Uwagi do koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego

2017-01-30

Stanowisko Konfederacji Lewiatan do projektu rozporządzenia z dnia 13 grudnia 2016 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenie (WE) nr 987/2009 dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 (COM(2016) 815 final) .

I.            Przedmiotem opinii Konfederacji Lewiatan są rozwiązania wpływające na sytuację przedsiębiorców  korzystających ze swobody  świadczenia usług, którzy czasowo wysyłają swoich pracowników do wykonywania pracy w państwach członkowskich innych niż to, w którym przedsiębiorca normalnie prowadzi swoją działalność. Propozycje te budzą zasadnicze zastrzeżenia, ze względu na niejasne konstrukcje prawne i związane z tym wątpliwości, które mogą skutkować ograniczeniem świadczenia usług przez polskich przedsiębiorców z wykorzystaniem swoich pracowników.

II.            Kluczowe znaczenie dla oceny sytuacji pracownika delegowanego do innego państwa członkowskiego ma artykuł 12 ust. 1 rozporządzenia 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (dalej: rozporządzenie 883/2004), którego zasady stosowania zostały doprecyzowane w art. 14 rozporządzenia 987/2009  dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 (dalej : rozporządzenie 987/2009).

Analizując sytuację pracowników delegowanych do innego państwa członkowskiego należy mieć na uwadze  treść decyzji nr A2 Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego z dnia 12 czerwca 2009 r. dotyczącej wykładni art. 12 rozporządzenia podstawowego (dalej: decyzja  A2) oraz opracowany na podstawie decyzji A2 Praktyczny Poradnik: Ustawodawstwo mające zastosowanie do pracowników w UE, EOG i Szwajcarii (dalej: praktyczny poradnik)

III.            Podstawowa zmiana zaproponowana przez Komisje Europejską dotyczy wprowadzenia w art. 12 ust. 1 rozporządzenia 883/2004 odniesienia do  delegowania w rozumieniu dyrektywy 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r. dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług. Jednocześnie w zaproponowanym motywie nr 7 wyjaśnia się, iż W celu zapewnienia jasności terminologii w prawie Unii pojęcie „delegowania” powinno być stosowane wyłącznie w odniesieniu do delegowania pracowników w rozumieniu dyrektywy 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r. dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług . Ponadto, aby zapewnić spójność w traktowaniu pracowników najemnych i osób pracujących na własny rachunek, szczególne zasady określania właściwego ustawodawstwa w przypadku pracowników delegowanych czasowo lub wysyłanych do innego państwa członkowskiego należy stosować konsekwentnie zarówno do pracowników najemnych, jak i do osób pracujących na własny rachunek.

Zdaniem Komisji Europejskiej zmiany w art. 12 mają na celu doprecyzowanie, że termin „pracownik delegowany” ma znaczenie określone w dyrektywie 96/71/WE. Doprecyzowanie to nie zmienia jednak zakresu tego artykułu, lecz ujednolica jedynie pojęcia stosowane w unijnych aktach prawnych. Ponadto zgodnie z wprowadzonymi zmianami istniejący obecnie zakaz zastępowania pracowników, o którym mowa w art. 12 ust. 1, powinien również obejmować osoby pracujące na własny rachunek.

IV.            Zaproponowane przez Komisję Europejską doprecyzowanie zastosowania art. 12 ust. 1 rozporządzenia 883/2004 rozwiązanie budzi szereg zastrzeżeń. Element ten wymaga jednoznacznego wyjaśnienia i doprecyzowania w dalszych pracach.

a.       Rozporządzenie 883/2004 a dyrektywa 96/71/WE 

Komisja Europejska proponuje dokonać zbliżenia pomiędzy przepisami koordynującymi obszar ubezpieczeń społecznych (rozporządzenie 883/2004) oraz obszar stosunków cywilnoprawnych - dyrektywa 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r. dotycząca delegowania pracowników w ramach świadczenia usług (dalej: dyrektywa 96/71/WE). Dyrektywa 96/71/WE reguluje zakres przepisów prawa pracy państwa przyjmującego wymuszających swoje zastosowanie, a tym samym przewiduje szczególne regulacje w stosunku do rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2008 r. w sprawie prawa właściwego dla zobowiązań umownych (Rzym I). 

Powstaje pytanie na ile możliwe jest zbliżenie, wzajemne powiązanie dwóch tak odrębnych obszarów prawnych, skoro są one w różnym stopniu zharmonizowane na poziomie unijnym.  Technika odsyłania w rozporządzeniu (wiążącym w całości i jest bezpośrednio stosowanym we wszystkich Państwach Członkowskich) do dyrektywy (wiążącej Państwo Członkowskie w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty) może budzić zasadnicze wątpliwości co do praktycznych skutków takiego rozwiązania. Regulacje prawa pracy - dyrektywa 97/71/WE, uzupełniona dyrektywą wdrożeniową 2014/67/UE, przewidują  specyficzne zasady dotyczące definicji pracownika, czy kryteria ustalania rzeczywistego miejsca prowadzenia działalności przez pracodawcę, tymczasowości oddelegowania. 

