Przyznawanie środków z Krajowego Funduszu Szkoleniowego

2016-10-26

W odpowiedzi na pismo z dnia 21 września 2016 r. (wpłynęło 27 września 2016 r.) o numerze DRP-II-4044.203.8.2016.AR przekazaliśmy uwagi Konfederacji Lewiatan do konsultowanego projektu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zmieniającego rozporządzenie w sprawie przyznawania środków z Krajowego Funduszu Szkoleniowego.

Istotą wprowadzenia i funkcjonowania instrumentu polityki rynku pracy – Krajowego Funduszu Szkoleniowego (KFS) jest przeznaczenie części składek odprowadzanych przez pracodawców na Fundusz Pracy na działania związane z kształceniem ustawicznym pracowników i pracodawców (Art. 69a Ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Zgodnie z założeniami podejmowane i wspierane z KFS działania mają zapobiegać utracie zatrudnienia przez osoby pracujące – tak, aby ich kompetencje były adekwatne do wymagań dynamicznie zmieniającej się gospodarki.  Przyjęte rozwiązania wspomagają przekwalifikowanie, bądź aktualizację wiedzy i umiejętności osób pracujących, tak by byli oni bardziej konkurencyjni na rynku pracy.

Wszelkie działania związane z planowaniem wydatkowania środków KFS, propozycje priorytetów na kolejny rok kalendarzowy, powinny zatem uwzględniać potrzeby przedsiębiorców oraz opierać się na analizie badań dotyczących kompetencji przyszłości i rozwiązań w zakresie stosowania instrumentów, których celem jest współfinansowanie rozwoju firm oraz kapitału ludzkiego. 

Warto tutaj zwrócić uwagę na fakt, iż cel KFS powinien być uszczegółowiony, prócz założenia, że ma służyć utrzymaniu miejsc pracy, powinien zakładać również rozwój kapitału ludzkiego, tak żeby kompetencje pracowników dopasowane były do obecnych i przyszłych potrzeb rynku pracy.

Stojące przed nami wyzwania demograficzne, szybki rozwój technologiczny, globalizacja, a także zmieniające się modele kariery zawodowej oraz ciągła aktualizacja wiedzy (wg. danych okres przydatności wiedzy spadł z 30 do 5 lat) wskazują jaki kierunek i cel powinny spełniać narzędzia, które przyczyniać się mają do poprawy konkurencyjności firm oraz ich pracowników.

Z punktu widzenia firm jak i gospodarki kluczem do rozwoju przedsiębiorstw, będzie zatem stałe zdobywanie wiedzy, rozwijanie umiejętności oraz podnoszenie kompetencji pracowników.

Podejmowane działania wspierane poprzez środki z Krajowego Funduszu Szkoleniowego powinny skupiać się po pierwsze na wspieraniu utrzymywania miejsc pracy, a po drugie na wspieraniu aktywności edukacyjnej Polaków. W tym miejscu warto podkreślić, że rozwój pracowników i działania realizowane w ramach KFS powinny dotyczyć kompetencji kluczowych na danym stanowisku pracy, niezbędnych do wykonywania powierzonych mu obowiązków służbowych, bez dodatkowego podziału na kompetencje twarde i miękkie. Na przykład od pracownika, który zajmuje stanowisko sprzedawcy – wymaga się umiejętności negocjacyjnych, komunikatywności i sprawnej obsługi klienta – kompetencje te mają znaczenie w zakresie zadań wykonywanych w ramach określonego zawodu tego pracownika. Takich przykładów na rynku pracy jest dużo więcej, dlatego też postulujemy, by kierować wsparcie do kompetencji kluczowych.  

Zmiany zaproponowane w rozporządzeniu będą miały negatywny wpływ na rozwój narzędzia i jego uproszczoną formułę. Do tej pory instrument wyróżniał się prostotą i szybkością decyzji od momentu złożenia wniosku do realizacji usług. Propozycje rozwiązań, powinny prowadzić do doskonalenia systemu, konsekwentnie unikając takich modyfikacji, które psują instrument i naruszają podmiotowość beneficjentów.

