Opinia do projektu ustawy - Prawo wodne (UC 1)
2016-04-29
W odpowiedzi na pismo skierowane do Rady Dialogu Społecznego (znak: DZW-I.078.9.2016.WB), Konfederacja Lewiatan przedstawiłą wstępne uwagi do projektu ustawy Prawo wodne UC1 (wersja z 5 kwietnia 2016 roku).
UWAGI OGÓLNE
1. Reforma gospodarki struktury organów administracji publicznej w zakresie gospodarki wodnej jest niezbędna, aby zapewnić lepszą koordynację działań oraz ich skuteczność.
2. Wspólnotowa polityka wodna wymaga przejrzystych, efektywnych i spójnych ram legislacyjnych, co określa „Ramowa Dyrektywa Wodna", dlatego oczekujemy uchwalenia nowej ustawy Prawo wodne.
3. Konieczne jest również wprowadzenie instrumentów zapewniających osiągnięcie zasadniczego celu „Ramowej Dyrektywy Wodnej", jakim jest realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami zapewniającej funkcjonalność i bezpieczeństwo oraz zrównoważony rozwój kraju z uwzględnieniem adaptacji do zmian klimatu, efektywność ekonomiczna, trwałość ekosystemów i akceptację społeczną.
4. Istotnym jest również to, że Polska jest krajem o stosunkowo małych zasobach wodnych, dlatego efektywność ich użytkowania należy zwiększyć poprzez stworzenie nowego, efektywnego systemu finansowania gospodarki wodnej.
5. Efektywna gospodarka wodna w Polsce powinna gwarantować utrzymanie niezbędnej ilości i odpowiedniej jakości zasobów wód powierzchniowych i podziemnych oraz usuwanie bądź minimalizowanie wszelkich zagrożeń związanych z jej deficytem nadmiarem (powodzie i susze). Biorąc pod uwagę potrzeby finansowe, kalkulacja zwrotu kosztów za usługi wodne uwzględniać musi udział różnych użytkowników wody, w tym przemysłu, gospodarstwa domowe i rolnictwo, jednak proporcjonalnie do odnoszonych korzyści.
6. Nowe instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami będą oznaczały konieczność odpłatności nie tylko za bezpośredni pobór wód, ale także szeroko rozumiane usługi wodne, z doprecyzowanymi kosztami wynikającymi z wprowadzania do wód lub do ziemi m.in. wód opadowych i roztopowych, wód pochodzących z odwodnienia gruntów lub obiektów budowlanych, także spływy wód opadowych lub roztopowych czy też zmniejszanie naturalnej retencji terenowej i korzystanie z śródlądowych wód płynących, spiętrzonych lub retencjonowanych przy pomocy urządzeń wodnych będących własnością Skarbu Państwa. Niestety nie można wyżej wymienionych kosztów bezkrytycznie przerzucać na społeczeństwo, bez wskazania mechanizmu wyliczenia adekwatnego zysku. Projekt opodatkuje np. wodę deszczową, a szkoda, że nie nałożono obowiązku na samorządy wyznaczania miejsc na budowę zbiorników retencyjnych, które poprawiłyby znacząco mikroklimat lokalny i ograniczy tempo spływu wód do Bałtyku. Jaki więc interes będzie miała gmina, jeśli nie musi dbać o takie miejsca. Każdy grunt, to dla gminy zysk, a koszty poniosą przedsiębiorcy i obywatele.
7. Proponowana zmiana systemu opłat stwarza wysokie ryzyko znacznego wzrostu opłat, nawet w przypadku odejścia od wcześniejszych propozycji zniesienia opłat za pobór zwrotny na cele funkcjonowania systemów chłodzenia. Wstępne analizy zaproponowanych zmian wskazują na co najmniej sześciokrotny wzrost kosztów opłat w tym zakresie, przy zastosowaniu hipotetycznych jednostkowych stawek opłat. Dodatkowo, w związku z projektowanymi nowymi regulacjami należałoby przewidywać również, trudne dzisiaj do oszacowania, ale z pewnością wysokie koszty związane z proponowanym wprowadzeniem obowiązku posiadania, a co za tym idzie, nie tylko wyposażenia, ale i nadzorowania i serwisowania, urządzeń do pomiaru ilości wody i ilości odprowadzanych ścieków oraz składu ścieków. Ponadto należy się liczyć z koniecznością zmiany obowiązujących dzisiaj pozwoleń wodnoprawnych, aby dostosować ich zapisy do nowych reguł opłatowych. Należy tu zaznaczyć, że procedowanie tych zmian może być bardzo żmudnym procesem z uwagi na sposób skomplikowania proponowanych rozwiązań. Niezrozumiała i niebezpieczna jest zatem również propozycja jednoczesnego wprowadzenia wszystkich zmian i to w bardzo szybkim czasie tj. od 1 stycznia 2017 roku. Pojawią się problemy administracyjne, z którymi będzie musiał się zmierzyć nowy organ Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.
