Program rozwoju Publicznych Służb Zatrudnienia na lata 2015-2018

2015-07-13

Konfederacja Lewiatan wyraża pozytywną opinię do Programu rozwoju Publicznych Służb Zatrudnienia na lata 2015-2018, Warszawa czerwiec 2015 (wersja pierwsza) przygotowanego przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej.

Naszym zdaniem właściwie jest zdefiniowany cel strategiczny działania publicznych służb zatrudnienia, to jest spadek bezrobocia i wzrost wskaźnika zatrudnienia poprzez zwiększenie liczby pozyskanych ofert pracy oraz skuteczności pośrednictwa pracy oraz świadczeniu bardziej efektywnej pomocy osobom bezrobotnym i pracodawcom. Należy podkreślić, że bezrobocie i niska aktywność zawodowa Polaków są dotkliwymi problemami społecznymi generowanymi przez wiele różnych czynników, wśród których decydującą rolę odgrywa brak zachęt do tworzenia nowych miejsc pracy. Niekorzystne tendencje na lokalnych rynkach potęguje zróżnicowanie regionalne, zwłaszcza tam, gdzie kumulują się negatywne zjawiska sprzyjające bierności i marginalizacji. W rezultacie wydłuża się okres pozostawania bez pracy i maleją szanse na jej znalezienie, zaś dewaluacji ulega wiedza oraz nabyte umiejętności.

Osiągnięcie celu strategicznego jest możliwe dzięki wykorzystaniu instrumentów rynku pracy oraz współpracy z instytucjami rynku pracy w ramach partnerstwa publiczno-publicznego, publiczno-społecznego i publiczno-prywatnego.

Uważamy, że trafnie zostały zidentyfikowane problemy w wojewódzkich i powiatowych urzędach pracy, polegające na: zróżnicowaniu jakości i sposobu obsługi osób bezrobotnych; niezadowalającej dostępności usług rynku pracy dla osób bezrobotnych; nieadekwatnej liczby pracowników zajmujących się aktywizacją osób bezrobotnych; dominacją ofert pracy subsydiowanej; zróżnicowaną efektywnością zatrudnieniową i kosztową działań powiatowych urzędów pracy; zbyt dużym odsetkiem osób długotrwale bezrobotnych; słabą koordynacją w obszarze zarządzania rynkiem pracy i zbyt małą liczbą zawieranych partnerstw.
W ramach tych kwestii należy uwzględnić niezadowalającą obsługę pracodawców, aby chętniej współpracowali z urzędami pracy i mieli zapewnione profesjonalne wsparcie w ramach świadczonych usług.

Na uwagę zasługuje efektywne gospodarowanie środkami Funduszu Pracy poprzez profilowanie pomocy dla osób bezrobotnych ułatwiające dobór form wsparcia adekwatnych do sytuacji i potrzeb. Uważamy, że jak najszybciej należy rozwiązać problem pozornego bezrobocia przez wyłączenie ubezpieczenia zdrowotnego. W przeciwnym razie wiele osób nadal będzie korzystać z rejestracji w celu zapewnienia sobie ubezpieczenia zdrowotnego. 

Ważne jest użycie takiego zestawu narzędzi do łagodzenia bezrobocia, który będzie skuteczny nie tylko doraźnie, ale też w dłuższej perspektywie. Dlatego konieczne jest wdrożenie strategii rozwoju gospodarczego oraz działań zachęcających do tworzenia miejsc pracy i efektywnego zarządzania kapitałem ludzkim. Istotną rolę odgrywają aktywne instrumenty przeciwdziałania bezrobociu, zarówno powszechne, jak i specyficzne, które należy doskonalić, zwłaszcza pod kątem ich dopasowywania do potrzeb oraz możliwości osób najbardziej zagrożonych wykluczeniem z rynku pracy. Stąd popieramy działania ukierunkowane na lepsze wykorzystanie nowych instrumentów wprowadzonych nowelizacją ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (np. grant na telepracę, świadczenie aktywizacyjne). Chodzi też o lepsze wykorzystanie alternatywnych i elastycznych form zatrudnienia.

