Opinia Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych dotycząca rządowgo projektu ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 28)

2001-11-12

Opinia Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych dotycząca rządowgo projektu ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 28)

I.Uwagi ogólne

Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych podziela pogląd Ministerstwa
Finansów, że w obecnej sytuacji budżetowej najistotniejszym zadaniem
nowego rządu jest ograniczanie deficytu finansów publicznych w 2002 r.
Uważamy jednak, że powinno to się odbyć w zdecydowanie większym stopniu
poprzez racjonalizację wydatków, głównie socjalnych, a w mniejszym -
poprzez wzrost i tak już dużych obciążeń podatkowych obywateli i
przedsiębiorstw (zwłaszcza małych i średnich). Trudno dokonać oceny zmian
w zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych bez zapoznania się z
założeniami do budżetu i propozycjami zmian w zakresie innych podatków.
PKPP twierdzi jednak, że żadne z proponowanych rozwiązań podwyższenia
podatków nie jest dobre dla gospodarki. Rozwiązania te są tylko bardzo
złe, złe lub "mniej złe".
Zmiany podatkowe spowodować mają łącznie zwiększenie wpływów z tytułu
podatku dochodowego od osób fizycznych o 16,9%. Ministerstwo Finansów
twierdzi, że zmiany podatkowe uderzą głównie w najlepiej zarabiających
podatników, za których uważa osoby płacące podatki według stawki 30% i
40%. Skoro tak, to biorąc pod uwagę wcześniejsze wyliczenia Ministerstwa
Finansów, że w 2002 r. od 6 do 8% podatników znajdzie się w dwóch wyższych
przedziałach podatkowych i zakładając, że liczba podatników płacących PIT
w latach 2001 i 2002 nie zmieni się, przeciętny podatnik, który w 2002 r.
znajdzie się w drugiej lub trzeciej grupie podatkowej zapłaci od 2230 do
3340 zł więcej niż gdyby nie wprowadzono proponowanych zmian. Zakładając,
że udział podatków od osób, których dochody przekroczyły pierwszy próg
podatkowy pozostanie na poziomie z 2000r. (ok. 50%), zmiana ustawy oznacza
około trzydziestoprocentowy wzrost obciążeń ludzi lepiej sytuowanych.
Skala wzrostu jest więc duża, a według szacunków PKPP przedstawionych
poniżej niepotrzebna.
Zablokowanie wydatków budżetu na rok 2002 na poziomie 183 mld zł
(utrzymanie realnego poziomu z br.) i limitu deficytu budżetowego na
poziomie 40 mld zł oznacza, że do zbilansowania budżetu wystarczą
przychody w wysokości 143 mld zł. W roku 2001 przychody te ukształtują się
na poziomie ok. 141,5 mld zł. W 2002 nominalny wzrost przychodów w
stosunku do roku 2001 wynieść ma zatem 1%, czyli 1,5 mld zł. Wzrost PKB w
granicach 2,5 - 3%, spodziewany w 2002 r., spowoduje zwiększenie bazy
podatkowej i wzrost przychodów budżetu w kwocie znacznie przewyższającej
1,5 mld zł.
Dodatkowe przychody budżetu wynikające ze zmian w ustawie o podatku
dochodowym od osób fizycznych szacowane przez Ministerstwo Finansów na 4,3
mld zł skutkować będzie zwiększaniem fiskalizmu, ochłodzeniem aktywności
gospodarczej i spowolnieniem wzrostu gospodarczego.
Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych nie może skutecznie zaopiniować
projektu nowelizacji, gdyż nieznane są szczegółowe założenia do projektu
budżetu oraz planowane zmiany w innych podatkach



Uwagi do poszczególnych rozwiązań proponowanych w projekcie

1. Zmiana rozliczania składek na ubezpieczenia zdrowotne

Składki na ubezpieczenia zdrowotne obniżają zobowiązania z tytułu podatku
dochodowego. Zamrożenie możliwości odliczania składek do wysokości 7,75%
jej podstawy oznacza, że podniesienie składki do 8% od 2002 r. (oraz
stopniowo do 9% w 2006 r.) oznacza faktyczne podniesienie stawek
podatkowych do 19,5% , 30,5% i 40,5% dalszego ich wzrostu w latach
kolejnych do 20,5%, 31,5% i 41,5%. Istnieje obawa, że ograniczeniu
wysokości składek odliczanych od dochodu nie będzie towarzyszyć stosowna
zmiana ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym zapewniająca
utrzymanie się w kolejnych latach wysokości składki na stałym poziomie,
nawet wbrew intencjom Ministra Finansów. Brak tej drugiej nowelizacji
oznaczałoby zakamuflowane podniesienie wysokości podatków osobistych i
zwiększenie fiskalizmu państwa. Przeniesienie decyzji co do realnego
wzrostu obciążeń podatkowych do ustawy o ubezpieczeniu zdrowotnym jest,
zdaniem PKPP, niedopuszczalne.
Spodziewane dodatkowe koszty dla podatników wynikające z tej zmiany
wynoszą ok. 830 mln zł.