8. Z kolei z punktu widzenia branży małych elektrowni wodnych (MEW) najważniejszymi postulatami są:
1. wniosek o wyłączenie obiektów piętrzących wodę z grupy urządzeń wodnych oddawanych w użytkowanie w drodze przetargów i dodanie ich do kategorii zasobów Skarbu Państwa, którymi rozporządzanie odbywa się w drodze bezprzetargowej;
2. wniosek o usunięcie lub doprecyzowanie zapisów o opłatach za korzystanie ze śródlądowych wód płynących, spiętrzonych lub retencjonowanych przy pomocy urządzeń wodnych będących w zarządzie Wód Polskich;
3. wniosek o poszerzenie składu komitetów opiniodawczo-doradczych powoływanych przez Prezesa Wód Polskich i działających na terenie regionów wodnych o przedstawicieli organizacji gospodarczych i społecznych oraz użytkowników wód.
Poniżej przedstawiamy opis zaproponowanych zmian wraz z uzasadnieniem.
UWAGI SZCZEGÓŁOWE
1. W projekcie ustawy przewiduje się (Art. 239) utworzenie Państwowego Gospodarstwa Wodnego „Wody Polskie" z siedzibą w Warszawie. W skład „Wód Polskich" miałyby wchodzić:
1) Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej z siedzibą w Warszawie
2) regionalne zarządy gospodarki wodnej z siedzibami w Gdańsku, Gliwicach, Krakowie, Poznaniu, Szczecinie, Warszawie i we Wrocławiu
3) zarządy zlewni
4) nadzory wodne
Projekt ustawy przewiduje, że minister właściwy do spraw gospodarki wodnej na wniosek Prezesa „Wody Polskie" miałby nadawać statut określający strukturę i organizację „Wód Polskich" i ich obszar działania, potrzebę racjonalnego wykorzystania środków publicznych oraz podziału hydrograficznego.
Wątpliwości budzi celowość utworzenia Państwowego Gospodarstwa Wodnego „Wody Polskie" i nieprecyzyjne zapisy dotyczące zadań PGW „Wody Polskie", KZGW, regionalnych zarządów gospodarki wodnej i zarządów zlewni Art.240 ust. 1, a ust.2, 3, 4 i 5.
Centralizacja gospodarki wodnej w ramach Państwowego Gospodarstwo Wodnego „Wody Polskie"; nie jest rozwiązaniem realnym do wdrożenia. Kumulacja zasobu terenowego RZGW i zarządów melioracji stworzy gigantyczną jednostkę, o ograniczonych możliwościach zarządzania.
Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej miałby kompetencje zarówno na płaszczyźnie administracyjnej (stanowienie prawa miejscowego, wydawanie pozwoleń wodnoprawnych), jak i na płaszczyźnie zarządzania majątkiem Skarbu Państwa oraz prowadziłby kluczowe procesy inwestycyjne w obszarze gospodarki wodnej, co stanowiłoby wadliwy mechanizm zarządzania.
2. Wydaje się, że dobrym rozwiązaniem byłoby już w ustawie w Art. 239, ust. 3. pkt. 3) wskazać siedziby zarządów zlewni, analogicznie jak w przypadku Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i regionalnych zarządów gospodarki wodnej. Siedziba zarządu zlewni powinno być miasto będące w centrum oddziaływania danej rzeki zgodnie z Atlasem podziału hydrograficznego Polski.
Doprecyzowania ustawowego wymaga kwestia zarządzania obszarami nie wchodzącymi w zakres kompetencji zarządów zlewni (zlewniami cząstkowymi przyrzecza, np. odc. oddziaływania Wisły od Drwęcy do Osy).
3. Optymalnym rozwiązaniem w ramach zmian w administracji publicznej właściwej w sprawach gospodarowania wodami byłoby utworzenie dwóch państwowych osób prawnych: Zarządu Dorzecza Odry z siedzibą we Wrocławiu i Zarządu Dorzecza Wisły z siedzibą w Bydgoszczy, zamiast Państwowego Gospodarstwa Wodnego „Wody Polskie" z siedzibą w Warszawie, przy wzmocnieniu kompetencji koordynujących ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej i kompetencji nadzorczych Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, tak jak wynikało to z kilkuletnich konsultacji, które przywołuje projektodawca w uzasadnieniu zmian.
4. Trudno zaakceptować obciążenie kosztami 752 małych elektrownie wodnych, o mocy mniejszej niż 1 MW. Łatwo wyliczyć jak zmieni się rachunek ekonomiczny i czym to się skończy. W rachunku ekonomicznym nie naliczono dobra w postaci kumulacji zasobu wody. Jeśli te elektrownie będą zlikwidowane, kto będzie utrzymywał zbiorniki i obiekty hydrotechniczne.
5. Ocena skutków stosowania nowej ustawy jest przewidziana w art. 543 projektu ustawy. Proponuję, aby minister właściwy do spraw gospodarki wodnej przedstawił Sejmowi informację o skutkach stosowania ustawy po upływie 2 lat od jej wejścia w życie. Okres 5 lat przewidziany w projekcie ustawy jest zbyt długi, aby ocenić skutki i podjąć konieczne działania legislacyjne.
6. Nie można bezkrytycznie wdrażać OSN-ów obciążając rolnictwo (budowa płyt gnojowych, zbiorników na gnojowicę), ograniczając naszą konkurencyjność na rynku, gdy duża część azotu w naszych wodach nie pochodzi z produkcji rolniczej, a z gospodarki komunalnej, która nie ma planowanych obostrzeń w tym zakresie. Powinno zostać uwzględnione źródło pochodzenia zanieczyszczeń.
7. Projekt prawa wodnego nie wskazuje uwag zgłoszonych przez poszczególnych ministrów w toku procesu legislacyjnego. Z doświadczeń wynika, że interesy poszczególnych resortów są kolizyjne i należałoby jasno określić warunki, np. rozwoju dróg wodnych.
