Stanowisko Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnychw sprawie projektu ustawy o współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi, o działalności organizacji pozarządowych oraz o zmianie niektórych ustaw
2000-12-15
Stanowisko Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnychw sprawie projektu ustawy o współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi, o działalności organizacji pozarządowych oraz o zmianie niektórych ustaw
Stanowisko Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnychw sprawie projektu ustawy o współpracy organów administracji publicznej z
organizacjami pozarządowymi, o działalności organizacji pozarządowych oraz
o zmianie niektórych ustaw
W ocenie Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych projekt ustawy o
współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi,
o działalności organizacji pozarządowych oraz o zmianie niektórych ustaw w
swoich podstawowych założeniach opiera się na błędnej ocenie aktualnie
obowiązującego stanu prawnego i trudnej do uzasadnienia chęci unormowania
sfer życia społecznego, które dobrze funkcjonują w warunkach braku
szczegółowych regulacji w swoim zakresie.
W przekonaniu Konfederacji projekt ustawy w przedłożonym kształcie,
stanowi propozycję posiadającą cechy klasycznej nadregulacji prawnej (z
prawnego punktu widzenia jest to nawet bardziej szkodliwe niż całkowity
brak norm prawnych), która nie wprowadza do obowiązującego porządku
prawnego zmian na tyle istotnych, żeby uzasadniało to jej istnienie (nie
zmienia relacji prawnych na linii administracja publiczna - organizacje
społeczne, nie buduje nowych procedur, instytucji, zasad finansowania
zadań publicznych itd.).
Biorąc powyższe pod uwagę, Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych
wyraża negatywne stanowisko odnośnie celowości prowadzenia dalszych prac
nad przedstawionym projektem ustawy o współpracy organów administracji
publicznej z organizacjami pozarządowymi, o działalności organizacji
pozarządowych oraz o zmianie niektórych ustaw.
Poniżej przedstawiamy najważniejsze argumenty, które uzasadniają
stanowisko Konfederacji. I tak:
1. Polemiki wymagają przede wszystkim, zaprezentowane w uzasadnieniu do
projektu, przyczyny dla których projektodawca w ogóle zdecydował się
przedłożyć niniejszy projekt.
Po pierwsze, trudno zgodzić się, że z faktem "uznania zasady pomocniczości
za zasadę konstytucyjną", musi się obowiązkowo wiązać konieczność
rozwinięcia jej w szczegółowej ustawie, a brak ustawowego rozwinięcia
należy traktować jako wadę aktualnie obowiązującego porządku prawnego.
Warto - jak się wydaje - przypomnieć, iż Konstytucja deklaruje zasadę
pomocniczości w preambule, jako wartość, na której powinny opierać się
"prawa podstawowe dla państwa". W dalszej części ustawy zasadniczej,
zasada pomocniczości znajduje swój wyraz np. w instytucji samorządu
terytorialnego i decentralizacji władzy publicznej (art. 15 Konstytucji)
oraz możliwości tworzenia samorządów zawodowych (art. 17 Konstytucji).
Zagadnienia te nie są jednak przedmiotem opiniowanego projektu. Nie ulega
przy tym wątpliwości, że preambuła nie posiada charakteru normatywnego, w
przeciwieństwie do wszystkich jednostek redakcyjnych Konstytucji. Stanowi
jedynie wytyczną dla rozumienia i interpretacji norm konstytucyjnych,
które zawsze trzeba oceniać poprzez pryzmat wartości deklarowanych przez
ustrojodawcę we wstępie do ustawy zasadniczej. Tym bardziej trudno
zrozumieć te fragmenty uzasadnienia do projektu, które zasadę
pomocniczości planują "rozwijać" na gruncie ustawodawstwa zwykłego.
Po drugie, w ocenie Konfederacji, potrzeby wydania ustawy w żadnej mierze
nie uzasadnia fakt, iż ustawy samorządowe wprowadzają termin "organizacje
samorządowe" bez precyzyjnego jego zdefiniowania oraz, że z dniem 1
stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa o finansach publicznych
ustanawiając "nowe zasady finansowania działalności organizacji
pozarządowych".