Szczególną uwagę należy zwrócić na osoby długotrwale bezrobotne - czyli grupę osób pozostających bez pracy przez okres powyżej 12 miesięcy. Osoby te stanowiły na koniec 2014 roku 35,4% ogółu bezrobotnych, a ich udział w bezrobociu w ostatnich latach systematycznie rośnie. Jest to niewątpliwie grupa najtrudniejsza do skutecznego zaktywizowania przez służby zatrudnienia, z drugiej strony w tej grupie istotny odsetek stanowią osoby pozostające w tzw. szarej strefie - według szacunków mowa jest o odsetku na poziomie od 30 do ponad 50%. Potencjalny rozrost szarej strefy, który może być jednym z powodów wzrostu rejestrowanego poziomu bezrobocia, jest w dużym stopniu pochodną tego, że część firm, poszukując oszczędności, ucieka w całości lub części swojej działalności w szarą strefę.

Z przedstawionych dotychczas danych wynika, że problem długotrwałego bezrobocia w Polsce jest poważnym zagadnieniem - zwłaszcza wobec słabego wzrostu gospodarczego. Mając dodatkowo na uwadze zacieśnianie polityki fiskalnej przez rządy wielu państw, w tym również i Polski, coraz trudniej jest wyasygnować dodatkowe środki na walkę z bezrobociem. W przypadku Polski mamy dodatkowo do czynienia z sytuacją, w której część środków z Funduszu Pracy jest zamrażana, służąc w ten sposób poprawie wskaźników zadłużenia sektora finansów publicznych.

Środki dostępne na walkę z bezrobociem są ograniczone, liczba dostępnych usług i instrumentów jest stosunkowo duża i będzie dalej poszerzana, jednocześnie oczekiwane są wymierne efekty w walce z bezrobociem, które narastając stają się coraz poważniejszym problem społecznym. W tym kontekście niezbędne jest stałe monitorowanie efektywności stosowanych rozwiązań - tak na poziomie działania poszczególnych uczestników rynku pracy, jak również na poziomie poszczególnych instrumentów i usług.

Konfederacja Lewiatan uważa, że należy podjąć działania zwiększające efektywność usług aktywizacyjnych. W zasadzie cały system pomiaru i oceny efektywności wymaga gruntownej weryfikacji. Stosowana dotąd ocena efektywności kosztowej i zatrudnieniowej poszczególnych instrumentów rynku pracy wobec urzędów pracy nie była doskonała - kładła ona większy nacisk na sprawność wydatkowania środków, niż na rzeczywiste efekty podejmowanych działań, rozumiane jako doprowadzenie osoby bezrobotnej do zatrudnienia i utrzymania tego zatrudnienia, czy przełamanie określonych barier na drodze do skutecznej aktywizacji zawodowej. Efektywność to również aspekt działania samych urzędów pracy i ich pracowników - funkcjonujące dziś rozwiązania w zakresie promowania, rozliczania i monitorowania efektywności na tym poziomie dają duże pole do optymalizacji.

Pozytywnie oceniamy zawarte w Programie Rozwoju Publicznych Służb Zatrudnienia działania Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, które zmierzają do zwiększenia efektywności funkcjonowania urzędów pracy, zwiększenia efektywności wydatkowania środków, a w konsekwencji zwiększenia skuteczności aktywizacji zawodowej osób bezrobotnych. Kluczowe jest w tym kontekście przyjęcie podejścia zakładającego pomiar rzeczywistych efektów podejmowanych przez urzędy pracy działań, czy stosowanych instrumentów. Niezbędne jest przesunięcie nacisku na skutek - rozumiany przede wszystkim jako podjęcie zatrudnienia przez osobę bezrobotną. Metody i instrumenty wsparcia powinny być dobierane w taki sposób, aby przy możliwie niewielkich nakładach finansowych osiągać jak największy efekt.

Zmiana podejścia do monitorowania efektywności działań aktywizacyjnych sama w sobie da bardzo niewiele. Wymagane są głębsze zmiany w sposobie funkcjonowania służb zatrudnienia, w szczególności w zakresie:

·      odbiurokratyzowania urzędów pracy, ograniczenia do niezbędnego minimum działań administracyjnych i uwolnienia zasobów do prowadzenia rzeczywistych działań aktywizacyjnych,

·      rozwiązania kwestii obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego i obsługi procesu zbierania, rejestracji i przekazywania składek ubezpieczeniowych od osób bezrobotnych przez urzędy pracy - znaczne ograniczenie roli lub całkowite wyłączenie urzędów pracy z tego procesu,

·      zmiany sposobu alokacji i dystrybucji środków na realizację usług i stosowania instrumentów rynku pracy,

·      zmiany sposobu wynagradzania pracowników urzędów pracy poprzez wprowadzenie elementów motywacyjnych, związanych z osiąganiem określonych celów efektywnościowych - w zakresie doprowadzania osób bezrobotnych do zatrudnienia,

·      zwiększenia swobody w doborze usług i instrumentów aktywizacyjnych, z uwzględnieniem ich skuteczności i dopasowania do indywidualnych potrzeb osoby bezrobotnej,

·      szerszego stosowania kontraktowania usług aktywizacyjnych do wyspecjalizowanych podmiotów niepublicznych, rozliczanych i wynagradzanych w oparciu o rzeczywiste efekty ich działań.

