Opinia do projektu z dnia 4 listopada 2013r. ustawy o zmianie o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw

2013-12-16

Na pełną aprobatę zasługuje zamiar wprowadzenia w życie zaleceń wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 września 2011 roku (P 33/09)., w szczególności w zakresie precyzyjniejszego, spełniającego standard wyznaczony art. 217 Konstytucji RP określenia przedmiotów opodatkowania (zmiany w zakresie definicji budynków i budowli). Kluczowym jest ponadto potwierdzenie (w uzasadnieniu) założeń do Projektu uprzednio przyjętych przez Radę Ministrów, tj. braku intencji rozszerzenia katalogu przedmiotów opodatkowania. Rozumiemy także, iż szereg innych projektowanych zmian ma na celu uporządkowanie istniejących regulacji.

W zakresie tym również dostrzegamy potrzebę zmiany dzisiejszych rozwiązań, które nierzadko są niedostosowane do realiów prowadzenia działalności gospodarczej, a dodatkowo stwarzają stałe bariery rozwojowe.

Zauważamy jednak, że obecny kształt Projektu nie jest tym, który mógłby zyskać pełną akceptację przedsiębiorców - nie realizuje przedstawionych założeń projektodawców, budzi istotne wątpliwości interpretacyjne, zaś w zakresie likwidowania barier administracyjnych nie wychodzi naprzeciw podnoszonym dotąd postulatom. Poniżej odnosimy się pokrótce do tych zagadnień.

 Uwagi szczegółowe

1. Definicja budynku

Dzisiejsze brzmienie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (dalej: Ustawa) definiując budynek odnosi się do obiektu budowlanego wskazanego w prawie budowlanym. W tematyce przedmiotu niedoskonałość definicji obiektu budowlanego była wielokrotnie podkreślana, stąd odejście od tej konstrukcji jest krokiem we właściwą stronę. W praktyce budynek  interpretowany jest obecnie w oparciu o zapisy art. 3 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, gdzie:

budynek - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Z kolei art. 3 pkt. 1 lit. a tej  ustawy określa obiekt budowlany jako m.in. budynek wraz
z instalacjami i urządzeniami technicznymi.

Przechodząc do brzmienia Projektu w tym zakresie - budynkiem miałby być budynek
w rozumieniu prawa budowlanego.

Przedkładamy jednak pod rozwagę propozycję, by stworzyć autonomiczną definicję budynku
- w oderwaniu od prawa budowlanego. Naszym zdaniem mogłaby ona brzmieć następująco:

budynek - obiekt, który jest trwale związany z gruntem poprzez posadowienie na fundamentach, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz dachu, wraz z instalacjami
i urządzeniami.

 

Jeśli jednak autonomiczna definicja budynku byłaby nieakceptowalna, alternatywnie proponujemy niewielką modyfikację definicji zawartej w Projekcie poprzez:

Ø  wskazanie, że budynkiem na potrzeby Ustawy jest obiekt wraz z instalacjami
i urządzeniami;

Ø  odwołanie do ustawy Prawo budowlane, zamiast do całej gałęzi prawa budowlanego.

 

W tym kontekście zapis ten mógłby brzmieć następująco:

budynek - budynek w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane wraz z instalacjami
i urządzeniami.

Brzmienie w tym kształcie nie narusza dzisiejszego status quo, jest także dalece bardziej precyzyjne - podatnicy w łatwy sposób będą mogli zapoznać się z definicją budynku w ustawie Prawo budowlane (wraz z możliwością korzystania z dorobku interpretacyjnego tej ustawy), nie pojawią się ryzyka niekonstytucyjnego odwołania do całej gałęzi prawa budowlanego (brak precyzji, funkcjonowanie rozporządzeń).

2. Problematyka budowli

Obecne określenie budowli jako przedmiotu opodatkowania stwarza w praktyce największe trudności interpretacyjne (tylko w okresie I 2006 r. - VI 2011 r. wydano w tym temacie ponad 2400 orzeczeń sądów administracyjnych), tym samym próba oparcia się o reguły Klasyfikacji Środków Trwałych wydaje się posunięciem dobrym, gdyż metodologia ta jest powszechnie stosowana przez przedsiębiorców w obszarze podatków dochodowych.