8. W zakresie w Rozdziału 5 Instrumenty ekonomiczne w gospodarowaniu wodami
Zdecydowanie opowiadamy się za pozostaniem dotychczasowych rozwiązań funkcjonujących w zakresie naliczania opłat za pobór wody i odprowadzanie ścieków.
8.1 Należy podkreślić, że utrzymanie dotychczasowych rozwiązań w tym zakresie stoi w zgodzie z zapisami Ramowej Dyrektywy Wodnej, co zostało potwierdzone w stanowisku wyrażonym przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w treści wyroku z dnia 11 września 2014 roku w sprawie C-525/12 (Komisja Europejska przeciwko Republice Federalnej Niemiec). Sprawa ta dotyczyła w szczególności właśnie problemu zwolnienia (w niektórych landach RFN) przedsiębiorstw energetycznych z opłat za pobór wód, które było kwestionowane przez Komisję. W opracowaniu z 2014 roku pt.: „Analiza zagadnienia opłat za korzystanie z wód oraz cen wody użytkowanej przez energetykę w związku z proponowanymi zmianami w ustawodawstwie polskim" (M. Nawalany, J. Lewandowski) wykonano obszerną analizę podstawowego problemu semantycznego jakim jest znaczenie (interpretacja) pojęcia „usług wodnych". Analiza ta doprowadziła do konkluzji, iż szeroka interpretacja pojęcia „usług wodnych" przyjęta przez Komisję Europejską (traktującą fakt użytkowania wody przez elektrownie jako usługę wodną) zawiera błąd logiczny. Nie jest więc prawdą stwierdzenie, że Polska dla zapewnienia komplementarności w polityce opłat za wodę, z uwzględnieniem zasady „zwrotu kosztów za usługi wodne", wynikającej z uzupełnienia transpozycji artykułu 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej, musi spełnić przez likwidację zwolnień z obowiązku uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska z tytułu m.in. poboru wody, zrzutu ścieków i pozostałych usług wodnych. Nie jest też uzasadnionym stwierdzenie, podnoszone w uzasadnieniu do przedmiotowego projektu ustawy, że zgodnie z aktualną ustawą - Prawo ochrony środowiska, szereg podmiotów korzystających ze środowiska, w tym w zakresie poboru wody na potrzeby energetyki wodnej oraz poboru wody powierzchniowej na potrzeby związane z wytwarzaniem energii cieplnej lub elektrycznej, w istocie nie ponosi z tego tytułu żadnych obciążeń. Powyższe zagadnienie również było przedmiotem opracowania z 2014 r. pt.: „Analiza zagadnienia opłat za korzystanie z wód oraz cen wody użytkowanej przez energetykę w związku z proponowanymi zmianami w ustawodawstwie polskim" (M. Nawalany, J. Lewandowski). Ustawodawca prawdopodobnie zgodził się z możliwością pozostawienia zwolnień, skoro dla istniejących elektrowni i elektrociepłowni w zakresie poborów wody do celów zapewnienia funkcjonowania systemów chłodzenia proponuje utrzymanie zwolnienia. Proponuje się zatem utrzymanie również w mocy zwolnienia dla wody zwrotnie pobranej dla przyszłych źródeł, które będą planowane dla zastąpienia źródeł istniejących, jak również dla elektrowni wodnych.
8.2 Nowe regulacje wprowadzające opłaty stałe, nie uwzględniają faktu, że maksymalny pobór wody, zgodnie z istniejącymi w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, decyzjami administracyjnymi będzie uzależniony od szeregu czynników, w tym:
- dostępności wody
- koniecznością utrzymywania przepływów nienaruszalnych
- aktualnych poziomów piętrzenia
- warunków wspólnego korzystania z wód wynikających z zapisów funkcjonujących instrukcji gospodarowania wodą
- zapisów aktualnych pozwoleń wodnoprawnych, w których brak jest ściśle określonej maksymalnej ilości pobieranej wody.
Problematyczne tu byłoby zatem określenie różnicy pomiędzy rzeczywistym poborem wody a dopuszczalnym poborem wynikającym z pozwolenia. W przypadku elektrowni z otwartym systemem chłodzenia ww. czynniki mają dodatkowo odbicie w dopuszczonych do odprowadzania wód pochłodniczych, a tym samym będą również miały związek z wielkością opłaty stałej za odprowadzanie ścieków do wód.
8.3 jest część zapisu dotyczącego opłaty za pobór wody do celów elektrowni wodnych mówiąca o opłacie za pobór „wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej". Co ustawodawca ma tu na myśli - czy chodzi o wodę kierowaną na przepławkę dla ryb?