Aby służby zatrudnienia mogły skutecznie działać niezbędne jest również wyposażenie ich w efektywne narzędzia motywacji i sankcjonowania osób bezrobotnych. Osoba bezrobotna musi z jednej strony być motywowana do podejmowania określonych działań, z drugiej strony musi mieć świadomość istnienia mechanizmów sankcjonujących, które będą stosowane w przypadku uchylania się osoby bezrobotnej od aktywnego uczestniczenia w procesie aktywizacyjnym. Podejmowana problematyka jest bardzo złożona i wymaga współistnienia szeregu rozwiązań. Jedynie wówczas możemy mówić o efektywnej aktywizacji osób bezrobotnych.

Państwowe służby zatrudnienia rozliczane są przede wszystkim z wykonanych działań (np. liczby przeszkolonych osób, liczby zrealizowanych staży, czy stopnia wydatkowania przekazanych im środków). Tak stawiane cele niekoniecznie służą podnoszeniu skuteczności działań aktywizacyjnych. Właściwe jest podejście, stosowane chociażby w przypadku publicznych służb zatrudnienia w Wielkiej Brytanii, gdyż funkcjonujące tam odpowiedniki polskich urzędów pracy (JobCenter Plus - JCP) mają stawiane konkretne cele efektywnościowe związane choćby z odsetkiem osób bezrobotnych, które w ciągu pierwszych 3 miesięcy od rejestracji w urzędzie opuszczą rejestr bezrobotnych. Nacisk kładziony jest więc na oczekiwany skutek, a nie na formę działań, jakie należy podjąć.

Powiatowe Urzędy Pracy są dość powszechnie krytykowane za swoją ograniczoną aktywność w aktywizowaniu bezrobotnych i niską skuteczność swoich działań. W rzeczywistości w dużym stopniu efektywność urzędów pracy wynika z ich obciążenia biurokratycznego, nadmiernej liczby klientów w stosunku do liczby pracowników, niskiej motywacji wielu klientów, czy ustawowo ograniczonego katalogu świadczonych usług. Z drugiej strony, pomimo nowych regulacji przyjętych nowelą ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy służby publiczne w ograniczonym zakresie wykorzystują potencjał niepublicznych instytucji rynku pracy. W naszej ocenie należy wzmocnić zakres współdziałania obu instytucji. Skuteczne są metody aktywizacji osób długotrwale bezrobotnych oparte na zasadach komercyjnych.

Konieczne są inicjatywy obejmujące między innymi:

·        poprawę efektywności działania urzędów pracy, w szczególności poprzez zwiększenie roli samorządu województwa w polityce rynku pracy, zmianę algorytmów alokacji środków z Funduszu Pracy, uzależnienie wynagrodzeń pracowników urzędów pracy od efektów działań urzędów;

·        poprawę jakości usług świadczonych bezrobotnym stosownie do ich potrzeb, m.in. w drodze wprowadzenia zasad profilowania osób bezrobotnych, poprawę standardów działania urzędów pracy, współpracę urzędów pracy i gmin oraz zlecanie usług aktywizacyjnych podmiotom niepublicznym;

·        kontraktacje aktywizacji osób bezrobotnych z drugiego i trzeciego profilu;

·        wdrożenie nowych narzędzi wspierających tworzenie nowych miejsc pracy i powrót do zatrudnienia osób bezrobotnych, w tym upowszechnianie grantów na telepracę, świadczenia aktywizacyjne;

·        wsparcie pracodawców zatrudniających długotrwale bezrobotnych w wieku 50 plus;

·        zapewnienie efektywności Krajowego Funduszu Szkoleniowego wspierającego inwestowanie w kapitał ludzki, będącego jednym z elementów realizacji strategii Europa 2020.

