Stanowisko w sprawie projektu Dyrektywy Rady Europejskiej ustanawiającej przepisy mające na celu przeciwdziałanie praktykom unikania opodatkowania, które mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego
2016-03-08
Od dłuższego czasu Rada Europejska zwraca uwagę na pilną potrzebę zwalczania unikania opodatkowania i agresywnego planowania podatkowego, zarówno na szczeblu ogólnoświatowym, jak i na szczeblu Unii Europejskiej (UE). Jednocześnie Rada podkreśla, że Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) ukończyła w międzyczasie prace nad globalnymi zasadami i standardami w tym zakresie.
Proponowana treść Dyrektywy Rady ustanawiającej przepisy mające na celu przeciwdziałanie praktykom unikania opodatkowania, które mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego COM(2016) 26 (dalej jako Dyrektywa) nie została w sposób prawidłowy uzgodniona z przedstawicielami krajów członkowskich UE. Pomimo, iż dyrektywa opiera się na raportach OECD zawierających rekomendacje dotyczące zwalczania praktyk polegających na unikaniu opodatkowania i transferze dochodów („BEPS"), to jednak jej treść wykracza poza wskazane przez OECD rekomendacje. W konsekwencji, błędne jest stanowisko Komisji Europejskiej, że skoro państwa należące do OECD przyjęły wskazany wyżej raport, to przyjmą bez zastrzeżeń także treść proponowanej Dyrektywy.
Treść Dyrektywy powinna zostać poddana szczegółowej ocenie m.in Zespołów Skarbu Państwa i Stałych Przedstawicieli krajowych w Brukseli, jak również w miarę możliwości, organizacji biznesowych, których członków najbardziej dotkną przepisy Dyrektywy. Brak szczegółowych konsultacji nie pozwala prawidłowo ocenić skutków wprowadzenia proponowanej regulacji.
Dążenie do jednolitego wdrożenia rozwiązań BEPS na terenie całej Unii Europejskiej należy uznać za jak najbardziej słuszne. Implementacja tych przepisów doprowadzi bowiem do ograniczenia obciążeń administracyjnych oraz ryzyka podwójnego opodatkowania. Jednakże jednolite wdrożenie rozwiązań BEPS wymaga gwarancji wdrożenia w sposób spójny, uzgodnionych na poziomie międzynarodowym minimalnych standardów oraz najlepszych praktyk w zakresie walki z unikaniem opodatkowania np. standaryzacja sprawozdawczości Country-by-Contry zgodnie z zaleceniami OECD, czy też wprowadzenie testu głównego celu transakcji (Principal Purpose Test) lub uaktualnionych definicji zakładu podatkowego przy renegocjacji nowych umów o unikaniu podwójnego opodatkowania.
Należy dodać, iż Dyrektywa w proponowanej wersji narzuca odmienne reguły niż te uzgodnione na forum międzynarodowym oraz wykracza poza zakres zaleceń OECD. Skutkiem tego będzie fakt, iż wprowadzone Dyrektywą zasady nie będą obejmowały krajów spoza Unii Europejskiej. Cele Dyrektywy osiągnięte będą tylko wtedy, gdy zapisy Dyrektywy będą zgodne z uzgodnionymi dokumentami OECD. W innym przypadku Dyrektywa będzie zagrożeniem dla podmiotów gospodarczych w Unii Europejskiej.
Najlepszym przykładem są propozycje klauzuli „switch-over" (tj. opcji stosowania metody zaliczenia zamiast metody wyłączenia z progresją) oraz reguł dotyczących opodatkowania dochodów zagranicznych spółek kontrolowanych CFC wprowadzone bez uwzględnienia faktu rzeczywiście prowadzonej działalności gospodarczej. Zmniejszy to atrakcyjność krajów Unii w odniesieniu do krajów pozaunijnych dla potencjalnych inwestorów.
W ocenie Konfederacji Lewiatan niezbędne zatem jest dokonanie przez poszczególne kraje członkowskie oceny wpływu projektowanych przepisów na ich gospodarki.