Stwierdzić należy, że regulacje ustawy o finansach publicznych kształtują
samodzielne i kompleksowe instytucje prawe, które nie potrzebują dla
swojego istnienia i skutecznego stosowania dodatkowych aktów normatywnych
rangi ustawowej (por. art. 71 oraz art. 118 ustawy o finansach
publicznych). Dowodem tego jest okoliczność, że stosowane są one również
dzisiaj, kiedy projektowana ustawa jeszcze nie weszła w życie.
Ponadto w naszej ocenie definicja organizacji pozarządowych z art. 3
projektu ma swój walor tylko i wyłącznie na użytek projektu i trudno
oczekiwać, że będzie ona traktowana jako pojęcie uniwersalne - mające
jednakowy sens w całym systemie polskiego prawa, gdziekolwiek tylko się
ono pojawi.
Poza tym, pomimo wyrażonych expressis verbis zapewnień, projekt nie
zawiera żadnej normy, która mogłaby być traktowana jako przykład dalszej
decentralizacji zadań publicznych państwa. Decentralizacja zadań
publicznych to taki sposób zorganizowania realizacji funkcji państwa, w
którym podmioty samodzielne w stosunku do władzy centralnej posiadają
ustawowo zagwarantowane kompetencje z zakresu administracji publicznej
(władztwa publicznego), za których wykonywanie ponoszą odpowiedzialność
publicznoprawną na zasadzie wyłączności (np. gmina, Bankowy Fundusz
Gwarancyjny czy kasa chorych). Decentralizacją z całą pewnością nie jest
natomiast zawieranie umów cywilnoprawnych z podmiotami prawa prywatnego w
zakresie wykonywania niektórych czynności administracji publicznej. Takie
działania określane są w literaturze przedmiotu co najwyżej jako zlecone
funkcje administracji publicznej lub prywatyzacja zadań publicznych
(odnośnie zadań o charakterze gospodarczo-organizacyjnym). Tych dwóch
zagadnień nie można ze sobą mylić.
2. W ocenie Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych wątpliwości budzi
zakres podmiotowy projektu. Katalog podmiotów uznanych za organizacje
pozarządowe (art. 3 projektu) może być krzywdzący dla innych niż fundacje
i stowarzyszenia form organizacyjno-prawnych, poprzez które obywatele
również mogą wykazywać się swoją aktywnością (np. spółka akcyjna, która
notabene nie musi być prowadzona w celach zarobkowych). Pominięto ponadto
ewentualność współpracy i zlecania zadań bezpośrednio osobom fizycznym.
Projekt wprost nie wyklucza także możliwości uzyskania statusu organizacji
pozarządowej, a nawet statusu organizacji użyteczności publicznej, przez
stowarzyszenia tzw. zwykłe - bez osobowości prawnej (art. 40 i n. ustawy -
Prawo o stowarzyszeniach).
W tym miejscu pojawia się oczywiście pytanie o wzajemne relacje ww.
propozycji projektu (zakresu podmiotowego) w stosunku do konstytucyjnej
zasady zakazu dyskryminacji i równości podmiotów wobec prawa (art. 32
Konstytucji). Można dyskutować (co najmniej) czy zasada ta nie została w
niniejszym przypadku naruszona.
Projekt nie broni się również na gruncie ustawy o finansach publicznych i
ustawy o gospodarce komunalnej. Ustawa o finansach publicznych wymienia
bowiem fundacje i stowarzyszenia tylko jako przykładowe jednostki (w tym
fundacje i stowarzyszenia), nie zaliczone do sektora finansów publicznych,
którym można powierzać zadania zlecone (art. 69 ust. 4 pkt d ustawy o
finansach publicznych), a art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej, traktuje
osoby fizyczne jako podmioty, którym można powierzyć wykonywanie zadań z
zakresu gospodarki komunalnej na takich samych prawach jak i innym
wskazanym w ww. ustawie podmiotom (zadania z zakresu gospodarki komunalnej
de facto pokrywają się z zadaniami o których mówi projekt - por. np. art.