 

Usługi i instrumenty stosowane przez urzędy pracy powinny być wspierane usługami świadczonymi przez sektor prywatny specjalizujący się w aktywizacji osób bezrobotnych. Uzyskany efekt synergii musi poprawiać dostęp osób bezrobotnych do usług i instrumentów rynku pracy, służyć poprawie skuteczności i efektywności rynku pracy, a docelowo zbudować rynek usług aktywizacyjnych, który będzie w pełni odpowiadał potrzebom zarówno osób poszukujących pracy, jak i pracodawców.

Zlecanie usług aktywizacyjnych podmiotom prywatnym podkreśla wagę tego instrumentu w walce z długoterminowym bezrobociem. W wyniku tych działań oszczędności dla państwa z tytułu ograniczenia subsydiów z pomocy społecznej i korzyści wynikające z wpływu podatków do budżetu stanowią około 20 tys. rocznie (zależy od wysokości wynagrodzenia) dla jednej osoby doprowadzonej do zatrudnienia, która to zatrudnienie utrzyma.

Aby jednak programy te były skuteczne i osiągały najwyższe wskaźniki ważna jest weryfikacja niektórych kryteriów zawartych w rekomendacjach MPiPS wydanych w tym zakresie dla urzędów pracy jako potencjalnych zamawiających.

Na podstawie doświadczeń zarówno zagranicznych, jak również projektów pilotażowych realizowanych w Polsce (np. Ekspres do zatrudnienia) należy podkreślić dwa istotne elementy:

·      Konieczność zwiększenia skali tych projektów i wydłużenia czasu ich trwania. Ograniczona skala projektów (od kilkuset do 2000 uczestników) nie służy osiąganiu najwyższych rezultatów i nieefektywnie wykorzystuje potencjał stworzony przez operatora na lokalnych rynkach pracy objętych takimi działaniami. Stąd należałoby sformułować rekomendację o minimalnej liczbie bezrobotnych w skali regionu (WUP) np. minimum 2000 tysiące osób i minimum 400 przypadających na jedno centrum aktywizacyjne stworzone przez operatora, mając na względzie osiągnięcie efektu skali oraz stania się atrakcyjnym wsparciem dla lokalnych pracodawców, którzy oczekują szerokiego „portfolio" klientów o różnych umiejętnościach i kompetencjach.

 

·      Drugi element to konieczność zmiany minimalnych oczekiwanych wskaźników doprowadzenia i utrzymania w zatrudnieniu. Obecne rekomendacje mówią o minimum 50% wszystkich osób skierowanych do operatora, które muszą rozpocząć pracę i minimum 40% spośród tych, którzy prace rozpoczęli i utrzymają zatrudnienie przez 6 miesięcy. Zakładając, że są to minimalne wskaźniki, za nieosiągnięcie których operator płaci karę, powinny one przede wszystkim motywować operatora do tego, aby zatrudnienie klientów było odpowiedniej jakości, tak aby klient czyli osoba bezrobotna mogła je utrzymać jak najdłużej. Biorąc pod uwagę fakt, ze korzyści dla budżetu państwa ze zlecenia usług aktywizacyjnych pojawiają się nie w momencie rozpoczęcia pracy przez osobę długotrwale bezrobotną, ale dopiero utrzymania tego zatrudnienia powoduje, ze rekomendowane wskaźniki powinny przede wszystkim gwarantować trwałość zatrudnienia przez możliwie największą grupę klientów. I tak system, gdzie minimum 40% klientów, którzy rozpoczną pracę i minimum 50%, którzy ją utrzymają, w większym stopniu zabezpieczy realizację właśnie trwałości zatrudnienia, która jest konsekwencją jego odpowiedniej jakości (np. większego udziału umów o pracę, a nie umów zlecenia).

Potwierdzają to doświadczenia ze zrealizowanych projektów pilotażowych. Tylko w programie „Ekspres do zatrudnienia" realizowanym na terenie województwa małopolskiego, wskaźnik utrzymania zatrudnienia przez 6 miesięcy wyniósł 72% spośród wszystkich klientów, którzy rozpoczęli pracę, a w innych projektach - ten wskaźnik wahał się zaledwie między 7 a 20% trzymiesięcznego zatrudnienia. Ponad 80% klientów wróciło do rejestru urzędów pracy na przestrzeni 3 miesięcy od rozpoczęcia zatrudnienia.  Ponadto w projekcie „Ekspres do zatrudnienia" udział umów o pracę wśród zatrudnionych klientów wynosił 62%, a w pozostałych projektach odsetek umów o pracę stanowił niespełna 30%. Zatem wyraźne jest powiązanie jakości zatrudnienia z jego trwałością.