Obecne propozycje zapisów rozporządzenia zwiększą problemy i trudności w aplikowaniu o środki i wydłużą okres oczekiwania na wyniki oraz realizację działań. Na pracodawcę narzucono dodatkowe obowiązki, zwiększając biurokrację i wprowadzając konieczność umieszczania dodatkowych zapisów, uzasadnień oraz załączania dokumentów dodatkowych, których można byłoby wymagać na etapie podpisywania umowy pomiędzy pracodawcą a urzędem, a nie w momencie aplikowania o środki. Wprowadzenie proponowanych zmian zwiększa również obowiązki oraz wydłuża czas pracy przeznaczony na działania związane z KFS w urzędach pracy.

Analiza badań dotyczących funkcjonowania instrumentu, którą przeprowadziło wiele organizacji zrzeszających pracodawców,  a także, firma zewnętrzna na zlecenie Ministerstwa, czy też same Urzędy Pracy wykazała, że przedsiębiorcy zgłaszali problemy związane z aplikowaniem o środki, ze względu na skomplikowaną dokumentację. Według danych Analizy rozwiązań wprowadzonych ustawą z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw przedstawionej przez Ministerstwo, 2/3 badanych przedsiębiorstw w ogóle nie przystąpiło do aplikowania obawiając się biurokracji. Pracownicy Urzędów Pracy zgłaszali problemy związane z oceną wniosków (79,8% badanych  wskazało ocenę jako trudne lub bardzo trudną wg. raportu UP KFS czerwiec 2016).

Przyjęta Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie narzuca pracodawcom konkretnych obszarów rozwoju, a zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Minister właściwy w porozumieniu z Radą Rynku Pracy ustala priorytety przyjęte na dany rok kalendarzowy. Dokonując ustaleń priorytetów należałoby odnieść się przede wszystkim do potrzeb pracodawców, które bada wiele organizacji działających na rynku edukacyjnym w Polsce. 

Cennym źródłem informacji na temat polskiego rynku pracy jest między innymi raport podsumowujący wieloletnie badania prowadzone przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości Polski rynek pracy – wyzwania i kierunki działań na podstawie badań Bilans Kapitału Ludzkiego 2010–2015. Przygotowane analizy wykorzystywane są zarówno przez przedstawicieli administracji publicznej, przedsiębiorców, naukowców oraz organizacje międzynarodowe, posłużyły one również do projektowania interwencji publicznych w obszarze kapitału ludzkiego. Na takich danych powinny opierać się również działania finansowane z KFS.

Dodatkowo zaznaczyć należy, że funkcjonowanie KFS i wszystkie podejmowane działania powinny być komplementarne z celami i działaniami przedstawionymi w Strategii na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, w której czytamy, że jednym z ważniejszych obszarów wpływających na osiągnięcie celów Strategii jest kapitał ludzki i społeczny i Edukacja: „Kapitał ludzki o odpowiednio wysokich kompetencjach i kwalifikacjach dostosowanych do wyzwań zmieniającej się rzeczywistości stanowi jeden z nieodzownych warunków szybkiego rozwoju gospodarczego oraz poprawy jakości życia obywateli. Kluczowe jest pomnażanie i wykorzystywanie potencjału wiedzy, umiejętności i kreatywności, który pozwala na realizację aspiracji zawodowych, umożliwia adaptację do ciągle pojawiających się zmian w gospodarce oraz jest niezbędny dla tworzenia nowych, innowacyjnych rozwiązań.”