1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o
samorządzie gminnym).
Czy zatem, po wejściu w życie projektu ustawy, nie będzie już możliwe
zlecanie wykonywanie zadań publicznych podmiotom innym niż fundacje i
stowarzyszenia, czemu aktualnie obowiązujące przepisy nie stoją na
przeszkodzie? A jeśli miałoby się okazać, że pomimo uchwalenia projektu
ustawy, dalej będzie można samodzielnie stosować normy ww. ustaw (o
finansach publicznych, o gospodarce komunalnej), bez brania pod uwagę
przepisów niniejszego projektu, to w takim razie co istotnego, jeżeli
chodzi o rozwiązania systemowo-koncepcyjne, zmienia proponowany projekt?
3. Projekt ustawy poddaje regulacji prawnej sprawy, które w świetle
obowiązującego prawa posiadają już swoje podstawy prawne i stanowią zwykłą
praktykę bieżącej działalności podmiotów administracji publicznej (np.
art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej, art. 6 ustawy o samorządzie
powiatowym, art. 9 ustawy o samorządzie gminnym, art. 8 ustawy o
samorządzie wojewódzkim, art. 69 ust. 4 pkt d, art. 71, art. 118 ustawy o
finansach publicznych). Podmioty te bowiem zamiast tworzyć własne
jednostki organizacyjne, bardzo często, na podstawie umów prawa cywilnego,
powierzają wykonywanie niektórych kategorii swoich ustawowych zadań
partnerom zewnętrznym, czyli w praktyce przede wszystkim podmiotom prawa
prywatnego. Powierzenie zadań do realizacji nie prowadzi samo z siebie do
przeniesienia, na drugą stronę umowy, odpowiedzialności publicznoprawnej
za wykonywanie tych zadań, co wynika przede wszystkim z ich
publicznoprawnego charakteru, określonego w przepisach prawa materialnego.
Kluczowym zagadnieniem projektu ustawy powinno być zatem skupienie się na
takich mechanizmach prawnych, które mogłyby zapewnić skuteczną kontrolę
nad prawidłowym wykonywaniem przekazanych zadań, możliwościami szybkiego
korygowania przez organy administracji występujących nieprawidłowości,
przyjęcia takich rozwiązań, które zapewniłyby określony standard
wykonywania zadań publicznych, możliwość stosunkowo nieskomplikowanej
zmiany kontrahenta w sytuacji pojawienia się znaczących nieprawidłowości -
celem zapewnienia nieprzerwanego wykonywania bieżących zadań publicznych.
Trzeba w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, iż pomimo tego, że podmiot
administracji bezpośrednio nie wykonuje swoich zadań, to ponosi on za ich
realizację całkowitą odpowiedzialność. Fundacje i stowarzyszenia co
najwyżej mogą ponieść odpowiedzialność cywilnoprawną w efekcie
długotrwałego procesu sądowego, za naruszenie postanowień umownych i
łamanie prawa powszechnie obowiązującego. Niestety, w powyższym zakresie
projekt nie przewiduje zadowalających unormowań, co z góry należy ocenić
jako poważny błąd koncepcyjny całej regulacji.