Chcielibyśmy jednak zwrócić uwagę na szereg aspektów proponowanego rozwiązania, które istotnie wpływają na jego poprawność legislacyjną i jasność stosowania. Przywołany niżej zapis Projektu:

- budowla - obiekt wymieniony w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do ustawy, oraz urządzenie budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego:

a) przyłącze,

b) urządzenie instalacyjne,

c) ogrodzenie,

d) plac postojowy,

e) plac pod śmietnik

- niewymienione w załączniku nr 1 do ustawy,

nie spełnia kryterium dookreśloności przedmiotu opodatkowania, wbrew założeniom Projektu przyjętym przez Radę Ministrów, nie zapewnia pewności i stałości stosowania prawa. Poniżej konkretyzujemy nasze spostrzeżenia.

Ø  Pojawiają się wątpliwości w zakresie rozłączności projektowanych definicji budowli i budynku. W dzisiejszym zapisie Ustawy budowlą jest obiekt niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, tym samym słusznym byłoby wyłączenie expressis verbis budynków (i obiektów małej architektury) z katalogu budowli.

Ø  Poprawna metodologicznie i nie naruszająca stanu dzisiejszego jest w naszej ocenie konstrukcja definicji w części dotyczącej urządzeń budowlanych - zbiór ten jest bowiem zamknięty, zatem w pełni adresuje wytyczne Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie - jednak przy spełnieniu warunku (analogicznie jak dla budowli) odwołania do ustawy Prawo budowlane. Brak takiego odwołania, przy braku zastosowania całości dyspozycji definicji urządzenia budowlanego rodzić może istotne ryzyka rozszerzenia przedmiotu opodatkowania, bowiem dziś urządzeniem budowlanym jest urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Tych warunków brakuje
w Projekcie, zatem dla realizacji celu niezbędnym jest bądź to uzupełnienie definicji o te elementy funkcjonalne, bądź - co wydaje się prostsze - zmiana odwołania.

Ø  Projekt nie zapewnia w obecnym kształcie pewności stosowania prawa, gdyż załącznik nr 1 jest kopią Grupy 2 KŚT, jednak niektóre pojęcia i otwartość niektórych grupowań klasyfikacyjnych nie mogą realizować wytycznych TK, np. grupa 291 obejmuje „pozostałe obiekty inżynierii lądowej i wodnej, gdzie indziej niesklasyfikowane". Tak sformułowany zapis jest de facto otwartym zbiorem, do tego bez ścisłych wskazówek, co w nim może się znaleźć. Wprawdzie wyszczególnienie zawartości grupy 291 (obiekty inżynierii wojskowej, wieże przeciwpożarowe itp.) pojawia się w treści załącznika, jednak nadal punkt ostatni otwiera nieokreślony zbiór. Tej słabości można uniknąć rezygnując z zapisu w wyszczególnieniu obiektów grupy 291: „pozostałe obiekty inżynierii lądowej i wodnej, gdzie indziej niesklasyfikowane". Tym samym w grupie 291 opodatkowaniu podlegałyby wymienione w tej grupie obiekty, zaś niewymienione nie byłyby przedmiotem objęcia podatkiem.

Ø  Dostrzegamy bardzo poważne ryzyka w obszarze klasyfikacji poszczególnych środków trwałych (budowli). Projekt nie odnosi się wprost do obowiązującego rozporządzenia w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych, nie posługuje się również szerszymi objaśnieniami jakie zawiera ten akt prawny (w zakresie wytycznych stosowania), dodatkowo zmiana rozporządzenia w sprawie KŚT mogłaby (1) skutkować zmianą katalogu przedmiotów opodatkowania oraz (2) wprowadzałaby konieczność podwójnej ewidencji na kształt dzisiejszego niedoskonałego rozwiązania. Dodatkowo możliwość określania przedmiotów opodatkowania w praktyce poprzez opinie Urzędu Statystycznego pozyskiwane przez organy podatkowe np. przed postępowaniem podatkowym (i późniejsze ich potwierdzanie) powodowałaby wysoką niepewność wśród przedsiębiorców, stąd postulujemy przyjęcie, że budowlą jest obiekt wymieniony w załączniku nr 1 do ustawy sklasyfikowany przez podatnika do grupy 2 KŚT na potrzeby podatków dochodowych. Pozwoli to na przyjęcie do celów podatku od nieruchomości całości zapisów ewidencji prowadzonych na potrzeby CIT/PIT, dziś ten mechanizm ma także zastosowanie, jednak jedynie w zakresie wartości początkowej, która co do zasady jest podstawą opodatkowania podatkiem od nieruchomości i jednocześnie służy jako baza dla obliczania odpisów amortyzacyjnych.