8.4 Sposób naliczania opłaty zmiennej za odprowadzanie ścieków przemysłowych innych, jako opłaty za ładunek substancji oraz bezwzględną wartość różnicy pomiędzy ilością pobranej wody a ilością odprowadzanych ścieków, jest bardzo problematyczny z punktu widzenia instalacji wykorzystujących wodę do różnych celów technologicznych i odprowadzających ścieki systemami ogólnospławnymi łącznie z wodami opadowymi. W przypadku takich instalacji, w których istnieje wspólne odprowadzanie, poprzez urządzenia podczyszczające, wód pochłodniczych, wód opadowych i innych ścieków przemysłowych, naliczona wielkość opłaty będzie obarczona kwotą za ładunek, na który wpłyną czynniki naturalne niezależne od funkcjonowania instalacji tj. wielkość i intensywność opadów, ładunek niesiony przez rzekę i wprowadzony do urządzeń podczyszczających wraz z wodami poobieranymi do chłodzenia. Dodatkowo zapis dotyczący należności wynikającej z bezwzględnej wartości różnicy pomiędzy ilością pobranej wody a ilością odprowadzanych ścieków będzie źródłem opłat zawyżonych (powielonych z opłatami za pobór wody) w przypadkach różnic czasowych pomiędzy ilością pobranej wody a ilością odprowadzanych ścieków wynikających z względów technologicznych.
8.5 Niezrozumiałe jest wprowadzanie opłaty za wprowadzanie wód do wód lub do ziemi. Jak wskazują dalsze zapisy projektu opłata ta ma dotyczyć między innymi wód opadowych. Dotychczas wody opadowe mieściły się w definicji „ścieków". Zmieniony został również sposób naliczania opłaty za ich oprowadzanie - obecnie opłata ryczałtowa jest wnoszona w odniesieniu do wielkości powierzchni utwardzonych na terenie danego zakładu wyrażonej w m2 (place, parkingi, dachy, itp.), natomiast propozycja projektu ustawy odnosi się do opłaty naliczanej w stosunku do ilości m3 wód opadowych odprowadzanych z ww. terenów utwardzonych. Taki sposób wyliczenia opłaty wydaje się niekorzystny dla podmiotów korzystających ze środowiska, gdyż znacznie podniesie koszty zmienne związane z eksploatacją zakładu (po pierwsze ze względu na sam sposób wyliczenia, po drugie ze względu na wyższa górną jednostkową stawkę - obecnie 3 zł/m2/rok powierzchni, w projekcie 4,2 zł/m3/rok, po trzecie ze względu na dodatkowe obciążenie związane z nową formą opłaty, czyli tzw. opłatą stałą - 1000 zł na dobę za 1 m3/s za udzielony w pozwoleniu maksymalny zrzut wód). Ponoszone koszty w tym zakresie mogą okazać się dodatkowo zawyżone ze względu na fakt, że wody opadowe odprowadzane są często wraz z innymi ściekami przemysłowymi. Proponuje się pozostanie przy obecnym sposobie naliczania opłaty za usługi wodne w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód lub do ziemi (tzn. opłata w odniesieniu do m2 powierzchni).
8.6 Dodatkowo, wyjaśnienia wymaga pozycja „wód pobranych i niewykorzystanych" - w związku z niebezpiecznie wysoką projektowaną opłatą (300% za pobór wody za 1 m3 różnicy między ilością pobranej wody, a ilością odprowadzanej niewykorzystanej wody) potrzebne będzie dokładne określenie sposobu rozumowania jaki ma towarzyszyć przypisaniu wód to tej kategorii, aby nie dochodziło do nadinterpretacji.
8.7 Górne jednostkowe stawki za usługi wodne dotyczące odprowadzania ścieków (stałe i zmienne dot. ścieków przemysłowych, pochłodniczych) zaproponowane w art. 281 projektu ustawy, które w przyszłości będą pewnym punktem odniesienia dla konkretnych stawek dla poszczególnych lat rozliczeniowych, są niebezpiecznie wysokie - w ślad za przeprowadzoną wstępną analizą skutków wniesienia zaproponowanych stawek dla konkretnego przypadku, kwoty wskazują na istnienie wysokiego ryzyka dla przedsiębiorstwa. Zmiana systemu opłatowego w zakresie wód i ścieków (opłaty stałe i zmienne) wraz z jednoczesnym podwyższeniem górnych jednostkowych stawek oraz dodaniem nowych kategorii opłat, bezsprzecznie znacznie zwiększy obciążenie finansowe wielu podmiotów korzystających ze środowiska, w tym także podmiotów z branży energetycznej. Skutki tych zmian pośrednio dotkną również podmioty, które ze środowiska nie korzystają (tzn. zaopatrują się w wodę do procesów technologicznych z wodociągu, a ścieki przemysłowe i wody opadowe odprowadzają do kanalizacji podmiotu zewnętrznego, w obu przypadkach na podstawie umów) - niewątpliwie podmiot, który dostarcza wodę wodociągiem podmiotom i odbiera wytworzone ścieki, korzysta ze środowiska i swoje dodatkowe koszty będzie chciał zrekompensować zmieniając określone w umowach ceny w zakresie dostarczania wód i odbioru ścieków. Mimo tego, że koszt związany z opłatą za pobór wody i odprowadzanie ścieków to tylko część całej kwoty składających się na stawkę ustaloną w umowie (analogicznie jak ma to miejsce w przypadku taryf dotyczących energii elektrycznej i ciepła), to wzrost stawek dla poszczególnych podmiotów, w tym podmiotów z branży energetycznej pobierających znaczne ilości wody z wodociągu na cele wytwarzania energii elektrycznej i ciepła, może okazać się zauważalny wpływając na zwiększenie ich kosztów operacyjnych.
9. W zakresie w art. 281 [obowiązek posiadania urządzeń do pomiaru pobieranej wody, odprowadzanych wód lub ścieków, składu ścieków].
