Dialog społeczny w Polsce. Jak to widzą pracodawcy

2001-10-25

Dialog społeczny w Polsce. Jak to widzą pracodawcy

Kraje Europy Środkowej wchodziły w transformację ustrojową bez
doświadczeń w zakresie dialogu społecznego. W przeszłości, w okresach
przesileń politycznych lub kryzysów gospodarczych, dochodziły wprawdzie do
głosu pewne elementy dialogu społecznego, lecz nigdy nie przekształcały
się one w trwałe formy służące utrzymaniu pokoju społecznego.
Najbliższe temu, co współcześnie gotowi jesteśmy uznać za dialog
społeczny, są doświadczenia najodleglejsze w czasie, bo sięgające okresu
międzywojennego.
Wobec wywołanego wielkim kryzysem, gwałtownego wzrostu bezrobocia
reprezentacje związków zawodowych zgodziły się wówczas usiąść do stołu
rokowań z organizacjami przedsiębiorców i pracodawców, którzy postulowali
aby na okres wychodzenia z kryzysu wprowadzić zmiany w przepisach prawa
pracy i ubezpieczeń społecznych. Celem tych zmian miało być obniżenie
kosztów pracy, a tym samym ułatwienie utrzymania zagrożonych miejsc pracy,
a także przyspieszenie tworzenia nowych. Zawarte w 1932 roku porozumienie
dotyczyło m.in. wydłużenia tygodniowej normy czasu pracy, obniżenia
dodatków za godziny nadliczbowe oraz skrócenia tzw. okresu zasiłkowego.
Negocjacje toczyły się bez udziału rządu, a więc miały charakter, jak
byśmy to dziś określili, dialogu autonomicznego.
Doświadczenia w zakresie dialogu społecznego w okresie powojennym miały
już tylko charakter incydentalny i w różnych formach pojawiały się w
przełomowych dla historii kraju datach takich jak 1956-58, 1971, 1980-81.
Szczególną rolę swoistej cezury odgrywa w tym ciągu zdarzeń "Okrągły Stół"
1988 roku. Będąc w swej istocie instrumentem dialogu politycznego o
znaczeniu epokowym dla regionu Europy Środkowej, zawierał też pewne
elementy dialogu społecznego, gdyż w ramach wyodrębnionych fragmentów,
zwanych podstolikami, negocjowane były zagadnienia warunków pracy i płacy.
Fakt, że rząd występował w tych negocjacjach w podwójnej roli,
reprezentując jednocześnie pracodawcę, uwydatniał regres w zakresie
dialogu społecznego, jaki dokonał się w kraju na przestrzeni półwiecza.

Trójstronność w dialogu



Rozpoczęcie okresu transformacji, najpierw w Polsce, a następnie w
pozostałych krajach regionu, spotkało się z pomocą ekspercką ze strony
Międzynarodowej Organizacji Pracy w sferach stosunków pracy, zatrudnienia
i zabezpieczenia socjalnego. Rozwój tej współpracy motywował równocześnie
poszczególne kraje do tworzenia instytucji odpowiadających standardom MOP.
Najważniejszym z tych standardów była oczywiście trójstronność, jako forma
dialogu społecznego. Element tego układu, jaki stanowili pracodawcy,
daleki był od autentyczności. Organizacje pracodawców były wówczas
zdominowane przez dyrektorów przedsiębiorstw państwowych i reprezentowały
niewielką część gospodarki. Gdy pojawiały się poważniejsze kontrowersje
dotyczące stosunków pracy strona związkowa wybierała bezpośrednie
negocjacje z rządem jako pracodawcą dysponującym atrybutami decyzyjnymi.
Okres ten charakteryzował się dwojakiego rodzaju nierównowagą. W rozległej
wówczas sferze gospodarki państwowej dominowały silne związki zawodowe,
dysponujące ponadto reprezentacją polityczną w organach władzy wykonawczej
i ustawodawczej. Wyraźną przewagę miała strona pracownicza, co zaowocowało
zmianami przepisów prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, które zapewniały
pracownikom lepszą ochronę socjalną. Pracodawcy postrzegali te zmiany jako
podnoszące koszty pracy, wprowadzające zbędną biurokrację i usztywniające
stosunki pracy. Okoliczności te, wraz z bardzo rozwiniętą ochroną
działaczy związkowych, wynikającą z nowej (1991 r.) ustawy o związkach
zawodowych miały zapewne decydujący wpływ na negatywne nastawienia
pracodawców prywatnych wobec związków zawodowych.
W szybko rozwijającym się sektorze prywatnym związki zawodowe były prawie
nieobecne.
Tak więc powstały w pierwszej połowie lat 90-tych układ charakteryzowała
podwójna nierównowaga. W sektorze państwowym oznaczała przewagę strony
pracowniczej, zaś w prywatnym niemal dyktat pracodawców. Na to nakładał
się dodatkowo niski stopień zorganizowania samych pracodawców - słaby w
sektorze państwowym i niemal zerowy w sektorze prywatnym.