Mało prawdopodobne jest, aby kraje spoza UE wprowadziły do lokalnego prawa najlepsze praktyki rekomendowane przez OECD, nie wspominając o rozwiązaniach proponowanych w Dyrektywie. Doprowadzi to do sytuacji, w której przedsiębiorcy unijni znajdą się w zdecydowanie gorszej pozycji od swoich konkurentów spoza Unii, pod kątem obciążenia administracyjnego, efektywnych stóp podatkowych (wykraczających poza stopy ustalone suwerennie) oraz sytuacji, w której potencjalnie wystąpić może wielokrotne opodatkowanie. Zatem implementacja Dyrektywy będzie miała niekorzystny wpływ na podmioty europejskie, inwestycje, miejsca pracy i wzrost gospodarczy Uni Europejskiej. Jesteśmy zaniepokojeni brakiem szerszych konsultacji oraz szacowania skutków regulacji w odniesieniu do rozwiązań zaproponowanych w projekcie Dyrektywy - przed dalszym procedowaniem nad przyjęciem Dyrektywy w proponowanym kształcie należy takie konsultacje i analizy przeprowadzić na poziomie poszczególnych państw członkowskich, aby lepiej zrozumieć jej wpływ na gospodarki krajowe.
W odniesieniu do ogólnej zasady zwalczania nadużyć podatkowych należy zapewnić państwom członkowskim możliwość uwzględnienia specyfiki istniejących już w systemach krajowych klauzul szczególnych, klauzul o wykładni umów oraz CFC. Nie będzie dobrym rozwiązaniem dla podatników, ale także dla władz podatkowych, istnienie nakładających się na siebie różnych klauzul. Jeżeli tak miałoby być, zasadne jest wprowadzenie przepisu zobowiązującego państwa członkowskie do uchylenia istniejących klauzul oraz zastąpienia ich jednolitą klauzulą. Ważne jest także wyraźne wskazanie wyłączające podwójne opodatkowanie powiązanych podmiotów w wyniku zastosowania proponowanych w Dyrektywie klauzul.
Dyrektywa powinna zagwarantować zachowanie praw nabytych, tj. nie powinna mieć zastosowania do czynności i transakcji dokonanych przed jej wejściem w życie. Obecnie projekt tego nie przewiduje.
Uwagi szczegółowe
Artykuł 4 . Zasada ograniczonej możliwości odliczenia odsetek
Reguły te nie zostały uzgodnione w ramach OECD jako minimalny standard. W konsekwencji, wprowadzenie tych reguł jako obowiązkowe w odniesieniu do krajów europejskich jest nieodpowiednie. Ograniczenia z art. 4 ust. 3 nie będą obowiązywać krajów spoza Unii. Zatem kraje członkowskie będące ograniczone Dyrektywą nie będą w stanie konkurować z krajami, które nie są objęte tymi ograniczeniami.
Rozwiązanie to nie powinno obejmować podmiotów świadczących usługi finansowe. Jednocześnie, w dyrektywie nie przewidziano możliwości podniesienia o 10% stawki wydatków odsetkowych netto, czego celem jest ograniczenie występowania podwójnego opodatkowania. Właściwym jest uwzględnienie w Dyrektywie zaleceń OECD w tym zakresie.
Artykuł 5. Opodatkowanie niezrealizowanych zysków kapitałowych w przypadku przeniesienia aktywów, rezydencji podatkowej lub stałego zakładu
Regulacje w tym zakresie nie zostały uzgodnione w ramach OECD jako minimalny standard.
W konsekwencji wprowadzenie ich jako obowiązkowe w odniesieniu do krajów europejskich jest nieodpowiednie. Artykuł 5. nie powinien dotyczyć krajów członkowskich EOG, lecz jeśli już, to państw trzecich. Jego proponowane brzmienie, po pierwsze spowoduje dalszą komplikację naliczania i ustalania podstawy opodatkowania w państwach członkowskich, po drugie będzie naruszać swobodę przepływu osób oraz kapitału między krajami członkowskimi.
Artykuł 6. Klauzula odstąpienia od zwolnienia na rzecz metody zaliczenia
Ustalenia OECD w tym zakresie nie przywidywały obowiązku wprowadzenia klauzuli odstąpienia od zwolnienia na rzecz metody zaliczenia. Zatem Dyrektywa wprowadzająca klauzulę wobec wszystkich krajów Unii jest sprzeczna z ustaleniami międzynarodowymi.