9.1 Wprowadzenie wymogu zastosowania urządzeń do pomiaru ilości pobieranej wody i odprowadzanych ścieków jest wymaganiem, które może mieć bardzo duży skutek finansowy, w szczególności w przypadku tak skomplikowanego jak zaproponowany w projekcie systemu opłatowego. Wydaje się bowiem, że nie wystarczające tu będzie opomiarowanie wyłącznie „wejścia" i „wyjścia", ale również konieczne będzie zaprojektowanie i zrealizowanie opomiarowania pośredniego dla wyszczególnienia celu poboru, docelowego odbiorcy, faktycznego wykorzystania czy wykazania rodzaju ścieków. W wielu przypadkach pomiar będzie bardzo skomplikowany i obarczony dużym błędem. Pośrednie opomiarowanie często jest bardziej miarodajne i bardziej niezawodne od kosztownych urządzeń pomiarowych, co można już dziś udowodnić.
9.2 Niezrozumiałym jest wprowadzanie obowiązku instalowania urządzeń pomiaru składu ścieków. Oprócz samych urządzeń pomiarowych konieczne będzie instalowanie urządzeń poboru próbek, co dodatkowo podnosi koszt takiego opomiarowania. Dodatkowym problemem będzie ochrona tych urządzeń przed zniszczeniem - miejsca wylotu ścieków do wód często są oddalone od instalacji.
9.3 Ramowa dyrektywa wodna nie narzuca wprowadzenia obowiązku opomiarowania za pomocą urządzeń (poprzedni projekt ustawy również tego nie przewidywał), dlatego niezrozumiałe jest wprowadzanie zmian w tym, zakresie.
10. Oddawanie w użytkowanie obiektów piętrzących wodę w drodze bezprzetargowej
Propozycja zmiany
Proponujemy zmianę brzmienia artykułów 260 i 261 w opiniowanym projekcie ustawy na następujące (zmiany zostały oznaczone pogrubioną czcionką i podkreślone):
Art. 260. 1. Grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi oraz morskimi wodami wewnętrznymi i wodami morza terytorialnego oraz nieruchomości i urządzenia wodne związane z piętrzeniem wody, stanowiące własność Skarbu Państwa, niezbędne do prowadzenia przedsięwzięć związanych z:
1) energetyką wodną,
2) transportem wodnym,
3) wydobywaniem kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów lub wycinaniem roślin z wody,
4) infrastrukturą transportową,
5) infrastrukturą przemysłową, komunalną lub rolną,
6) prowadzeniem działalności na potrzeby rekreacji, turystyki, sportów wodnych oraz amatorskiego połowu ryb;
7) działalnością usługową,
8) infrastrukturą telekomunikacyjną,
9) korzystaniem z gruntów pokrytych wodami oraz z nieruchomości i urządzeń wodnych związanych z piętrzeniem wody w sposób inny niż określone w pkt 1-8
- oddaje się w użytkowanie za opłatą roczną.
2. Umowa użytkowania wymaga formy pisemnej, a do jej zawarcia są upoważnione odpowiednio podmioty, o których mowa w art. 212 ust. 1.
3. Jeżeli wysokość opłaty rocznej, o której mowa w ust. 1, będzie wyższa niż 5.000 zł, umowę sporządza się w formie aktu notarialnego.
4. Wysokość opłaty rocznej za oddanie w użytkowanie gruntów oraz nieruchomości i urządzeń, o których mowa w ust. 1, ustala się proporcjonalnie do okresu prowadzenia działalności określonego w pozwoleniu wodnoprawnym, jeżeli jest on krótszy niż jeden rok lub dotyczy realizacji przedsięwzięć wymienionych w ust. 1 pkt 3. Maksymalna opłata roczna za 1 m2 gruntu nie może być wyższa niż stawka maksymalna stawka podatku od nieruchomości, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849, z późn. zm.).
5. Zwalnia się z opłaty rocznej, o której mowa w ust. 1, grunty pokryte wodami oddawane w użytkowanie:
1) jednostkom organizacyjnym zarządzającym wodami w imieniu Skarbu Państwa;
2) osobom fizycznym na potrzeby uprawiania rekreacji, turystyki, sportów wodnych oraz amatorskiego połowu ryb, w ramach powszechnego korzystania z wód;
3) jednostkom samorządu terytorialnego dla potrzeb, o których mowa w ust. 1 pkt 4.
6. Warunkiem oddania w użytkowanie gruntów oraz nieruchomości i urządzeń, o których mowa w ust. 1, jest posiadanie przez użytkownika zgody wodnoprawnej, jeżeli jest ona wymagane przepisami ustawy.
7. Umowa użytkowania może zostać w każdym czasie rozwiązana przez każdą ze stron w przypadku cofnięcia lub wygaśnięcia zgody wodnoprawnej albo jej ograniczenia, o ile ograniczenie to dotyczyło przedmiotu użytkowania.
8. W sprawach nieuregulowanych w ust. 1-7 stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. ‑ Kodeks cywilny dotyczące użytkowania.
9. Opłaty roczne, o których mowa w ust. 1, stanowią przychód Wód Polskich.
10. Jeżeli zwolnienie, o którym mowa w ust. 5, stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis, następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej.
11. W przypadku poniesienia przez podmiot biorący w użytkowanie nakładów inwestycyjnych związanych z poprawą stanu technicznego oddawanej w użytkowanie nieruchomości lub urządzenia, o których mowa w ust.1 , zwalnia się ten podmiot z opłat za ich użytkowanie do czasu zwrotu nakładów inwestycyjnych.