Brak bezpośredniego odwołania do konkretnego rozporządzenia/ustawy KŚT powoduje również ryzyko, przy braku wytycznych w tym zakresie w obecnym kształcie Projektu, że dyrektywy wykładni zawarte w rozporządzeniu KŚT (np. w zakresie jednostkowości składników majątku) nie będą brane pod uwagę, co może spowodować próby obejmowania opodatkowaniem całych kompleksów przemysłowych.

Ø  Projekt powinien zostać uzupełniony o katalog wyłączeń z opodatkowania - biorąc pod uwagę jasny zamysł projektodawców, aby nie powodować innych, poza dzisiejszymi, obciążeń podatkowych koniecznym jest uzupełnienie art. 2 ust. 3 Ustawy (na wzór kabli w kanalizacji kablowej) o wyrobiska/odwierty górnicze/otwory wydobywcze oraz niebudowlane części maszyn i urządzeń (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń). Dodatkowe obciążenia dla branży górniczej (np.
w zakresie wydobycia gazu łupkowego) mogłyby postawić rentowność niektórych przedsięwzięć pod dużym znakiem zapytania.

Uwzględniając powyższe budowlą mógłby być: obiekt inny niż budynek, wymieniony w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do ustawy i sklasyfikowany w Grupie 2 Klasyfikacji Środków Trwałych na potrzeby przepisów o podatkach dochodowych, oraz urządzenie budowlane w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane:

a)    przyłącze,

b)    urządzenie instalacyjne,

c)     ogrodzenie,

d)    plac postojowy,

e)    plac pod śmietnik

- niewymienione w załączniku nr 1 do ustawy. 

Alternatywnie przedkładamy propozycję skonstruowania definicji budowli bez odwoływania się
w ogóle (w części dotyczącej urządzenia budowlanego) do prawa budowlanego:

budowla - obiekt inny niż budynek, wymieniony w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do ustawy
i sklasyfikowany w Grupie 2 Klasyfikacji Środków Trwałych na potrzeby przepisów o podatkach dochodowych, oraz urządzenie techniczne związane z budynkiem lub obiektem wymienionym
w załączniku nr 1 do ustawy, zapewniające możliwość użytkowania tego budynku lub obiektu zgodnie z ich przeznaczeniem:

a)    przyłącze,

b)    urządzenie instalacyjne

c)     ogrodzenie,

d)    plac postojowy

e)    plac pod śmietnik

- niewymienione w załączniku nr 1 do ustawy.  

Pozostałe postulaty:

Ponadto, biorąc pod uwagę szerokie spektrum zagadnień Projektu poddajemy ponownie pod rozwagę postulat stworzenia jednolitego wzoru deklaracji na podatek od nieruchomości. Wzór ten nie byłby, w naszej ocenie, nadmiernie skomplikowany ani rozbudowany - wystarczyłaby część ogólna uzupełniona o załącznik w którym podatnicy samodzielnie wskazywaliby te przedmioty opodatkowania, które dany organ autonomicznie zwolnił (lub wprowadził niższą stawkę). Konstrukcja ta nie naruszałaby zasady samorządności i autonomiczności (funkcjonuje np. w zakresie podatku od środków transportu), gdyż kluczowym z punktu widzenia gminy wydaje się jednak poziom dochodów, a nie konkretny druk - jednolity wzór w skali kraju byłby także krokiem ułatwiającym informatyzację procesu, a na pewno ułatwiałby funkcjonowanie przedsiębiorstw prowadzących działalność na terenach wielu gmin, co wpisuje się w konieczność stałej likwidacji dzisiejszych barier administracyjnych, jaką bez wątpienia jest obecne rozwiązanie. 