 

Uwagi szczegółowe do rozporządzenia:

 

§ 2 ust. 3 pkt. 2

System „kolejkowy” ma wiele wad, ale jest to najprostsza procedura dystrybucji środków, która na obecnym etapie powinna zostać utrzymana. Następnie poprzez nowelizację ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, należałoby wprowadzić modyfikację sposobu przyznawania środków KFS w sposób proponowany w materiale przekazanym MRPiPS przez Konfederację  Lewiatan pt. Rekomendacje dotyczące zmian w zasadach korzystania z Krajowego Funduszu Szkoleniowego. Wprowadzenie dodatkowych elementów oceny wniosków, formalnych i merytorycznych, a więc podążanie w stronę metod stosowanych przy dystrybucji środków unijny w systemie podażowym, nie wpływa na upraszczanie procedur. Zachodzi także obawa o zdolność urzędników do kompetentnego rozstrzygania, a także ryzyko jakie rodzi zakres uznaniowości w wykonywaniu czynności przez pracowników urzędów dedykowanych do pracy przy KFS.

Brakuje informacji na jakiej podstawie kryteria mają być tworzone? Obecne zapisy dają absolutną dowolność tworzenia kryteriów, brakuje jakichkolwiek wskazówek w tym zakresie,  co daje możliwość tworzenia tzw. „prawa powielaczowego”. 

W naszej ocenie proponowane zmiany w dystrybucji środków KFS zaczną powielać sytuację, jaką obserwowaliśmy w ostatnich latach przy dystrybucji środków unijnych (EFS),  która doprowadziła do tego, że głównymi klientami projektów szkoleniowych były instytucje organizujące konkurs - projekty musiały spełniać przede wszystkim ich wymagania, aby być zakwalifikowane do realizacji i aby później być rozliczone. Respektowanie potrzeb osób szkolonych i jednostek je zatrudniających było niestety wtórne. System KFS powinien uniknąć tego błędu poprzez oddanie decyzji merytorycznych oraz  organizacyjnych w ręce pracodawców. Powinien wyróżniać się prostotą rozwiązań, szybkością decyzji i dostępnością oraz realizować wsparcie wynikające z przywołanego powyżej celu. System podażowy jak wykazały analizy nie sprawdził się i został zastąpiony systemem popytowym w Programach Operacyjnych na lata 2014-2020. Formuła w której zakłada się wymagania związane z wnoszeniem wkładu własnego przez przedsiębiorstwa powinna dawać możliwość decydowania o tym, na jakie działania ma być przeznaczone wsparcie, gdzie firmy same bez ograniczeń dokonują odpowiedniego wyboru. Takie podejście zastosowano w przypadku dystrybucji środków unijnych w systemie popytowym, a pierwsze wyniki badania porównującego system podażowy i popytowy wykazały, że dokonywanie wyboru bez dodatkowych ograniczeń co do obszarów jest zaletą i wskazano ten fakt jako czynnik skuteczności wsparcia w zakresie szkoleń dla przedsiębiorców (Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju - Raport końcowy: Ewaluacja podażowego i popytowego systemu kształcenia umiejętności pracowników MŚP -na przykładzie województwa małopolskiego). Województwa, które w swoich programach regionalnych zaplanowały wsparcie przedsiębiorstw w zakresie usług rozwojowych założyły, że w ramach działań realizowane będzie wsparcie umożliwiające podniesienie kompetencji i kwalifikacji zgodnie ze zgłaszanym zapotrzebowaniem przez przedsiębiorstwa. Realizacja interwencji opiera się na podmiotowym systemie finansowania, w którym decydującą rolę w zakresie wyboru i kreacji usług rozwojowych odgrywa przedsiębiorca. To on po dokonaniu analizy potrzeb pracowników lub własnych, dokonuje wyboru adekwatnej usługi, z której skorzystać mogą pracownicy lub on sam. Takie samo podejście powinno być zastosowane w przypadku dystrybucji środków KFS, bo instrument ten ma służyć przedsiębiorstwom, a nie urzędnikom i instytucjom państwowym.

Warto podkreślić, że pracownicy urzędów nie posiadają odpowiedniej wiedzy i kompetencji w zakresie merytorycznej oceny wniosków, nie otrzymali odpowiednich narzędzi, aby takie zadania realizować.   Zatem jedyne kryteria dotyczące przyznawania dofinansowania powinny być proceduralne i opierać się na sprawdzaniu dokumentów, a nie kryteriach dodatkowych oceny wniosków.