2. Opodatkowanie dochodów z odsetek, papierów wartościowych SP, obligacji
jednostek samorządu terytorialnego, środków na rachunkach bankowych i
dochodów z udziałów w funduszach kapitałowych.

Należy oczekiwać, że wprowadzenie tego podatku przyczyni się do obniżenia
skłonności do oszczędzania. Z badań wynika, że spadek realnej stopy
procentowej o 1 pkt. doprowadzi w naszym kraju do zmniejszenia stopy
oszczędności w sektorze gospodarstw domowych od 0,5 do 0,75 pkt. Narodowy
Bank Polski Mniejsze oszczędności krajowe spowodują spadek inwestycji
(przewiduje się, że inwestycje mogą być niższe o 7% niż w 2000 r.), od
których de facto zależy rozwój kraju i/lub zwiększenie deficytu na
rachunku obrotów bieżących (w przypadku gdy spadek oszczędności będzie
większy niż spadek inwestycji będziemy mieli do czynienia zarówno z
mniejszymi inwestycjami jak i większym deficytem obrotów bieżących).
Zmniejszenie skłonności do oszczędzania oznacza także wzrost konsumpcji i
presji inflacyjnej. Te dwa czynniki spowodują zwiększenie ryzyka
destabilizacji waluty krajowej i konieczność utrzymywania wysokich stóp
procentowych. Skutkować to będzie niskim, lub zerowym, wzrostem
gospodarczym.

Tabela 1.
RokInwestycje
(%PKB)Oszczędności
(%PKB)Bilans obrotów bieżących (%PKB)
199622,021,0-1,0
199724,721,7-3,0
199826,422,0-4,3
199926,418,9-7,5
200026,319,9-6,3
Ź
ródło: Międzynarodowy Fundusz Walutowy.

Przykłady krajów Unii Europejskiej (Włochy, Niemcy) które wprowadzały u
siebie podatek od zysków kapitałowych wskazuje, że w reakcji na
zmniejszenie atrakcyjności lokat w lokalnych bankach, środki lokowane są
za granicą. Ponieważ zmniejszają się koszty transakcyjne i coraz łatwiej
jest powierzyć majątek zagranicznej instytucji finansowej, można
oczekiwać, że część oszczędności, zwłaszcza tych należących do
zamożniejszych obywateli, znajdzie się na kontach zagranicznych banków.
Nawet opodatkowanie obrotów kapitałowych za granicą w wysokości 2% nie
zniweluje opłacalności transferów dochodów do innego kraju. Skorzystanie z
zagranicznej instytucji do inwestowania w polskie produkty finansowe
pozwoli uniknąć podatku. Zapłacą go więc głównie "drobni ciułacze":
emeryci (ich środki stanowią 1/3 krajowych oszczędności) oraz osoby mniej
zamożne i słabiej zorientowane w dostępnych formach oszczędzania. Biorąc
pod uwagę dodatkowe koszty logistyczne dla banków (naliczenie podatku,
ewentualne przesyłanie danych do US), efekt fiskalny rozwiązania
proponowanego w ustawie będzie niższy od przewidywanego (ok. 2 mld zł) i
niewspółmierny do makroekonomicznych kosztów.
W sektorze bankowym istnieje już swoisty podatek od lokat bankowych, jakim
jest rezerwa obowiązkowa. Istnienie rezerwy obowiązkowej powoduje dla
banków utracone korzyści, które w 2000 r. wyniosły 3 mld zł (1,9 mld zł z
tytułu nieoprocentowanej rezerwy i około 1,2 mld zł z tytułu zaniżonych
odsetek od zakupionych obligacji). W takiej sytuacji zaproponowany podatek
od lokat bankowych będzie z pewnością dodatkowym obciążeniem dla banków
(czytaj: klientów).



