Nowelizacja dyrektyw w zakresie gospodarki odpadami
2016-04-06
Nowelizacja dyrektyw w zakresie gospodarki odpadami, zaproponowana przez Komisję Europejską w ramach pakietu Gospodarki o Obiegu Zamkniętym (Circular Economy Package tzw. CEP) stwarza wyjątkową szansę na zbudowanie w Polsce efektywnego systemu gospodarki odpadami, uwzględniającego potrzeby wszystkich jego uczestników. Środowisko przedsiębiorców uważa, że inicjatywa Unii Europejskiej może mieć istotny wpływ na poprawę obecnej sytuacji, która w opinii wielu uczestników rynku już obecnie wymaga naprawy, ponieważ jej utrzymywanie stwarza poważne ryzyko niezrealizowania celów określonych przez CEP.
Konieczne jest jednak, aby przyjęte przepisy na poziomie UE były precyzyjne i przejrzyste tak aby transpozycja tych przepisów, z którą będziemy musieli się zmierzyć w najbliższej przyszłości w Polsce, nie stwarzała pola do interpretacji, a co za tym idzie gwarantowała równe zasady konkurowania poszczególnych uczestników. Obecnie funkcjonujące regulacje nie są gwarantem takiej zasady. Ze względu na zakres potencjalnych zmian systemowych stoimy więc na stanowisku, iż pomimo stosunkowo odległego horyzontu czasowego nakreślonego w CEP, prace w zakresie naprawy systemu powinny zostać rozpoczęte jak najszybciej.
1. Wysokość celów dotyczących poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych i opakowaniowych wraz z metodyką ich obliczania
Uważamy, że określenie racjonalnych celów na poziomie dyrektywy jest potrzebne i może być impulsem stworzenia efektywnego systemu gospodarki odpadami w Polsce. Konieczne jednak będzie nakreślenie drogi dojścia do tych celów na poziomie Polski, wraz z kierunkami działań.
Zaproponowane cele są ambitne. Uważamy, że ich ostateczny poziom powinien być ustalony dopiero po przyjęciu metodologii, ponieważ ta może mieć kluczowe znaczenie dla rzeczywistej ich ambicji. W naszej ocenie metodologia powinna być ujednolicona na poziomie UE, a Komisja Europejska powinna w połowie okresu dojścia do celu dokonać jego rewizji pod kątem technologiczno- ekonomicznych możliwości jego osiągnięcia.
Dyskusja na temat wysokości celów nadal jest prowadzona w wielu instytucjach i organizacjach w UE. Niezależnie od tej debaty uważamy, że realizacja celów recyklingowych, w szczególności dotyczących recyklingu odpadów opakowaniowych, będzie możliwa jedynie pod warunkiem zaimplementowania regulacji CEP w Polsce w możliwie krótkim czasie.
Odpady opakowaniowe po opakowaniach jednostkowych stanowią istotną część odpadów komunalnych. Z tego też powodu poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych i opakowaniowych powinny być ze sobą ściśle powiązane. Korelacja ta powinna również zostać zachowana z poziomem składowania, mając jednak na uwadze możliwość zrealizowania tego celu w 2030 roku.
Bardzo istotnym instrumentem mającym wpływ na zwiększenie zbiórki i osiągnięcie celów przygotowania do ponownego użycia oraz recyklingu odpadów komunalnych, a w tym odpadów opakowaniowych, są regulacje dot. określenia sposobów zbierania (standardów) tych odpadów na poziomie gospodarstwa domowego lub innego miejsca powstawania takich odpadów. Odpady te następnie muszą być przetwarzane tylko w dedykowanych instalacjach. Unifikacja standardów zbiórki selektywnej na poziomie polskich regulacji może mieć fundamentalne znaczenie dla efektywności tego procesu, a tym samym jego wpływu na realizację celów w zakresie recyklingu i ponownego użycia.