Art. 261. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, wysokość opłat rocznych za oddanie w użytkowanie nieruchomości oraz urządzeń, o których mowa w art. 260 ust. 1 oraz gruntów pokrytych wodami, uwzględniając rodzaj działalności, na potrzeby której następuje oddanie w użytkowanie.
Uzasadnienie
W myśl art. 264 opiniowanego projektu ustawy - Prawo wodne rozporządzanie nieruchomościami takimi jak budowle i urządzenia piętrzące miałoby odbywać się w drodze przetargu. Planowany system jest już aktualnie realizowany przez niektóre instytucje zarządzające budowlami piętrzącymi należącymi do Skarbu Państwa i jest całkowicie nieskuteczny w przypadku udostępniania piętrzeń pod inwestycje małej energetyki wodnej. Konsekwencją tego jest fakt, że obecnie spośród 16 tysięcy zinwentaryzowanych obiektów piętrzących będących własnością Skarbu Państwa tylko 4,5 procenta wykorzystuje się do produkcji energii. Wprowadzenie przetargów jako powszechnie obowiązującej reguły udostępniania obiektów piętrzących wodę całkowicie wstrzyma rozwój małej hydroenergetyki. Tymczasem szacuje się, że udostępnienie inwestorom piętrzeń stanowiących majątek Skarbu Państwa pozwoliłoby na uruchomienie około 8 tysięcy mikro i małych elektrowni wodnych (źródła: Mapa RESTOR Hydro http://www.restor-hydro.eu/en/tools/mills-map/ oraz Geoportal KZGW http://geoportal.kzgw.gov.pl/imap/)
Wyniki inwentaryzacji majątku Skarbu Państwa wskazują, że zdecydowana większość piętrzeń, które potencjalnie można wykorzystać na cele hydroenergetyczne to niewielkie obiekty na małych ciekach wodnych. Elektrownie wodne, jakie mogą powstać w oparciu o te zasoby, to w przeważającej mierze małe instalacje i mikroinstalacje. Realizacją tego typu inwestycji zajmują się mali i mikroprzedsiębiorcy. Przetargi w przypadku tak małych przedsięwzięć wiążą się z nadmiarem formalności i kosztem nieproporcjonalnym do korzyści odnoszonych przez użyczającego.
Dotychczasowe doświadczenia wskazują ponadto, że efektem realizowanych dotychczas przetargów jest wieloletnie blokowanie obiektów piętrzących. Podstawowym mankamentem przetargów jest bowiem kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty. W dotychczas realizowanych przetargach związanych z hydroenergetyką za miernik przyjmowano zazwyczaj najwyższą wartość czynszu dzierżawnego, wyrażonego w procentach od wartości wyprodukowanej energii. W praktyce bardzo często uczestnicy przetargów składali nierealne, bo zbyt wygórowane oferty, stąd nagminne było niedotrzymywanie zawartych umów i blokowane obiektów piętrzących. Jako przykład kuriozalnych stawek w wybranych ofertach mogą posłużyć wyniki jednego z przeprowadzonych konkursów, w którym zwycięskie stawki opłaty rocznej wynosiły 44 i 58 procent wartości wyprodukowanej w ciągu roku energii elektrycznej i zostały zaoferowane w kolejnych terminach konkursu o ten sam stopień. W wielu podobnych przypadkach, jakie miały dotychczas miejsce, zobowiązania zwycięzców konkursów do uruchomienia małych elektrowni wodnych w określonym terminie nie zostają wypełnione, a stopnie są zablokowane przez wiele lat.
Oprócz opisanych problemów, należy również zauważyć, że przetargi nie uwzględniają kwestii własności gruntów niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. Jeśli grunty niezbędne do budowy elektrowni wodnej stanowią własność prywatną, to wynik przetargu na obiekt piętrzący nie przesądza o możliwości zrealizowania inwestycji.
Rozwiązaniem postulowanym przez branżę MEW jest zasada, stanowiąca, iż warunkiem oddania w użytkowanie nieruchomości oraz urządzeń związanych z piętrzeniem wody miałoby być posiadanie przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego (zgody wodnoprawnej), niezbędnego do przeprowadzenia planowanego przedsięwzięcia (np. pozwolenia wodnoprawnego/zgody wodnoprawnej na wykonanie obiektu małej elektrowni wodnej). Obowiązywałaby wówczas taka sama zasada, jaka obowiązuje obecnie i jest planowana w opiniowanym projekcie Prawa wodnego w stosunku do rozporządzania nieruchomościami pokrytymi wodami płynącymi. Zgodnie z tą zasadą, inwestor, który doprowadzi swój projekt do etapu, w którym uzyska pozwolenie wodnoprawne składa do odpowiedniej instytucji administrującej mieniem Skarbu Państwa wniosek o udostępnienie gruntów pod wodami płynącymi. Udostępnienie następuje wówczas na z góry określonych warunkach temu inwestorowi, który pierwszy uzyskał wymagane pozwolenie administracyjne związane z realizacją przedsięwzięcia.