3. Zamrożenie progów podatkowych

Zamrożenie progów podatkowych na lata 2002 i 2003 na poziomie bieżącego
roku (podwyższeniu podlega jedynie kwota wolna od podatku) oznacza
podwyższenie faktycznych obciążeń podatkowych dla wielu osób, w tym
prowadzących małe i średnie przedsiębiorstwa a rozliczających się na
podstawie PIT. Utrzymanie przedziałów skali podatkowej przyniesie, według
obliczeń Ministerstwa Finansów ok. 651 mln zł, co oznacza wzrost o 2,6% w
porównaniu z podwyższeniem skali na zasadach dotychczasowych. Zgodnie z
zapowiedzią "ciężar sanacji finansów publicznych poniosą [...] osoby o
dochodach rocznych z drugiego i trzeciego przedziału skali podatkowej".
Generują oni ok. połowy dochodów z PIT, co oznacza, że obciążenia
podatników w tych dwóch grupach wzrośnie o średnio ok. 5% 570 zł. na osobę
z drugiego i trzeciego przedziału skali podatkowej, czyli przyniesie taki
sam efekt, jak podniesienie stawek podatku o 1,5 - 2 punkty procentowe.
W związku z zamrożeniem progów podatkowych w dwóch najwyższych
przedziałach podatkowych znajdzie się w 2002 r. 6-8% podatników (w tym
roku jest ich 5,41%), a w roku 2003 będzie ich odpowiednio więcej.
Rachunki ekonomiczne pokazują, że gdyby nastąpiła waloryzacja, to progi w
2002 r. wzrosłyby o 5,04% (czyli drugi próg zawierałby się w przedziale od
38 890 do 77 780 zł). Oznacza to, że zamrożenie progów podatkowych
spowoduje, że przy dochodach miesięcznych 3300 zł brutto wzrost podatku z
tego tytułu w 2002 roku wyniesie 205 zł, a przy dochodach 6500 zł brutto
podatnik zapłaci 580 zł więcej.
W związku z tym, że progi podatkowe byłyby zamrożone również w 2003 r. to
kwota należnego podatku rosłaby nadal.
Bezpośredni wpływ zwiększonych podatków bezpośrednich spowoduje
zmniejszenie dochodów do dyspozycji o około 1 proc.
Liczba firm zarejestrowanych przez osoby fizyczne rośnie z roku na rok
(tabela 2). Oznacza to, że coraz więcej małych i średnich przedsiębiorstw
stymulujących zatrudnienie w Polsce rozlicza się na podstawie PIT. Wyższy
podatek obniża możliwości rozwojowe i inwestycyjne firm.

Tabela 2. Liczba firm osób fizycznych w latach 1992-2000.
RokLiczba firm
19921 503 850
19931 625 640
19941 718 381
19951 693 427
19961 949 986
19972 090 013
19982 274 493
19992 417 737
20002 500 952
Ź
ródło: Główny Urząd Statystyczny



4. Likwidacja zwolnienia z opodatkowania wartości świadczeń otrzymanych
przez pracowników z tytułu udostępniania im przez pracodawcę lokalu
mieszkaniowego oznacza, że aby utrzymać wynagrodzenie netto pracownika,
przedsiębiorca będzie musiał ponieść dodatkowy koszt. Poniosą go w głównej
mierze pracownicy i pracodawcy zatrudniający migrujących w poszukiwaniu
pracy (np. firmy budowlane). Wprowadzenie tej zmiany oznacza zwiększenie
fiskalizmu państwa. Spodziewane dodatkowe przychody do budżetu z tytułu
likwidacji tego zwolnienia wyniosą ok. 517,2 mln zł.

5. Zniesienie ulgi budowlanej w jej dzisiejszej formie, o ile zastąpione
zostanie systemem odliczeń od dochodu odsetek od kredytu hipotecznego,
zyskuje aprobatę Konfederacji. W modelu amerykańskim, rozważanym przez
Ministerstwo Finansów, odliczenie podatkowe przysługuje podatnikowi
dopiero po zakończeniu inwestycji, co zmusza do szybkiego i taniego
budowania. Rozliczanie przez banki hipoteczne kredytu wyłącznie na
podstawie rachunków VAT pozytywnie wpłynie na ograniczenie szarej strefy.
Ze względu na istotny wpływ budownictwa na koniunkturę gospodarczą
wprowadzenie zachęt podatkowych w miejsce likwidowanych jest konieczne.
Ulga nie obejmuje odsetek od kredytów zaciągniętych na nabycie i
modernizacje istniejącej substancji mieszkaniowej, a takie rozwiązanie
mogłoby zaktywizować wtórny rynek nieruchomości. Dla wielu osób, zwłaszcza
młodych i dysponujących mniejszymi środkami mogłaby to być szansa na
nabycie własnego mieszkania.