Co istotne, obecnie  zakres zastosowania art. 12 ust. 1 rozporządzenia 883/2004 nie musi pokrywać się z zakresem zastosowania dyrektywy 96/71/WE. W świetle obowiązujących rozwiązań mogą zaistnieć przypadki kiedy osoba wysyłana w ramach dyrektywy 96/71/WE nie musi podlegać art. 12 ust. 1 rozporządzenia 883/2004. 

b.      Zakres odwołania do pojęcia „delegowania” w rozumieniu dyrektywy 96/71/WE

W propozycji KE art. 12 ust. 1 rozróżniono dwie kategorie osób:

-        osoba, która wykonuje działalność jako pracownik najemny w państwie członkowskim w imieniu pracodawcy, który normalnie prowadzi tam swą działalność, a która jest oddelegowana w rozumieniu dyrektywy 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r. dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług lub

-        osoba wysłana przez tego pracodawcę do innego państwa członkowskiego do wykonywania pracy w imieniu tego pracodawcy.

Zastosowana technika definiowania poprzez odesłanie rodzi często wiele kontrowersji. Podstawowe pytanie brzmi jak rozumieć zwrot „oddelegowana w rozumieniu dyrektywy 96/71/WE”. Wymaga rozstrzygnięcia czy  poprzez ten zwrot   odniesiono się do  konkretnego przepisu dyrektywy 96/71/WE (np. art. 1 ust. 3 określającego trzy przypadki delegowania), czy do grupy przepisów definiujących delegowanie(uzupełnionych dyrektywą wdrożeniową 2014/67/UE).

W dyrektywie 96/71/WE określono w art. 1 ust. 3 trzy przypadki oddelegowania. Ponadto w art. 2 definicje stwierdza się, iż Dla celów niniejszej dyrektywy określenie "pracownik delegowany" oznacza pracownika, który przez ograniczony okres wykonuje swoją pracę na terytorium innego Państwa Członkowskiego, niż państwa w którym zwyczajowo pracuje. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 Dla celów niniejszej dyrektywy przyjmuje się definicję pracownika, którą stosuje się w prawie Państwa Członkowskiego, na terytorium którego pracownik jest delegowany.

Pytanie o zakres odwołania do dyrektywy 96/71/WE jest szczególnie istotne w zakresie pojęcia pracownika delegowanego. Dyrektywa 96/71/WE ma zastosowanie o ile w okresie oddelegowania osoba wykonująca prace pozostaje w stosunku pracy. Jednocześnie daje się pierwszeństwo definicji państwa przyjmującego. Przyjęcie takiej koncepcji dla potrzeb koordynacji rodziłoby zbyt wiele kontrowersji i sporów. Ponadto w dyrektywie wdrożeniowej 2014/67/UE przewidziano mechanizm weryfikacji prawidłowości delegowania odnośnie do miejsca rzeczywistego prowadzenia  znaczącej działalności czy tymczasowości oddelegowania. Na tle ostatniego punktu powstaje pytanie, który mechanizm miałby zastosowanie do weryfikacji statusu pracownika i podmiotu delegującego, tj. dyrektywa 96/71/ WE w zw. z dyrektywą 2014/67/UE czy rozporządzenie wykonawcze  987/2009. Zatem czy wiążące będzie rozstrzygniecie organu kontrolującego stosowanie prawa pracy czy organu właściwego dla systemu ubezpieczeń społecznych.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż przepisy rozporządzenia 883/2004 nie definiują pojęcia pracownika i pracodawcy. Należy mieć jednak na uwadze, iż zgodnie z art. 1 ust.  1 rozporządzenia 883/32004  określenie „praca najemna” oznacza wszelką pracę lub sytuację równoważną, traktowaną jako taką do celów stosowania ustawodawstwa w zakresie zabezpieczenia społecznego państwa członkowskiego, w którym taka praca lub sytuacja równoważna ma miejsce. Można zatem uznać, iż kwestia definicji pojęć pozostaje w gestii państwa, z którego pracownik jest wysyłany.

Ograniczenie zastosowania art. 12 ust. rozporządzenia tylko do pracownika delegowanego w rozumieniu dyrektyw 96/71/WE prowadziłoby do znacznego zawężenia jego zastosowania. Być może mając na uwadze ograniczony zakres podmiotowy dyrektywy 96/71/WE w art. 12 ust. 1 uwzględniono kategorie osób „wysłana przez tego pracodawcę do innego państwa członkowskiego do wykonywania pracy w imieniu tego pracodawcy”. Ze względu na charakter rozporządzenia i skutki finansowe tego rodzaju rozwiązania nie mogą być przedmiotem domysłów, czy doprecyzowania w kolejnych decyzjach administracyjnych.

c.       art. 12 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia 883/2004

Zgodnie z propozycją KE dla ustalania okresu 24 miesięcy  i zakazu zastępstwa w przypadku osób wykonujących pracę uwzględniane będą okresy wykonywania pracy przez osoby samozatrudnione i na odwrót. Propozycja jest niezrozumiała i wywoła kolejne problemy praktyczne, niejasności co będzie skutkowało zwiększeniem ryzyka po stronie przedsiębiorców zaangażowanych w transgraniczne świadczenie usług. 