Przepis art. 24 ust. 1 projektu stanowi jedynie, że umów należy
dochowywać, co wobec powszechnej zgody na tę - wywodzącą się jeszcze z
prawodawstwa starożytnego Rzymu - zasadę, wydaje się być zabiegiem
zbędnym. Z kolei zgodnie z art. 25 ust. 4 projektu, jeżeli umowa tak
stanowi, to część zadań publicznych może być nawet zlecana podwykonawcom
(osobie lub jednostce nie będącej uczestnikiem umowy). Należy zatem
postawić pytanie: jaki wpływ na jakość, ciągłość i legalność zadań będzie
miał wtedy organ władzy publicznej? I czy uzasadnione jest świadome
pozbywanie się takiego wpływu wobec faktu, że chodzi jednak o wypełnianie
funkcji państwa? Czy wystarczające są w tym przypadku ogólne reguły
cywilnoprawnego prowadzenia sporu (choćby ze względu pilną konieczności
bieżącego wykonywania zdań publicznych)? Oraz wreszcie, czy merytoryczne
warunki umowy zlecającej zadania nie powinny być choćby w niewielkim
zakresie doprecyzowane ustawowo, wyznaczając pewne powszechne minimum
wymagań dla podmiotów przyjmujących zlecenia (art. 27 pkt 2 projektu
realizuje ten postulat tylko częściowo, Rada Ministrów nie ma zresztą
obowiązku wydania rozporządzenia)?
5. Przepis art. 28 projektu przewiduje, że nadzór nad działalnością
organizacji pozarządowych sprawowany będzie tylko i wyłącznie z punktu
widzenia rzetelności. Wbrew pozorom nie jest to jednak jedyne kryterium
nadzorowania organizacji pozarządowych. Art. 26 projektu stanowi bowiem,
iż z upoważnienia organu nadzoru organizacja pozarządowa podlega również
kontroli zgodności działania z przepisami prawa oraz z postanowieniami
umowy dotyczącej wykonania zadania publicznego, a także prawidłowości
korzystania z uprawnień określonych w ustawie. Organ nadzoru może
powierzać dokonywanie kontroli wojewodzie lub innemu organowi państwowemu,
wyspecjalizowanemu w kontroli danego rodzaju działalności. Jakie jest
ratio legis takiego rozwiązania?
Pomijając w tym miejscu już nawet fakt naruszenia zasad techniki
legislacyjnej, należy stwierdzić, iż kryteria nadzoru powinny być
skonstruowane możliwie jasno i czytelnie, tak od strony przedmiotowej (co
podlega nadzorowi) jak i podmiotowej (kto będzie prowadził nadzór). Wymaga
tego komunikatywność normy prawnej oraz pozycja prawna nadzorowanych
podmiotów, które są samodzielne i nie podlegają służbowo organom
administracji. Kryterium działania legalnego i wywiązywania się z
przyjętych na siebie zobowiązań ma charakter absolutnie kluczowy i powinno
być, po pierwsze - wymienione przed kryterium rzetelności, a po drugie -
nie można pod żadnym pozorem uzależniać podjęcia nadzoru odnośnie
legalności działania organizacji pozarządowej od upoważnienia organu
nadzoru - nadając tym samym działaniu organu cech całkowitej dowolności.
Nie jest również oczywiste na jakich zasadach, a jakim trybie, z jakimi
skutkami prawnymi oraz jakim konkretnie organom miałoby następować
powierzanie dokonywania czynności nadzorczych.
Projekt nie odpowiada na pytanie kto i na jakiej podstawie prawnej
wykonywał będzie zadania publiczne w czasie kiedy organ nadzoru wda się w
spór z organizacją pozarządową (art. 31 ust. 2 projektu) oraz co stanie
się w razie wykreślenia organizacji użyteczności publicznej z rejestru,
przy jednoczesnym niezastosowaniu się tej organizacji do dyspozycji art.
31 ust. 3 projektu (projekt nie przewiduje żadnej sankcji). Przepis ten
może prowadzić do dużego marnotrawstwa pieniędzy publicznych.
6. W zamyśle projektodawcy, rozdział 2 projektu regulować miał
problematykę zasad, form i trybu współpracy organizacji pozarządowych z
organami administracji publicznej. Można by się więc było spodziewać, że
zamieszczone zostaną tu szczegółowe przepisy, które w sposób wyczerpujący
unormują wzajemne relacje ww. podmiotów. Tymczasem, większość artykułów
rozdziału drugiego nie ma żadnej treści normatywnej, nie wskazuje
dyrektywnych reguł postępowania, ale stanowi tylko ogólnie sformułowane
deklaracje, które bardziej pasowałyby raczej do rozdziału 1 projektu -
Przepisy ogólne.