Konfiguracja nieprzyjazna dialogowi

Trudno uznać taką konfigurację za sprzyjającą rozwojowi dialogu
społecznego. Tymczasem stanowiła ona rzeczywisty kontekst pierwszej
powołanej do życia w 1994 roku instytucji dialogu społecznego, jaką była
Trójstronna Komisja do Spraw Społeczno-Gospodarczych. Znamienny jest fakt,
że Komisja była z założenia instrumentem dialogu społecznego na poziomie
centralnym, powołanym dla rozpatrywania problemów w skali makro.
Oczekiwanie, że transmisja zagadnień i spraw ważnych na poziomie
regionalnym , wymagających rozpatrzenia, zostanie zapewniona w ramach
struktur poszczególnych partnerów, okazało się złudne. Podobnie
nieefektywny okazał się przepływ informacji w odwrotnym kierunku, z
Komisji na poziom regionalny. Z tych powodów Komisja okazała się w
praktyce instrumentem dialogu pozbawionego korzeni.
Działalność Komisji koncentrowała się głównie na opiniowaniu założeń do
budżetu państwa, ustalaniu wskaźnika wzrostu wynagrodzeń w sferze
budżetowej oraz wysokości płacy minimalnej. Natomiast sprawy o szczególnym
znaczeniu dla ówczesnego życia społecznego i gospodarczego, takie jak
zmiany przepisów prawa pracy lub formy i kierunki prywatyzacji i
restrukturyzacji, nie były przez Komisję podejmowane. Wynikało to z faktu,
że władza polityczna nie była w rzeczywistości zainteresowana
uwzględnianiem, jako przesłanek swych decyzji, opinii wypracowanych w
procesie dialogu społecznego. Podejście takie charakteryzowało zarówno
rządy lewicy jak i prawicy. Związki zawodowe dysponując swymi
reprezentacjami w organach władzy też nie czuły potrzeby wdawania się w
niełatwy proces negocjowania porozumień, skoro mogły mniejszym wysiłkiem
osiągać swe cele, wybierając drogę prowadzącą "na skróty" do ośrodków
decyzyjnych. Natomiast pracodawcy byli zbyt słabi by skłonić swych
partnerów społecznych do podejmowania na forum Komisji spraw ważkich; jako
reprezentanci sektora państwowego nie byli tym zresztą zainteresowani.
Jasne reguły i przejrzyste procedury restrukturyzacji i prywatyzacji nie
leżały często w ich interesie.
Bezpośrednie powiązania związków zawodowych z głównymi ugrupowaniami
politycznymi miały jeszcze jedną negatywną konsekwencję dla funkcjonowania
Komisji. Powodowały przenoszenie się na jej forum antagonizmów partyjnych,
tworząc kuriozalne lub wręcz fałszywe z punktu widzenia dialogu
społecznego linie podziału. W skrajnych przypadkach prowadziło to do
zrywania posiedzeń, zawieszania uczestnictwa w pracach Komisji przez
którąś z reprezentacji związkowych, a ostatecznie do zaprzestania
działalności Komisji. Ten ostatni fakt nie został prawie zauważony przez
media i komentatorów życia publicznego kraju, co potwierdza, że w ciągu
swego 8 letniego istnienia Komisja nie odegrała znaczącej roli w rozwoju
dialogu społecznego w Polsce.