Stawka opłat za użytkowanie piętrzeń, analogicznie jak w przypadku gruntów pod wodami płynącymi, powinna być z góry określona, a dodatkowo w przypadku poniesienia przez inwestora biorącego w użytkowanie budowlę piętrzącą nakładów inwestycyjnych związanych z poprawą jej stanu technicznego, inwestor powinien być zwolniony z opłat za użytkowanie budowli do czasu zwrotu tych nakładów. Należy przy tym zaznaczyć, że mówiąc o nakładach inwestycyjnych związanych z poprawą stanu technicznego obiektu piętrzącego nie mamy na myśli dostosowania budowli do celów planowanej działalności, lecz nakłady na poprawę kondycji obiektów służących retencji wodnej. Zwolnienie z opłat za użytkowanie budowli do czasu zwrotu poniesionych nakładów inwestycyjnych poprawiających stan techniczny budowli piętrzącej pozwala dostosować warunki umowy do konkretnego obiektu.
Z analiz naszego stowarzyszenia wynika, że realizacja rentownych inwestycji w małe elektrownie wodne, przy aktualnym poziomie osiąganych przychodów i ponoszonych kosztów będzie możliwa, gdy opłata roczna za użytkowanie budowli piętrzącej nie będzie przekraczać 6 % wartości przychodów netto z tytułu wyprodukowanej energii elektrycznej w OZE (z uwzględnieniem przychodów z praw majątkowych wynikających ze świadectw pochodzenia w aktualnym systemie wsparcia).
Proponowany system rozporządzania budowlami piętrzącymi oznacza uczciwą konkurencję wśród podmiotów zainteresowanych realizacją inwestycji oraz znacznie większą skuteczność niż system przetargów. Proces uzyskiwania decyzji administracyjnych wyeliminuje niekompetentnych przedsiębiorców. Natomiast brak możliwości uzyskania dwóch decyzji środowiskowych na realizację tego samego przedsięwzięcia (ze względu na konieczność oceny w procedurze efektu skumulowanego realizacji inwestycji) ogranicza ryzyko inwestora, który po uzyskaniu decyzji środowiskowej, na dalszych etapach procedur administracyjnych będzie już jedynym podmiotem mogącym zrealizować projekt. Określona z góry stawka opłaty za użytkowanie oraz zwolnienie z opłaty do czasu odzyskania przez inwestora nakładów inwestycyjnych poniesionych na rzecz poprawy stanu technicznego obiektu piętrzącego należącego do Skarbu Państwa oznacza przejrzyste reguły, a jednocześnie umożliwia dostosowanie umowy do konkretnych warunków.
W opinii ekspertów branży MEW wprowadzanie przetargów jest uzasadnione i mogłoby by być rozważane jedynie w przypadku dużych inwestycji, w których realizacji uczestniczą duże przedsiębiorstwa, a przekazywane w użytkowanie obiekty mają większe znaczenie gospodarcze. Przygotowanie przetargu w przypadku sporych obiektów ma sens ekonomiczny, a uczestniczące w konkursie podmioty są przygotowane do spełniania jego wymogów.
Na zakończenie pragniemy podkreślić, że wprowadzenie prostych i skutecznych reguł udostępniania inwestorom obiektów piętrzących na cele hydroenergetyczne przyniesie wymierne korzyści nie tylko wytwórcom energii w małych elektrowniach wodnych, ale również Skarbowi Państwa. Udostępnienie obiektów piętrzących na cele prowadzenia działalności gospodarczej oznacza przychody do budżetu Państwa z tytułu opłat za użytkowanie tych obiektów i gruntów pod wodami, a także redukcję kosztów utrzymania urządzeń piętrzących i fragmentów cieków. Uruchamianie MEW przy zaniedbanych jazach przyczynia się do odbudowy małej retencji oraz poprawy stanu technicznego infrastruktury wodnej. Warto również podkreślić, że wykorzystanie do produkcji energii istniejących jazów pozwala na wytwarzanie energii z odnawialnych źródeł przy jednoczesnym ograniczeniu do minimum wpływu inwestycji na środowisko. Wykorzystana zostaje już istniejąca przegroda na rzece, którą z reguły inwestor udrażnia, wykonując - przy okazji budowy MEW - przepławkę dla ryb.
12. Opłaty za korzystanie z wód spiętrzonych lub retencjonowanych
Propozycja zmiany
Proponujemy usunięcie lub doprecyzowanie w opiniowanym projekcie ustawy zapisu artykułu 268 pkt. 4 lit. "c" wprowadzającego opłatę za inne usługi wodne polegające na "korzystaniu ze śródlądowych wód płynących, spiętrzonych lub retencjonowanych przy pomocy urządzeń wodnych będących w zarządzie Wód Polskich".
Uzasadnienie
Ewentualna opłata związana z odnoszeniem korzyści ze spiętrzonej i zretencjonowanej wody nie może być wprowadzone w zaproponowanej formie gdyż:
1. Opłata taka stanowiłaby kolejne, obok opłaty za pobór wód do celów elektrowni wodnych, obciążenie dla hydroenergetyki. Konsekwencją nadmiernych obciążeń nie będzie wzrost wpływów do budżetu, lecz likwidacja wielu obiektów energetyki wodnej.