V.            Ocena rozporządzenia 883/2004 wymaga odniesienie się do propozycji zmian zaproponowanych dla  rozporządzenia 987/2009  dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 (dalej jako: rozporządzenie 987/2009). Również rozwiązania przyjęte w tym zakresie budzą szereg wątpliwości

a.      art. 5 (987/2009) - zmiany w zakresie procedury wydawania zaświadczeń
A1. 

Co do zasady system weryfikacji zaświadczenia pozostaje niezmieniony, jednakże: 

1.       zaświadczenie będzie ważne, gdy wszystkie dane będą wypełnione (tu powstaje tez pytanie czy KE nie zmieni zakresu danych ujawnianych w A1), 

2.       w razie wątpliwości co do zasadności wydania A1  - pojawia się nowy obowiązek instytucji wydającej do przedłożenia dowodów instytucji przyjmującej co do zasadności wydania A1.

W praktyce oznacza to znaczną ingerencję w proces decyzyjny organu państwa wysyłającego, uznaniowość decyzji w zakresie podstaw do wydania A1 (np. poprzez odmienne interpretacje pojęć miejsca zamieszkania etc.), możliwość zablokowania, spowolnienia albo ograniczenia świadczenia usług przez polskich przedsiębiorców w UE. Przykładowo Austria, Holandia, a od 1 kwietnia br. Francja, wprowadziły obowiązek posiadania A1 w sektorze transportu. Podważone zaświadczenie  A1 oznacza konieczność uiszczenia składek (z mocą wsteczną), ale i
konieczność liczenia się ze wszelkimi sankcjami z tytułu pracy nielegalnej w innych państwach (np. Francja do 500.000 EUR).

b.      Art. 14 rozporządzenia  987/2009 

Artykuł 14  rozporządzenia 987/2009 przewiduje  szczegółowe  uregulowania  dotyczące stosowania  art.  12  i  13  rozporządzenia 883/2004.

W art. 14 ust. 5a sprecyzowano, że art. 13 ust. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia podstawowego, który stanowi, że pracownik najemny podlega ustawodawstwu państwa członkowskiego, w którym znajduje się siedziba lub miejsce wykonywania działalności pracodawcy lub przedsiębiorstwa, ma zastosowanie tylko w przypadku, gdy pracodawca lub przedsiębiorstwo zwykle prowadzili znaczną część działalności w tym państwie członkowskim. W przeciwnym przypadku pracownik podlega ustawodawstwu państwa członkowskiego, w którym prowadzona jest główna działalność pracodawcy lub przedsiębiorstwa lub w którym w którym znajduje się ich ośrodek interesów.

KE proponuje zatem wprowadzanie dodatkowego kryterium ośrodka interesów. To w praktyce oznacza dużą uznaniowość w zakresie wskazania ustawodawstwa właściwego w zakresie ubezpieczeń społecznych. Co więcej, może stanowić także dodatkowe narzędzie do wskazywania innego niż w umowach o pracę ustawodawstwa właściwego.

VI.            Akty delegowane – art. 76a rozporządzenia 883/2004

Komisja Europejska proponuje w art. 76a  przyznać sobie Uprawnienia do przyjmowania aktów wykonawczych. Komisja ma być  uprawniona do przyjmowania aktów wykonawczych określających procedurę, którą należy stosować w celu zapewnienia jednolitych warunków stosowania art. 12 i 13 niniejszego rozporządzenia. W aktach tych ustanawia się standardową procedurę, w tym terminy.  Dodanie art. 76a ma na celu upoważnienie Komisji Europejskiej do przyjmowania aktów wykonawczych zgodnie z art. 291 TFUE określających procedury, które należy stosować z myślą o zapewnieniu jednolitych warunków stosowania szczególnych przepisów zawartych w art. 12 i 13 rozporządzenia podstawowego w odniesieniu do pracowników delegowanych lub wysłanych i osób pracujących na własny rachunek oraz osób, które wykonują pracę w co najmniej dwóch państwach członkowskich. W aktach tych określone są standardowe procedury wydawania, kwestionowania i wycofywania dokumentu przenośnego A1, który poświadcza ustawodawstwo mające zastosowanie do osób znajdujących się w wyżej opisanych sytuacjach.

Rodzi zasadnicze obawy przyznanie, nie do końca jednoznacznie określonych, kompetencji KE do wydawania aktów wykonawczych, które mogą mieć zasadnicze znaczenie dla praktyki stosowania art. 12 i 13 rozporządzenia 883/2004.