Forma klauzuli switch-over oparta na stawkach ustawowych zamiast na faktycznej działalności gospodarczej lub dochodzie aktywnym/pasywnym ma charakter dowolny i doprowadzi do sytuacji, w której różne państwa członkowskie będą różnicować podmioty zależne/inwestycje. Ponadto klauzula stoi w sprzeczności z koncepcją opodatkowania zgodnego z tworzeniem wartości/działalnością gospodarczą, czyli podstawowym celem Dyrektywy i może zaburzać decyzje dotyczące alokacji kapitału dokonywane przez podmioty gospodarcze.
Klauzula ta nie będzie stosowana przez kraje trzecie, w przypadku których stoi ona w sprzeczności z obowiązującymi je traktatami międzynarodowymi.
Warto podnieść, że w krajach, w których taka klauzula już istnieje, stosowana jest na ogół jako alternatywa do reguł CFC. Dyrektywa proponuje zastosowanie obu instrumentów jednocześnie, co zwiększa ryzyko wielokrotnego opodatkowania.
W szczególności identyfikujemy następujące wątpliwości co do kształtu tej klauzuli:
- Zastosowanie klauzuli do dochodów z rzeczywistej działalności gospodarczej (brak ograniczenia do dochodów pasywnych).
- Podatki nie podlegające zaliczeniu: istnieje wątpliwość co do rodzaju podatku płaconego w kraju źródła podlegającego zaliczeniu na podatek płacony w kraju rezydencji, co może być problematyczne w przypadku podatków płaconych w krajach rozwijających się.
- Zachęty podatkowe dla inwestycji: podobnie, powstaje pytanie, czy jako założenie proponowanego rozwiązania, niskie stawki podatkowe ustanawiane przez kraje rozwijających się jako zachęta inwestycyjna powinna powodować opodatkowanie na poziomie udziałowców w związku z zastosowaniem klauzuli „switch-over".
Artykuł 7. Ogólna zasada dotycząca zwalczania nadużyć
Regulacje w tym zakresie nie zostały uzgodnione w ramach OECD jako minimalny standard. Ponadto, wcześniejsze doświadczenia w zakresie wprowadzania klauzul obejścia prawa w poszczególnych krajach członkowskich wykazało kompletny brak jednolitości w tym zakresie na terytorium UE.
Artykuły 8 i 9. Przepisy dotyczące kontrolowanych spółek zagranicznych / Obliczenie dochodu kontrolowanych spółek zagranicznych
Reguły te nie zostały uzgodnione w ramach OECD jako minimalny standard. W konsekwencji, wprowadzenie tych reguł jako obowiązkowe w odniesieniu do krajów europejskich jest nieodpowiednie.
Podobnie do klauzuli „switch-over" reguły CFC oparte na stawkach ustawowych zamiast na faktycznej działalności gospodarczej lub dochodzie aktywnym/pasywnym mają charakter dowolny i doprowadzą do sytuacji, w której różne państwa członkowskie będą różnicować podmioty zależne/inwestycje. Ponadto klauzula stoi w sprzeczności z koncepcją opodatkowania zgodnego z tworzeniem wartości/działalnością gospodarczą, czyli podstawowym celem Dyrektywy.
Jednocześnie zwracamy uwagę na wyzwania związane z wdrożeniem i przestrzeganiem reguł CFC, np. wielopoziomowe struktury holdingowe oraz niezbyt precyzyjne pojęcia jak „nierzeczywiste przedsięwzięcia", stwarzające poczucie niepewności, zbędnego obciążenia administracyjnego oraz możliwość wielokrotnego opodatkowania. Inne wątpliwości dotyczą odniesienia się do efektywnej stawki podatku, która może wynikać nie z przyczyn strukturalnych spółki zależnej, ale z różnic prawnych między jurysdykcjami podmiotu zależnego i podmiotu dominującego (np. różnice w sposobie rozliczania strat podatkowych).
Artykuł 10. Rozbieżności w kwalifikacji struktur hybrydowych
Regulacje w tym zakresie nie zostały uzgodnione w ramach OECD jako minimalny standard. W konsekwencji, wprowadzenie tych regulacji jako obowiązkowe w odniesieniu do krajów europejskich jest nieodpowiednie. Ponadto istnieją wątpliwości co do zgodności tych regulacji z prawem Unii Europejskiej.
Konfederacja Lewiatan, 8 marca 2016 r.
KL/110/49/PP/2016