Uważamy, że Minister, po zdefiniowaniu i ogłoszeniu priorytetów na dany rok, mógłby dodatkowo przekazywać urzędom szersze wyjaśnienia do każdego z ustalonych priorytetów. W zaproponowanej treści brak jest doprecyzowania zapisów dotyczących wskazywania priorytetów przez Starostę, które priorytety wskazuje – wskazane i ustalone przez Ministerstwo, Radę Rynku Pracy czy własne powiatowe/wojewódzkie ?

 

§2 ust. 4

Proponowany zapis nie obliguje starosty do wystąpienia z wnioskiem o uruchomienie rezerwy w sytuacji wyczerpania limitu przyznanych środków, a z faktu wyczerpania środków wynika, że potrzeby lokalnego rynku pracy w zakresie wsparcia rozwoju kompetencji pracowników ze środków KFS jest wyższe niż przewidziane dla tego powiatu limity.  Dlatego należy przeredagować treść ustępu, tak, aby starosta był zobligowany do wystąpienia o środki z rezerwy KFS w przypadku wyczerpania środków ustalonych w ramach limitu. Dlatego proponuje się zmianę zwrotu "może wnioskować ",  na "wnioskuje”.  

Z punktu widzenia przeznaczenia kwot wydatkowanych w ramach KFS, pozostawienie jakiejkolwiek puli środków, które są przeznaczone dla firm, jako niewykorzystanych w danym roku jest nie powinno być akceptowane. Dotychczasowe doświadczenia w zakresie wnioskowania o tzw. rezerwę KFS, prowadzą do wniosku, że pozostawienie tej kwestii w obszarze uznaniowości nie gwarantuje pełnego wykorzystania środków. W kontekście obserwowanego na przestrzeni ostatnich dwóch lat stałego wzrostu zainteresowania środkami z KFS, brak uruchomienia dodatkowych środków z rezerwy, bez względu na to w którym miesiącu kalendarzowym miałoby to nastąpić, jest sprzeczne z celami KFS.

 

§ 5 ust. 1 pkt. 5 i 6

Ponawiamy rekomendację związaną z realizatorami usług finansowanych z KFS. Wykonawcami takich usług powinny być tylko  te podmioty, które wpisane są do Bazy Usług Rozwojowych (BUR - wcześniejsza nazwa Rejestr Usług Rozwojowych) i dopuszczone do świadczenia usług współfinansowanych z funduszy unijnych, a tym samym posiadające certyfikat jakości oraz poddawane audytom i kontrolom. Wpis do Rejestru Instytucji Szkoleniowych nie zapewnia jakości i jest tylko na poziomie deklaratywnym, przy czym nie ma w tym wypadku żadnej kontroli jakości oferowanych usług oraz usługodawców. Wymóg wpisu do BUR eliminuje zagrożenie nieprawidłowości, dopuszczając jako wykonawców najlepsze, sprawdzone firmy zajmujące się edukacją osób dorosłych. Baza umożliwi pracownikowi urzędu sprawdzenie informacji o danym podmiocie, posiadane przez niego certyfikaty, a także porównanie cen rynkowych podobnych usług. W przypadku przyjęcia takiego rozwiązania zapisy pkt. 5 będą zbędnym działaniem wymaganym od Pracodawcy.

Zgodnie z celem KFS planowane działania dotyczą osób zatrudnionych, a z doświadczenia wiemy, że żaden z pracodawców nie inwestuje w rozwój pracowników, którzy są w okresie wypowiedzenia, bądź są przewidziani do zwolnienia, a tym bardziej nie powinien ubiegać się o dofinansowanie takich działań z KFS. Treść zapisana w pkt. 6 wydaje się zatem bezzasadna. Zgodnie z informacjami i rekomendacjami przekazywanymi podczas spotkań i konferencji dotyczących podsumowania wdrażania instrumentu zakłada się, że pracodawca zobowiązany będzie do utrzymania zatrudnienia pracownika korzystającego ze wsparcia  przez okres co najmniej 6 m-cy po zakończeniu usług współfinansowanych. Jeżeli ten punkt miał narzucać obowiązek utrzymania zatrudnienia to jego treść należałoby całkowicie zmodyfikować.