Innym instrumentem mogącym wpłynąć na wzrost ilości odpadów wykorzystywanych jako zasoby mogłyby być np. narzędzia z obszaru podatkowego, podchodzące w sposób preferencyjny do podmiotów przetwarzających odpady surowcowe i je wykorzystujące.
Należy również zwrócić uwagę na samą definicję odpadów komunalnych zawartą w CEP, która powinna być doprecyzowana. Powinno zostać określone, że odpadem komunalnym nie są odpady związane z działalnością przemysłową lub usługową przedsiębiorców, ani odpady związane z przemieszczeniem wszelkich dóbr czyli np. odpady opakowaniowe zbiorcze i transportowe (aktualnie występuje brak takiego doprecyzowania).
2. Wymagania w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta
Uważamy, iż wprowadzenie w Polsce regulacji zaproponowanych przez CEP dla systemów opartych o zasadę Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta (ROP) jest celowe i stanowić będzie jakościową zmianę ich dotychczasowego funkcjonowania w Polsce w każdym z rodzajów odpadów, a w szczególności w opakowaniach. Art. 8a projektu Dyrektywy Ramowej o odpadach podkreśla kluczową rolę dialogu i wynikającego z tego procesu właściwego podziału ról i odpowiedzialności pomiędzy poszczególnymi uczestnikami systemu ROP. Poprzez podział ról należy rozumieć konieczność określenia odpowiedzialności organizacyjnej i finansowej dla każdego z tych uczestników.
W warunkach polskich będzie to szczególnie istotne ze względu na nowe uwarunkowania prawne (zmiany wprowadzone Ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) określające nową rolę dla samorządów. Jedną z fundamentalnych zmian, zbieżną z CEP, powinno być wprowadzenie jasno zdefiniowanej odpowiedzialności finansowej wprowadzających produkty w opakowaniach na rynek za pokrywanie kosztów związanych bezpośrednio ze zbiórką i przygotowaniem do zagospodarowania określonej frakcji odpadów według określonych zasad. Mechanizmy, o których mowa powyżej, powinny zostać przygotowane, skonsultowane i następnie wprowadzone do nowych regulacji. Chcemy jednakże podkreślić, iż aby mechanizm ten mógł funkcjonować, regulacja musi umożliwić przedsiębiorcom wpływ na poziom ponoszonych kosztów związanych z tymi procesami, a więc na ich efektywność.
Obecny projekt CEP zawiera wiele dodatkowych, w naszej opinii bardzo korzystnych rozwiązań w przypadku wdrożenia systemu opartego na ROP, jak np. wprowadzenie określonego zestawu wymagań dla organizacji wprowadzających ROP w imieniu przedsiębiorców (art 8a pkt 3), konieczność wprowadzenia silnej niezależnej instytucji nadzorującej działanie systemu, ze szczególnym odniesieniem do warunków wolnokonkurencyjnych, a także jednolitego systemu raportowania. Kierunki te w naszej opinii nie powinny być istotnie modyfikowane na poziomie CEP, gdyż ich implementacja dla sytemu w Polsce będzie korzystna, co powinno skutkować powstaniem systemu przejrzystego, umożliwiającego rzetelne wywiązywanie się Polski z nałożonych obowiązków a przedsiębiorcom funkcjonowanie na rynku gdzie zasady konkurencji są zagwarantowane i przestrzegane.
Doceniając więc znaczenie rozwiązań zaproponowanych w art. 8a Dyrektywy Ramowej, konieczne jest jednak doprecyzowanie niektórych pojęć tam zawartych tak, aby były one jasne, przejrzyste i nie pozostawiały pola do dowolnej interpretacji. Postulujemy więc:
a) włączenie przedsiębiorców (wprowadzających) w platformy dialogowe uczestników rynku gospodarki odpadami,
b) w obszarze finansowanym przez przedsiębiorców w ramach Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta, zastąpienie sformułowania „całości kosztów" sformułowaniem „następujących kosztów" wraz z enumeratywnym wyliczeniem rodzaju pokrywanych kosztów, przy usunięciu z takiego katalogu kosztów „przetwarzania" odpadów będącego procesem najbardziej nieprecyzyjnym i niedookreślonym.