Dodatkowo, przy tworzeniu aktu prawnego, którego zasadniczym celem jest poprawa jakości regulacji pod względem jej dookreśloności i czytelności postulujemy o zmianę brzmienia art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy. Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych różnicuje warunki opodatkowania podatkiem od nieruchomości w zależności od sposobu wykorzystania (przeznaczenia) danego przedmiotu opodatkowania, w szczególności od tego, czy jest on związany z prowadzeniem działalności gospodarczej. W przypadku gruntów i budynków zróżnicowanie to dotyczy m.in. wysokości stawek podatkowych. Budowle niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej w ogóle nie podlegają opodatkowaniu. Ustawa stanowi, że przez związek z działalnością gospodarczą rozumie się posiadanie gruntu, budynku lub budowli przez przedsiębiorcę lub inny podmiot prowadzący działalność gospodarczą z wyjątkiem budynków mieszkalnych oraz gruntów związanych z tymi budynkami, gruntów pod jeziorami, zajętym na zbiorniki wodne: retencyjne lub elektrowni wodnych oraz gdy przedmiot opodatkowania nie jest i nie może być wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej ze względów technicznych. Tak sformułowana definicja legalna związku przedmiotu opodatkowania z działalnością gospodarczą rodzi wątpliwość, czy ustawa dopuszcza możliwość posiadania przez podmiot będący przedsiębiorcą również majątku osobistego, który nie jest związany z działalnością gospodarczą. Chodzi o to, czy i w jakim zakresie podmiot będący przedsiębiorcą występuje także w innej roli w życiu i obrocie prawnym. Art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy mówi o „posiadaniu przez przedsiębiorcę", nie wprowadza żadnych dodatkowych wymogów, a literalnie czytany nie ogranicza tylko do tej działalności, zakresu w jakim podmiot prowadzący działalność gospodarczą występuje jako przedsiębiorca. Innymi słowy, będąc generalnie przedsiębiorcą, dany podmiot cały czas nim pozostaje i może być tak określany także w zakresie innych sfer aktywności życiowej. W praktyce, w zakresie spraw osobistych i majątku prywatnego dana osoba nie jest już przedsiębiorcą, i w związku z czym nie jest spełniony warunek związku nieruchomości z działalnością gospodarczą, jakim jest „posiadanie przez przedsiębiorcę". Na gruncie przepisów o podatkach dochodowym związek elementów składowych przedsiębiorstwa wskazuje się poprzez wprowadzenie nieruchomości do ewidencji środków trwałych, dokonywanie odpisów amortyzacyjnych i rozpoznawanie wydatków na jej utrzymanie jako kosztów uzyskania przychodów. Skoro budynek lub grunt nie są wykorzystywane do prowadzonej działalności gospodarczej, a przez to nie wchodzą w skład przedsiębiorstwa, to nie sposób przyjąć, że z samego faktu, iż są w posiadaniu osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, powinny być opodatkowane najwyższą stawką podatku. Z powyższych względów postulujemy dokonanie zmiany brzmienia omawianego artykułu poprzez zmodyfikowanie definicji legalnej i powiązanie „posiadania przez przedsiębiorcę" z elementami składowymi przedsiębiorstwa.  

Na krytykę zasługuje również propozycja drastycznego zwiększenia limitu wysokości stawki podatku od nieruchomości, jaką rada gminy może określić w drodze uchwały dla gruntów znajdujących się pod jeziorami, zajętymi na zbiorniki wodne retencyjne lub elektrownie wodne. Obecnie jest to 4,51 zł za ha powierzchni, a w projekcie zaproponowano, aby stawka ta wynosiła 0,89 zł za m². Uwzględniając, że gminy, na terenie których leżą takie grunty, wykorzystają możliwość zwiększenia wpływów z tytułu podatku od nieruchomości i określą stawki w maksymalnej wysokości, to podwyżka wyniesie 8895,49 zł za 1 ha powierzchni. Z 4,51 zł obecnie do 8900 zł po wprowadzeniu zmiany. Tak ogromna podwyżka, może postawić pod znakiem zapytania ekonomiczną opłacalność przedsięwzięć, do których wykorzystywane są grunty znajdujące się pod jeziorami, zajęte na zbiorniki wodne retencyjne oraz elektrownie wodne.

DEKLARACJA NA PODATEK OD NIERUCHOMOŚCI NA ROK PODATKOWY
ZAŁĄCZNIK DO DEKLARACJI NA PODATEK OD NIERUCHOMOŚCI

KL748/202/3097/PP/2013