7. Realizacja art. 10 projektu, dotyczącego jawności i wymiany informacji,
jest wątpliwa z uwagi na brak szczegółowych przepisów, które określiłyby
rodzaj przekazywanych informacji, tryb przekazywania, poziom
szczegółowości informacji oraz sposób rozwiązywania ewentualnych sytuacji
spornych w powyższym zakresie (zwrot: "podstawowe dane o celach, zamiarach
i efektach współpracy" jest zbyt ogólny).
8. Przepis art. 11 projektu przewiduje, że formą współpracy organizacji
pozarządowych z organami administracji publicznej będą obowiązkowe
konsultacje jako element procedury podejmowania podstawowych rozstrzygnięć
administracji publicznej w dziedzinach dotyczących działalności statutowej
tych organizacji. Skala konsultacji jaka zapisana została w art. 11 pkt 2
projektu jest swoistym novum (dotyczy kompetencji organów zapisanych w
dziesiątkach ustaw). Przepis ten w przyszłości może spowodować nie tylko
poważne wydłużenie procesu podejmowania czynności przez organy
administracji, ale nawet sparaliżować wszystkie ich działania (najpierw
organy będą musiały odszukać odpowiednie organizacje pozarządowe, a potem,
bez wyjątku skonsultować z nimi swoje projekty rozstrzygnięć). Projekt nie
precyzuje jaki charakter prawny mają konsultacje. Czy brak przeprowadzenia
konsultacji w danym przypadku może skutkować skutecznym zaskarżeniem
działania organu administracji przed sądem z uwagi na naruszenie wymogów
proceduralnych?
9. Tryb udzielania zleceń przez organy administracji publicznej stanowi
materię ustawową, analogicznie jak określenie zakresu podmiotowego i
przedmiotowego współpracy z organizacjami pozarządowymi. Z tytułu
rozdziału 2 wynika zresztą, że jakieś regulacje odnośnie trybu współpracy
zostaną w projekcie zapisane. Niestety, art. 12 ust. 2 projektu odsyła w
tej materii tylko do przyszłego rozporządzenia Rady Ministrów (w dodatku
jego wydanie zapisane zostało jako fakultatywne!). Rozwiązanie to jest
niekorzystne. Procedura udzielania zleceń podmiotom zewnętrznym powinna
być stabilna (pewna) i wyznaczać długofalową możliwość planowania
aktywności (przewidywalność).
Podobne uwagi można sformułować na gruncie art. 27 projektu. W
szczególności, rozporządzenie nie jest dobrą formą prawną do określania
zasad rozliczania wykorzystania środków publicznych oraz trybu udzielania
dotacji. Normy te powinny zostać zapisane w ustawie.
10. Przepis art. 13 projektu nie zawiera mechanizmów prawnych, które w
sposób wystarczający chroniłyby przed możliwością popełniania nadużyć,
związanych np. z faktem, że organizacja pozarządowa może prowadzić
statutową działalność nieodpłatną (otrzyma na nią np. dotację) i
jednocześnie w tym samym zakresie (do tego samego rodzaju usług)
działalność gospodarczą (wnioskowanie a contrario z art. 13 ust. 7
projektu).
11. Również art. 14 projektu nasuwa wątpliwości, czy aby projektodawca nie
powinien wykazywać więcej troski o publiczne pieniądze. Wydatki na
pokrycie kosztów związanych z działaniem wolontariuszy, a w tym koszty ich
podróży służbowej, badań lekarskich, wyposażenia w środki ochrony
osobistej, ubezpieczenia od następstw nieszczęśliwych wypadków, w myśl
projektu, stanowią koszty prowadzenia działalności statutowej organizacji
pozarządowej. Projekt nie przewiduje żadnych limitów wydatków,
przejrzystych reguł dokumentacji, kontroli itd. Projekt co prawda odsyła
do zasad ogólnych określonych w odrębnych przepisach, ale nie precyzuje
dokładnie o jaką ustawę i o które jej przepisy mu chodzi.