Bazując na zebranych doświadczeniach na przestrzeni okresu 2002 - 2015 i propozycjach zawartych w CEP, powinniśmy doprowadzić do zaprojektowania nowych znacznie bardziej efektywnych rozwiązań systemowych regulujących gospodarowanie odpadami.
Obecnie część przedsiębiorców (tych wprowadzających opakowania na rynek) podjęła prace mające na celu dokonanie analizy sytuacji obecnej i na tej podstawie sformułowanie wniosków i zaproponowanie ewentualnych kierunków co do niezbędnych zmian mających na celu stworzenie nowego systemu opartego na ROP w obszarze opakowań. Koncepcja ta jest już analizowana wspólnie z wieloma uczestnikami systemu i mamy nadzieję na możliwość jej skonsultowania z Ministerstwem Środowiska i nawiązania ścisłej współpracy z Ministerstwem w celu jej doszczegółowienia.
3. Cel w zakresie składowania odpadów komunalnych
Składowanie jest najtańszym, ale też najbardziej szkodliwym dla środowiska sposobem zagospodarowania odpadów komunalnych, marnotrawiącym zasoby zawarte w odpadach. Wysokie poziomy składowania (nie mobilizujące do jego ograniczania) stawiają pod znakiem zapytania ideę Gospodarki o Obiegu Zamkniętym.
Uważamy, iż składowanie odpadów, ze względu na przyczyny opisane powyżej, powinno zostać w Państwach Członkowskich UE ograniczane do niezbędnego minimum. Ten kierunek regulacji UE może stanowić duże wyzwanie dla Polski, gdzie ta forma zagospodarowania odpadów wciąż dominuje ze szkodą dla licznych zainteresowanych sektorów gospodarki. Odpady, które nadają się do recyklingu, powinny być do takiego recyklingu kierowane. Składowanie jest dodatkowo silnym czynnikiem demotywującym prowadzenie zbiórki selektywnej w odpowiedni sposób dla samego mieszkańca jak i innych uczestników systemu.
Ograniczenie składowania odpadów wymaga jednak szeregu działań ze strony tak samorządów, jak i innych interesariuszu rynku gospodarki odpadami. W ciągu najbliższych lat musimy w Polsce wykonać ogromny wysiłek w celu poprawienia efektywności zbiórki frakcji surowcowych z odpadów komunalnych, jak i wysiłek po stronie przygotowania tych frakcji do dalszego zagospodarowania. W naszej opinii pomocne w tym zakresie będzie wprowadzenie nowego modelu stosowania zasady ROP w opakowaniach, a także w innych obszarach. Działania te powinny iść w parze z instrumentami wymuszającymi ograniczanie składowania. Uważamy, iż regulacje zawarte w CEP zgodne są z tym podejściem. Rozważyć jednak należy czy Polska już w 2030 roku będzie w stanie spełnić cele tam zawarte w zakresie składowania, na który to cel mają istotny wpływ również np. frakcje biodegradowalne.
4. Dialog administracji z interesariuszami
Uważamy, że zorganizowana przez Ministerstwo Środowiska debata na temat rewizji dyrektyw odpadowych, w kontekście wyzwań dla Polski była bardzo dobrą inicjatywą. Apelujemy do Ministerstwa o zaplanowanie cyklicznych spotkań, które poświęcone byłyby wyselekcjonowanym problemom gospodarki odpadami. Mogłyby to być spotkania w duchu platform dialogowych, o których mowa w projekcie dyrektywy ramowej o odpadach.
W naszej ocenie takie spotkania należałoby zacząć od rzetelnej oceny stanu bieżącego gospodarki odpadami komunalnymi. Jesteśmy gotowi zasilić resort analizami w tym zakresie, zrobionymi przez firmy należące do Konfederacji Lewiatan i przedyskutować je w ramach platformy dialogowej.