Z rządem czy bez rządu



Uczestnictwo w zinstytucjonalizowanym dialogu społecznym, jakim była
przedstawiona wyżej Trójstronna Komisja, dawało jej członkom, w sposób
pośredni, legitymację do nadzoru nad znaczną częścią finansów publicznych,
jakie stanowią fundusze ubezpieczeń społecznych. Stanowiło to jeden z
ważnych powodów, dla których uczestnictwem w dialogu wyraziło
zainteresowanie środowisko pracodawców prywatnych. Ta grupa reprezentuje
obecnie ok.96% przedsiębiorstw, zatrudniających ponad 65% pracowników w
kraju. Przed dwoma laty powołała swoją organizację ( PKPP ) i stała się
inicjatorem przemian w dziedzinie dialogu społecznego. Wśród
dotychczasowych członków Trójstronnej Komisji dojrzało przekonanie o
potrzebie wypracowania nowej formuły dla odpowiadającej obecnym potrzebom
instytucji dialogu społecznego. Kontrowersje budziły dwie kwestie. Po
pierwsze, czy powinna to być instytucja działająca jeszcze w formule
trójstronności, czy też należy zastosować rozwiązanie bardziej powszechne
w krajach UE, polegające na dialogu autonomicznym bez udziału rządu. Po
drugie, w jaki sposób należy ustalić uczestników dialogu, aby było to
grono najbardziej reprezentatywne dla uczestników rynku pracy.
Odpowiedź na pierwsze pytanie została dość szybko rozstrzygnięta.
Przeważył bowiem pogląd, że w obliczu poważnych zadań w zakresie
prywatyzacji i restrukturyzacji a także kontynuacji reformy ubezpieczeń
społecznych, jest wskazane pozostanie jeszcze na pewien czas przy formule
trójstronności.
Druga kwestia okazała się trudniejsza. Dyskusja nad kryteriami
reprezentatywności organizacji partnerów społecznych przekształciła się w
swoisty przetarg na liczby: kto ma więcej członków związku zawodowego lub
pracowników, kto należy do jakiej organizacji.
Wiosną tego roku znaleziony został kompromis - odchodzimy od kryterium
ilościowego na rzecz enumeratywnego zapisania w ustawie organizacji, które
jako najbardziej reprezentatywne są w składzie Komisji. W ten sposób w
ustawie powołującej nową Trójstronną Komisję ds. Społeczno-Gospodarczych
zostały zapisane dwie główne centrale związkowe - "Solidarność" i OPZZ
oraz trzy organizacje pracodawców - Konfederacja Pracodawców Polskich,
Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych oraz Związek Rzemiosła
Polskiego.
Aby pozostawić otwartą drogę innym organizacjom zapisano w ustawie, że za
reprezentatywną jest uznawana organizacja skupiająca co najmniej 300
tysięcy pracowników lub członków.
19 października wchodzi w życie ustawa o Trójstronnej Komisji do Spraw
Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, jako
wysokiej rangi akt prawny instytucjonalizujący dialog społeczny w Polsce.
Wynikające z ustawy kompetencje Komisji są bardzo szerokie, obejmują
sprawy społeczne, ze szczególnym uwzględnieniem wynagrodzeń i świadczeń
społecznych oraz sprawy gospodarcze, a także realizację zadań określonych
w odrębnych ustawach.
Celem Komisji jest godzenie interesów pracowników, pracodawców oraz dobra
publicznego i dążenie do osiągnięcia i zachowania pokoju społecznego.
W zakresie swych kompetencji Komisja wyraża opinie w postaci uchwał,
wymagających zgody wszystkich członków biorących udział w głosowaniu.
Wysoka ranga komisji wynika m.in. z faktu, że przewodniczy jej wyznaczony
przez Premiera członek Rady Ministrów.
Istotne novum stanowi rozdział ustawy dotyczący wojewódzkich komisji
dialogu społecznego. Na jego podstawie struktury regionalne organizacji
partnerów społecznych, wymienionych w ustawie mogą występować do
regionalnych organów administracji rządowej ( wojewodów ) z wnioskiem o
powołanie takich komisji. Kompetencje tych komisji są analogiczne jak
komisji centralnej, aczkolwiek z ustawy nie wynika, aby centrum i regiony
miały kreować powiązania lub zależności strukturalne. Założenie
ustawodawcy zmierza raczej do pozostawienia regionom swobody decyzji, co
do samego powołania, jak i formy oraz treści dialogu społecznego.

Granice społecznej akceptacji

U progu zaistnienia dialogu społecznego w Polsce w nowym kształcie
ustawowym można postawić pytania: czy jest szansa na to, że będzie on
bardziej autentyczny niż pokazują doświadczenia dotychczasowe oraz, czy
odegra większą rolę w życiu społeczno-gospodarczym kraju.
Otóż wydaje się, że szansa taka istnieje i wynika z dwu procesów, które
zaszły w ostatnich latach.
Pierwszy polega na istotnej poprawie zrównoważenia układu partnerów
społecznych. Pojawiła się, by nie powiedzieć wyrosła, silna reprezentacja
pracodawców prywatnych, wypełniając istotną do tej pory lukę w układzie.
Równocześnie po stronie związkowej są już reprezentowane, choć nadal
niezbyt licznie, organizacje związkowe działające w sektorze prywatnym,
rozumiejące nieco lepiej problemy rynku pracy.
Drugi, to istotne, w porównaniu ze stanem sprzed kilku lat,
odpolitycznienie związków zawodowych. Ich uwikłanie w politykę było
krytykowane zarówno przez społeczeństwo, jak i przez same masy związkowe.
Liderzy partii politycznych zaczęli dochodzić do wniosku, że alianse ze
związkami nadmiernie ograniczają im pole manewru, szczególnie gdy ze
względu na pogarszającą się sytuację gospodarczą zachodzi konieczność
podejmowania niepopularnych decyzji.
Wynik niedawnych wyborów parlamentarnych przesądził o tym, że bezpośrednie
zaangażowanie w politykę central związkowych reprezentowanych w Komisji
zostało bardzo znacznie ograniczone.
Przedstawione tu fakty pozwalają z pewną dozą optymizmu patrzeć na
perspektywy dialogu społecznego w Polsce, tak ze względu na jego
autentyczność jak i skuteczność.
Wydaje się też, że dla polityków koalicji rządzącej opinie Komisji powinny
być ważnym sygnałem na temat oczekiwań i granic akceptacji społecznej
wobec trudnych decyzji. Przewidywane jest bowiem, że do Komisji wejdą
osobiście szefowie organizacji wchodzących w jej skład.
Funkcjonowanie nowej Komisji udzieli też odpowiedzi na pytanie, czy po
stronie związkowej znikną historyczne linie podziału, anachroniczne i
osłabiające autentyzm dialogu społecznego.

Tadeusz Sułkowski
Dyrektor Departamentu
Stosunków Pracy
Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych



Tekst ukazał się w dzienniku "Rzeczpospolita", w październiku 2001r.