II. Uwagi szczegółowe



1. Art. 1 pkt 2. W projektowanym art. 26b ust.1 ustawy z dnia 26 lipca
1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych proponujemy punktowi 1
nadać następujące brzmienie:

"1) nabyciem budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego albo"

Dotychczasowe punkty 1-4 przyjmą kolejno oznaczenia 2-5.

PKPP proponuje rozważenie poszerzenia zakresu przedmiotowego
projektowanego art. 26b ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku
dochodowym od osób fizycznych o możliwość odliczenia od podstawy
podatkowej odsetek od kredytów i pożyczek udzielonych podatnikowi, przy
spełnieniu warunków, o których mowa w tym przepisie, również na
zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych poprzez nabycie budynku lub
lokalu mieszkalnego na rynku wtórnym. Dotyczy to nie tylko nabycia budynku
lub lokalu na własność, ale również nabycia własnościowego spółdzielczego
prawa do lokalu mieszkalnego oraz prawa do domu jednorodzinnego w
spółdzielni mieszkaniowej. Naszym zdaniem ograniczanie możliwości
odliczania od podstawy podatkowej odsetek od kredytów i pożyczek
przeznaczonych jedynie na inwestycje w nowe budynki i lokale mieszkalne
nie jest do końca zasadne. Tworzenie systemu zachęt mających na celu
promowanie i rozwój rynku nowo budowanych mieszkań jest bowiem
niewystarczającym narzędziem w prowadzonej przez państwo polityce
mieszkaniowej. Uważamy, iż w ramach istniejącej obecnie na rynku
substancji mieszkaniowej istnieje potencjalna, a nie wykorzystana,
możliwość zaspakajania potrzeb mieszkaniowych, zwłaszcza osób młodych.
Umożliwienie odliczania od podstawy opodatkowania odsetek od pożyczek i
kredytów zaciąganych na zakup lokali na rynku wtórnym, spowoduje ożywienie
tego rynku i jego racjonalizację.

2. Art. 1 pkt 6 lit. b. W projektowanym art. 30 ust.1 pkt 1c) ustawy z
dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych proponujemy
sformułowanie: "w wysokości 20% dochodu" zastąpić sformułowaniem: " w
wysokości 10% dochodu".
PKPP proponuje, by wzorem krajów Unii Europejskiej zmiany dotyczące
opodatkowania odsetek od lokat i inwestycji kapitałowych wdrażać
stopniowo. Pozwoliłoby to ograniczyć ujemny wpływ na i tak niską skłonność
do oszczędzania Polaków.



3. Art. 1 pkt 6 lit. c. W projektowanym art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 26
lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, sformułowanie: "z
wyjątkiem funduszy emerytalnych, o których mowa w przepisach o organizacji
i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz w przepisach o pracowniczych
programach emerytalnych" proponujemy zastąpić sformułowaniem: "z
wyjątkiem funduszy, o których mowa w przepisach o organizacji i
funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz w przepisach o pracowniczych
programach emerytalnych, w zakresie działania, o którym mowa w tych
przepisach"

Dotychczasowe sformułowanie rodzi poważne wątpliwości interpretacyjne.
Mianowicie, zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 ustawy o pracowniczych
programach emerytalnych, pracownicze programy emerytalne mogą być
prowadzone w jednej z następujących form:

1) pracowniczego funduszu emerytalnego,
2) umowy o wnoszenie przez pracodawcę składek pracowników do funduszu
inwestycyjnego,
3) umowy grupowego inwestycyjnego ubezpieczenia na życie pracowników z
zakładem ubezpieczeń,
4) umowy grupowego inwestycyjnego ubezpieczenia na życie pracowników z
towarzystwem ubezpieczeń, na podstawie której pracownicy staną się jego
członkami.

Literalna wykładnia zaproponowanego przez stronę rządową sformułowania
sugerowałaby, w powiązaniu z zasadą opodatkowania dochodów z tytułu
udziału w funduszach kapitałowych, iż od podatku tego zwolnione są dochody
z udziału w pracowniczych programach emerytalnych prowadzonych jedynie w
pierwszej z wymienionych czterech form. Zgodnie z wyjaśnieniami
przedstawiciela Ministra Finansów, przedstawionymi na posiedzeniu Komisji
Finansów Publicznych, nie taka była intencja rządu. Dlatego też, w celu
zapobieżenia interpretowaniu przedmiotowego przepisu wbrew jego ratio
legis, zgłaszamy niniejszą poprawkę.





Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych

Warszawa, 8 listopada 2001 r.