Planowana ustawa wprowadza opłatę za pobór wody do celów elektrowni wodnych wyrażoną w złotych za MWh wyprodukowanej energii elektrycznej (za zwrotny pobór wody) oraz w złotych za metr sześcienny za pobór wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej (art. 268 pkt. 1 lit. "i" w powiązaniu z art. 282 ust. 1 pkt. 2 lit. "k"). Opłata ta obniży rentowność elektrowni wodnych, które już obecnie znajdują się w katastrofalnej sytuacji finansowej. Wprowadzanie drugiej opłaty obciążającej elektrownie wodne, tj. opłaty za korzystanie z wód spiętrzonych lub retencjonowanych przy pomocy urządzeń wodnych będących w zarządzie Wód Polskich, grozi całkowitą utratą rentowności i bankructwami. Zgodnie z zasadami ekonomii, konsekwencją nadmiernych obciążeń finansowych branży energetyki wodnej nie będzie wzrost wpływów do budżetu Wód Polskich z tytułu opłat za usługi wodne, a przeciwnie, zahamowanie rozwoju i redukcja branży hydroenergetycznej i ograniczenie jednego ze źródeł finansowania gospodarki wodnej.
2. Elektrownie wodne uiszczają opłaty za użytkowanie obiektów piętrzących będących własnością Skarbu Państwa, a także ponoszą koszty ich utrzymania. Wprowadzenie opłaty za użytkowanie wody spiętrzonej i retencjonowanej przy pomocy tych obiektów jest dublowaniem już ponoszonych opłat.
3. Inwestorzy realizujący przedsięwzięcia w małe elektrownie wodne często odbudowują lub remontują zrujnowane obiekty piętrzące i przywracają piętrzenie wody przy ich pomocy. Woda jest wówczas co prawda piętrzona i retencjonowana za pomocą obiektu należącego do Skarbu Państwa, ale w wyniku starań i nakładów finansowych inwestora MEW. Korzyści z odtwarzanej w ten sposób małej retencji w postaci poprawy bilansu wodnego odnoszą wszyscy lokalni użytkownicy wody. W takiej sytuacji to remontujący obiekt i przywracający piętrzenie przedsiębiorca, a nie Wody Polskie jako zarządca zrujnowanego obiektu, powinien zostać wynagrodzony za piętrzenie wody i odtwarzanie retencji. Ustawa Prawo wodne powinna zawierać zachęty do realizacji przedsięwzięć przyczyniających się do zapobiegania skutkom suszy i powodzi, tymczasem proponowane przepisy do takich przedsięwzięć zniechęcają.
4. Wody płynące są piętrzone i retencjonowane nie tylko przy pomocy urządzeń wodnych będących własnością Skarbu Państwa, ale także przy pomocy urządzeń będących własnością prywatną, np. jazów należących do właścicieli MEW. Piętrzenie i retencjonowanie wody przez prywatne urządzenia piętrzące stanowi również formę usługi wodnej, z której korzyści odnosi wielu użytkowników wód. Zasady odpłatności za te usługi powinny być uregulowane analogicznie do uregulowań dotyczących państwowych piętrzeń.
13. Poszerzenie składu komitetów opiniodawczo-doradczych
Propozycja zmiany
Proponujemy zmianę brzmienia artykułu 250 w opiniowanym projekcie ustawy na następujące (zmiany zostały oznaczone pogrubioną czcionką i podkreślone):
Art. 250. 1. Prezes Wód Polskich powołuje komitety konsultacyjne jako zespoły opiniodawczo‑doradcze, złożone z przedstawicieli wojewodów, marszałków województw, organizacji gospodarczych i społecznych związanych z gospodarką wodną oraz zakładów korzystających z wód.
2. Komitety konsultacyjne powołuje się dla jednego lub wielu regionów wodnych.
3. Przedstawicieli organów administracji państwowej i samorządowej, o których mowa w ust. 1, wyznaczają wojewodowie i marszałkowie województw, niezwłocznie informując o tym ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej oraz Prezes Wód Polskich. Pozostałych członków komitetów konsultacyjnych zgłaszają organizacje gospodarcze i społeczne związane z gospodarką wodną oraz zakłady korzystające z wód.
4. Członkowie komitetów konsultacyjnych wybierają przewodniczących komitetów konsultacyjnych, którzy kierują pracami tych komitetów.
5. Posiedzenia komitetów konsultacyjnych odbywają się nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, o ile przewodniczący komitetu konsultacyjnego nie zarządzi inaczej.
6. Do właściwości komitetów konsultacyjnych należy w szczególności:
1) opiniowanie projektów programów realizacji zadań związanych z utrzymywaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną oraz inwestycji w gospodarce wodnej oraz ich zmian;
2) opiniowanie projektów sprawozdań z realizacji zadań związanych z utrzymywaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną oraz inwestycji w gospodarce wodnej.
Uzasadnienie
Postulujemy utrzymanie składu zespołów opiniodawczo-doradczych działających w regionach wodnych w dotychczasowym kształcie, tj. uwzględnienie w nich nie tylko przedstawicieli administracji państwowej i samorządu terytorialnego, ale również organizacji gospodarczych i społecznych związanych z gospodarką wodną oraz zakładów korzystających z wód.
Przedstawiciele różnych grup użytkowników wód powinni mieć prawo wyrażania opinii w sprawach gospodarowania wodami w regionach wodnych, z którymi związana jest ich działalność. Reprezentanci organizacji związanych z gospodarką wodną i zakładów korzystających z wód posiadają ponadto wiedzę ekspercką, która może służyć lepszemu ukierunkowaniu procesu zarządzania wodami w regionie wodnym, by bardziej adekwatnie odpowiadał na potrzeby wszystkich korzystających z wód.
Warszawa, 28 kwietnia 2016
