziałem I. Nie inaczej rzecz ma
się w art. 3 projektu poselskiego (vide: § 2 niemieckiej ustawy o podpisie
cyfrowym, gdzie znajdują się jedynie cztery najistotniejsze definicje).
-Niezbędnym wydaje się, w świetle Dyrektywy Parlamentu
Europejskiego i Rady Unii Europejskiej - nr 1999/93/WE/, wprowadzenie
zarówno definicji tzw. "zwykłego" podpisu elektronicznego i
"kwalifikowanego" (in. bezpiecznego, zaawansowanego) podpisu
elektronicznego, w szczególności wobec regulacji zawartej w przepisach
art. 5 (tak projektu rządowego jak i poselskiego).
-Wyeliminowania wymaga szereg usterek legislacyjnych, w
szczególności o charakterze redakcyjnym.
-Zaaprobować należy ukształtowany, co do zasady, przez obydwa
projekty (art. 8 projektu rządowego i art. 16 projektu poselskiego) wolny
rynek usług certyfikacyjnych.
-Kwestią o szczególnym znaczeniu jest właściwe ukształtowanie
systemu nadzoru nad działalnością podmiotów świadczących usługi
certyfikacyjne. Wydaje się, że właściwszym rozwiązaniem jest zawarty w
projekcie poselskim art. 30 i nast., przewidujący utworzenie Krajowego
Urzędu Akredytacji, jako wydzielonej części urzędu Ministra Łączności. Nie
zasługuje na aprobatę natomiast konstrukcja systemu certyfikacyjnego,
oparta o MSWiA (art. 29 i nast. projektu rządowego). Rozwiązaniem
optymalnym wydaje się utworzenie odrębnego centralnego urzędu państwowego
(podlegającego stosownemu nadzorowi administracyjnemu).
-Zagadnieniem o wielkim znaczeniu pozostaje zakres regulacji
ustawy o podpisie elektronicznym względem obrotu gospodarczego
odbywającego się tradycyjnymi metodami (tj. przy użyciu podpisu
własnoręcznego oraz dokumentów w formie zmaterializowanej). Kwestia ta
rodzi wiele problemów związanych z wzajemną relacją pomiędzy projektowaną
ustawą a kodeksem cywilnym i kodeksem postępowania cywilnego:
1)czy kwalifikowany podpis elektroniczny, który ma być równoważny
podpisowi własnoręcznemu (art. 78 k.c.) stanowić będzie odpowiednik
wyłącznie "formy pisemnej" (wg k.c.) tj. tzw. "zwykłej formy pisemnej"
(art. 73 § 1 k.c.) jak chce projekt rządowy (art. 72 ust. 2), czy też
dopuszczalne będzie zastąpienie podpisem elektronicznym "innej formy
szczególnej" (art. 73 § 2 zd. 1 k.c.) tj. tzw. "kwalifikowanej formy
pisemnej" (formy aktu notarialnego, formy pisemnej z urzędowym
poświadczeniem daty bądź podpisami notarialne poświadczonymi); chodzi
zatem o to, czy w ustawie o podpisie elektronicznym zawrzeć postanowienia
umożliwiające stosowanie w obrocie elektronicznym nie tylko odpowiednika
formy pisemnej zwykłej, ale również odpowiedników trzech kwalifikowanych
form pisemnych
2)w tej ostatniej kwestii pojawia się problem technicznej
możliwości notarialnego uwierzytelnienia podpisu elektronicznego
3)czy "dokumenty" sporządzone w formie elektronicznej będą miały
moc dowodową w postępowaniu cywilnym (równoważną dokumentowi urzędowemu
bądź prywatnemu), zważywszy że zgodnie z art. 9 modelowej ustawy
Jednolitego Prawa Elektronicznego Przesyłania Danych (tzw. EDI), w każdym
postępowaniu przed sądem bądź innym organem upoważnionym do rozpoznawania
spraw danego rodzaju dopuszczalny powinien być dowód z dokumentu zapisany
w postaci elektronicznej informacji (co wymagałoby chyba zmiany art. 244 §
1 i art. 245 k.p.c.)
-Należy podkreślić, że wejście w życie ustawy o podpisie
elektronicznym musi być poprzedzone rozsądnym (za taki należy uznać
proponowany w art. 53 projektu poselskiego okres 6 miesięcy) vacatio legis
2.Uwagi szczegółowe dotyczące projektu rządowego
-art. 4 ust. 1 pkt c - brak definicji pojęcia "wyłączna kontrola";
dane służące do składania podpisu zapisane na nośniku magnetycznym mogą
znajdować się pod wyłączną kontrolą ich właściciela (np. dyskietka bądź
karta chipowa mogą być skutecznie chronione przed osobami trzecimi), ale
niemożliwym jest to w odniesieniu do urządzenia służącego do składania
podpisu (w szcz., że w myśl pkt. 5 jako urządzenie rozumie się sprzęt i
oprogramowanie, a zatem niemożliwe jest, aby sprzęt i oprogramowanie
znajdujące się w biurach były pod wyłączną kontrolą osoby fizycznej
składającej podpis)
-art. 4 ust. 3 i 4 - zapisy te rozumieć należy jako definicje
"klucza prywatnego" i "klucza publicznego", które to pojęcia utrwalone są
w praktyce obrotu, stąd postulat, aby ustawa posługiwała się tą właśnie
nomenklaturą (vide: projekt poselski)
-art. 4 ust. 8 - zob. uw. do art. 17 ust. 6
-art. 17 ust. 2 pkt 1 - jeśli przyjąć, że pod pojęciem
pozyskiwania danych służących do podpisywania (klucz prywatny) rozumie się
ich swobodne kopiowanie to jedynym nośnikiem tych danych, który spełni
warunki tego zapisu staje się karta chipowa, co oznaczać musi, że nośnik
jakim jest dyskietka zostanie wyłączony z użytku; jeśli zważy się, że
obecnie komputery nie są standardowo wyposażone w czytniki kart chipowych
oraz że zdecydowana większość systemów obecnie stosujących przechowywanie
klucza prywatnego na dyskietce miałaby ulec zmianie to w oczywisty sposób
podroży to koszty przedsięwzięcia
-art. 17 ust. 6 - zapis ten wprowadza obowiązek homologowania
bezpiecznych urządzeń służących do składania i weryfikacji podpisu
elektronicznego, co drastycznie podwyższa koszty; nadto z przepisu art. 17
ust. 6 in fine nie wynika o jakie "obowiązujące przepisy" chodzi oraz na
jakim poziomie minister miałby ocenić zgodność danego typu urządzeń: na
poziomie aplikacji, combo, kodu źródłowego?
III. UWAGA KOŃCOWA
Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych dostrzegając trwający w świecie
proces kształtowania się gospodarki elektronicznej popiera proces
ustawodawczy w zakresie prawnej regulacji podpisu elektronicznego w celu
dołączenia RP do grona państw przodujących w obrocie elektronicznym.
Wyrażamy przy tym pogląd, że obydwa przedłożone Komisji Transportu i
Łączności Sejmu RP projekty stanowią podstawę do przygotowania jednej,
nowoczesnej ustawy, która stanie się istotnym czynnikiem rozwoju
gospodarki polskiej.
