Opinia do ustawy o ochronie przyrody

2017-03-08

W związku z rozpoczętym procesem legislacyjnym poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy - o ochronie przyrody (druk 1334) wskazujemy, co następuje:

Na wstępie pragniemy zaznaczyć, iż Konfederacja Lewiatan z zadowoleniem przyjmuje inicjatywę ustawodawczą, która ma na celu uporządkować zagadnienie wycinki drzew dokonywanej w trybie ustawy o ochronie przyrody.

Przechodząc do analizy konkretnych rozwiązań proponowanych przez wnioskodawców, należy zaznaczyć, iż wątpliwości co do zgodności z ustawą zasadniczą budzi proponowany przepis art. 83f ust. 6, z którego wypływa norma prawna zakazująca prowadzenia działalności gospodarczej przez okres 5 lat na nieruchomości, na której dokonano usunięcia drzew lub krzewów, w przypadkach o których mowa w art. 83f ust. 1 pkt 3a (nieruchomość stanowiąca własność osób fizycznych).  Powyższe rozwiązanie, ocenione z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawą są art. 2, art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, stanowi bez wątpienia formę nieuprawnionej ingerencji ustawodawcy w zasadę wolności prowadzenia działalności gospodarczej.

Powyższe rozwiązanie jest tym bardziej niebezpieczne, jeżeli weźmie się pod uwagę  fakt posłużenia się przez projektodawcę zapisem o charakterze przedmiotowym, wskazującym, iż nieruchomość na której dokonano usunięcia drzew lub krzewów, nie może być w ogóle wykorzystana na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej.

Uznając zasadność chronienia terenów zieleni i zadrzewień, w naszej ocenie projektodawcy posłużyli się konstrukcją prawną, będącą nieproporcjonalną do zamierzonego celu. Wydaje się również, iż nie dokonano głębszej analizy skutków prawno-faktycznych jakie mogą wyniknąć z przyjęcia takiego unormowania. Chodzi tutaj chociażby o niezwykle istotną kwestię bezpieczeństwa obrotu prawnego takimi nieruchomościami.

Dodatkowo należy wskazać, że unormowanie z art. 83f ust. 6 jest niezgodne z pewną systematyką reglamentacji działalności gospodarczej. Otóż ustawa o ochronie przyrody nie jest odpowiednim aktem normatywnym, w którym dokonuje się takiej reglamentacji, wprowadzając najbardziej restrykcyjna formę zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Pojawia się również pytanie o zasadność przyjmowania tego typu regulacji, jeśli weźmie się pod uwagę, założenia przyświecające twórcom „Konstytucji dla biznesu", w szczególności  ustawy - Prawo Przedsiębiorców, gdzie przyjmowane są m.in. zasady stanowienia prawa odnoszące się do przedsiębiorców. Analiza art. 83f ust. 6 pozwala stwierdzić, iż przepis ten pozostanie niezgodny ze swoistego rodzaju ustawą organiczną, jaką w zamierzeniu ma się stać ustawa - Prawo przedsiębiorców.

Społeczna gospodarka rynkowa, oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych, stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.

Analiza art. 22 i  art. 20 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, iż państwo jest upoważnione do podejmowania działań łagodzących społeczne skutki funkcjonowania praw rynku, ale jednocześnie dokonywanych z poszanowaniem tych praw. Przepisy te wymagają,  aby państwo i inne instytucje publiczne w stosunkach z podmiotami z sektora prywatnego (w stosunkach zewnętrznych z punktu widzenia instytucji publicznych) działały w formach i na zasadach rynkowych i ingerowały w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej tylko wówczas gdy jest to konieczne (zasada proporcjonalności). Ingerencja w opisaną swobodę jest dopuszczalna, gdy zamierzonego efektu nie można inaczej osiągnąć.

Ochrona terenów zielonych i zadrzewień regulowana ustawą o ochronie przyrody może zostać osiągnięta przez przyjęcie nieco innej konstrukcji, niż przyjęta przez wnioskodawców, a mianowicie:

·         Należy pozostawić obowiązek zgłoszenia przez właściciela nieruchomości zamiaru usunięcia drzewa lub krzewu do właściwego organu;

·         Po dokonaniu zgłoszenia odpowiedni organ administracji publicznej w terminie 7 dni może wnieść sprzeciw, w postaci decyzji administracyjnej, zawierającej odpowiednie uzasadnienie;

·         Niewniesienie przez organ administracji publicznej sprzeciwu będzie uprawniał właściciela nieruchomości do usunięcia drzewa lub krzewu (cicha zgoda organu);

·         Wniesienie sprzeciwu przez organ powinno być decyzją związaną. Organ będzie mógł wnieść sprzeciw jedynie w razie materializacji przesłanki opisanej w ustawie.  Należy wyeliminować luz decyzyjny organu. Przesłankami uzasadniającymi sprzeciw mogą być: wyjątkowa wartość przyrodnicza lub kulturowa, wyjątkowe walory krajobrazowe związane z zadrzewieniem, lokalizacja zadrzewień itp.;

·         Przyjęcie powyższych uregulowań pozwoli wyeliminować przepisy o kontroli dokonywanej przez organ oraz modyfikację przepisu sankcjonującego pierwotne rozwiązanie.

W ocenie Konfederacji Lewiatan wyeliminowanie art. 83f ust. 6 z projektu oraz przyjęcie zaproponowanej konstrukcji prawnej, która urealni kwestię nadzoru nad wycinaniem drzew, pozwoli uznać, że projekt ten będzie pozostawał w zgodzie z ustawą zasadniczą. Będzie w szczególności zgodny z zasadą proporcjonalności i zasadą swobody prowadzenia działalności gospodarczej.