12. Należy zwrócić uwagę, iż zakres przedmiotowy działalności jaką mogą
podjąć organizacje użyteczności publicznej (organizacjom tym będzie
przysługiwało wiele przywilejów np.: zwolnienia podatkowe, prawo do
nieodpłatnego uzyskania nieruchomości, zwolnienia od opłat sądowych), w
praktyce jest nieograniczony (art. 15 ust. 1 pkt 2 projektu używa terminu
"w szczególności").
13. Przepis art. 16 ust. 2 pkt 3 projektu sugeruje jakoby Komisja
Użyteczności Publicznej miała kompetencję do legalnej wykładni prawa i
ustalania "poprawnego" rozumienia przepisów projektu ustawy. Co więcej,
okazuje się, że to nie normy prawne ustawy, ale opinia ww. Komisji
decydowała będzie jakie warunki musi spełniać organizacja pozarządowa, aby
mogła być uznana za organizację użyteczności publicznej.
14. W przypadku utraty przez organizację użyteczności publicznej swojego
statusu, z mocy prawa następuje wygaśnięcie otrzymanego nieodpłatnie
użytkowania wieczystego lub użytkowania (art. 19 projektu). Projekt milczy
natomiast, co się dzieje w tym samym przypadku z uzyskaną przez
organizacją nieodpłatnie własnością. Brak procedury zwrotu nieruchomości
(o ile taka procedura w ogóle jest możliwa) stawia pod znakiem zapytania
sensowność przyznawania organizacjom użyteczności publicznej tak licznych
uprawnień (art. 18 i 19 projektu). Projekt może prowadzić w tym zakresie
do licznych nadużyć.
15. Paradoksem jest ponadto, iż fakt przekazania części zadań publicznych
do realizacji poza struktury organizacyjne administracji publicznej - co
jak się wydaje powinno skutkować odciążeniem administracji od praktycznego
wykonywania ustawowych obowiązków - zgodnie z zapisami projektu, nie
spowoduje zmniejszenia aparatu biurokratycznego administracji publicznej
(redukcja etatów, likwidacja urzędów itd.), ale go wyraźnie powiększy
(zob. np. art. 16 projektu tworzący nową instytucję - Komisję Użyteczności
Publicznej).
16. Dyspozycje z art. 17 ust. 4 i z art. 12 ust. 2 projektu nie zawierają
wytycznych dotyczących treści przyszłego aktu wykonawczego i w tym sensie
są sprzeczne z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
17. Projekt ustawy zawiera liczne błędy stylistyczne, niespójności
terminologiczne oraz usterki z zakresu techniki prawodawczej. Tytułem
przykładu można wymienić:
ˇDefinicja z art. 13 projektu obarczona jest błędem ignotum per
ignotum ("działalnością statutową jest działalność (...) określona w
statucie tej organizacji").
ˇArt. 5 ust. 2 i 3 projektu można zastąpić jednym zdaniem: "wolę
współpracy, wyraża w formie pisemnej, statutowo uprawniony organ
zarządzający organizacji".
ˇZwrot "wzajemna informacja" jest niezręczny (niepoprawny
stylistycznie), projektodawcy chodzi zapewne o wzajemne informowanie się
albo wzajemną wymianę informacji (art. 11 pkt 1 projektu). Podobnie rzecz
się ma ze sformułowaniem z art. 15 ust. 1 pkt 1 projektu - "zbiorowość
członków".
ˇ Projekt zawiera wiele zwrotów niedookreślonych, które w praktyce
stosowania ustawy mogą spowodować trudności interpretacyjne, np.:
"programowo związane" (art. 3 pkt 1), "odpowiednie usługi" (art. 13 ust.
6), "społeczna korzyść" (art. 17 pkt 4).