 

§ 5 ust. 2 pkt. 4,5,6

Obowiązek przedstawienia programów, wzoru dokumentów, opisu realizatora, posiadanych przez niego certyfikatów w przypadku wpisu takiego podmiotu do BUR jest zbędnym wymogiem. Dodatkowo takie podejście obciąża pracodawcę, dla którego tak skomplikowane wymogi wydłużą znacznie czas przygotowania wniosku często prowadząc do sytuacji, w której nie będzie w stanie samodzielnie przygotować dokumentów.

Z drugiej strony taki wymóg obciąży urzędników, którzy już podczas przyjmowania wniosków w latach ubiegłych mieli problemy zarówno organizacyjne jak i kompetencyjne w ocenie wpływających wniosków.

 

§ 6  pkt. 5

Paragraf wskazuje możliwość negocjacji, ale nie określa ich trybu, zapis nie doprecyzowuje w jakim trybie będą prowadzone, czy pracodawca będzie mógł się od decyzji urzędnika odwołać? W jaki sposób działania będą prowadzone? Czy będą to pisma, wyjaśnienia i negocjacje ustne, czy będzie to korespondencja mailowa, a może spotkanie Pracodawcy i Urzędnika?

Dopuszczamy możliwość prowadzenia negocjacji, ale na jasno określonych zasadach z możliwością odwołania się do decyzji urzędnika. Obecnie zaproponowany zapis jest nie do przyjęcia i uderza w interesy pracodawców, będzie to jednostronna decyzja bez możliwości skorzystania z procedury odwoławczej.

 

§ 6  ust. 6 pkt. 2

Proponowana treść jest niezgodna z założeniami i zapisami Ustawy, które jasno określają, że to Minister w porozumieniu z Radą Rynku Pracy określa priorytety, które zaspokajają potrzeby i powinny mieć charakter uniwersalny w każdym województwie. Rekomendowana zmiana budzi ryzyko tzw. konfliktu celów. W praktyce może być trudne osiągnięcie jednocześnie priorytetów krajowych, województwa/regionu i powiatu oraz pojedynczego przedsiębiorstwa. Konsekwencją takiego działania może być wymuszanie na przedsiębiorcach korzystanie ze środków KFS w inny sposób niż to wynika z ich potrzeb.

Dodatkowo należałoby zwrócić uwagę, że aby taki zapis był zasadny należałoby stworzyć listę kompetencji potrzebnych na regionalnym rynku pracy, co wydaje się po pierwsze kosztowne, po drugie czasochłonne i nie uda się tego typu zestawień przygotować przed końcem bieżącego roku. Co więcej nasuwa się pytanie - jakie instytucje miałyby taką listę przygotować? Istnieją zatem wątpliwości odnośnie tego czy starosta posiada dostateczną, obiektywną, udokumentowaną wiedzę o potrzebach lokalnego i regionalnego rynku pracy. Należałoby w to działanie zaangażować wiele organizacji rządowych i pozarządowych mających kontakt z pracodawcami na rynkach lokalnych. Istnieje ryzyko, że w takim przypadku doszlibyśmy do sytuacji, w której celem instrumentu byłaby realizację działań rozwiązujących problemy lokalnych rynków sformułowane przez urzędników, a nie wsparcie potrzeb pracodawców dla których KFS został stworzony. Na dalszym etapie prac nad KFS warto rozważyć większą rolę w definiowaniu priorytetów kształcenia ustawicznego w ramach KFS dla  Wojewódzkich Rady Rynku Pracy lub Wojewódzkich Rad Dialogu Społecznego. Tego typu rozwiązanie, umożliwiłoby lepsze dopasowanie projektowanych zasad wsparcia publicznego w ramach KFS do rzeczywistych wyzwań i problemów na regionalnym rynku pracy.