Prawo budowlane i ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uwagi
2014-08-08
Na wstępie chcemy wyrazić poparcie dla decyzji, którą sejmowa podkomisja nadzwyczajna rozpatrująca projekt ustawy - Prawo budowlane i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (sejmowy druk nr 758), podjęła 5 czerwca b.r. w zakresie wykreślenia przepisów o tzw. sztywnej odległości 3 kilometrów dla elektrowni wiatrowych wobec zabudowań i lasów.
Zgadzamy się w tym zakresie ze stanowiskiem Rady Ministrów z 25 kwietnia 2013 roku, decyzją członków podkomisji i podtrzymujemy stanowisko, że byłoby to niezmiernie szkodliwe rozwiązanie - sprzeczne z innymi regulacjami, jak również z interesem gospodarczym i społecznym Polski.
Mając na względzie dalsze prace legislacyjne nad projektem ustawy chcielibyśmy zwrócić uwagę na cztery bardzo istotne elementy zawarte w przedmiotowej regulacji, które - mimo negatywnego stanowiska Rady Ministrów z 25 kwietnia 2013 roku - nie zostały zmienione podczas prac podkomisji nadzwyczajnej ds. rozpatrzenia druku 758:
I. redefinicja elektrowni wiatrowej powyżej 500 kW i określenie jej jako budowli,
II. wymaganie, aby droga dojazdowa do elektrowni wiatrowej miała status drogi publicznej (gminnej),
III. przyznanie z mocy prawa organizacjom społecznym o zasięgu lokalnym statusu strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę
IV. konieczność przeprowadzania rozprawy administracyjnej w toku procedury sporządzania projektu studium.
I. Redefinicja elektrowni wiatrowej powyżej 500 kW i określenie jej jako budowli
Przepis zawarty w druku 758 mówi:
Art. 1.
W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 oraz z 2014 r. poz. 40) wprowadza się następujące zmiany:
1) w art. 3:
a) pkt 3 otrzymuje brzmienie:
„3) budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia
dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, elektrownie wiatrowe
o mocy przekraczającej 500 kW, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową;",
Z kolei stanowisko Rady Ministrów z 25 kwietnia 2013 roku, które w całości popieramy, wskazuje, między innymi:
„Przepis art. 1 pkt 1 ww. projektu przewiduje rozszerzenie definicji budowli, określonej w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, przez dodanie do niej wyrazów „elektrowni wiatrowych o mocy przekraczającej 500 kW". Należy podkreślić, że elektrownia wiatrowa jako całość nie może stanowić obiektu budowlanego, ponieważ w jej skład wchodzą różne urządzenia techniczne (np. turbiny) o zasadniczym znaczeniu dla funkcjonowania elektrowni wiatrowej, ale nie mogące być uznane za element obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego. Dlatego, zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, elektrownia wiatrowa nie jest obiektem budowlanym, ale w jej skład mogą wchodzić różne obiekty budowlane (np. maszty, fundamenty, budynki, wiaty). Należy mieć na uwadze, iż przedmiotowa zmiana spowodowałaby, że nawet mała inwestycja w ramach elektrowni wiatrowej (np. budowa małej wiaty, wykonanie przyłącza lub wkopanie niewielkiego śmietnika) wymagałaby pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe oraz fakt,
że obecne uregulowania tej kwestii pozwalają dokładniej zakwalifikować poszczególne elementy elektrowni wiatrowej, zwłaszcza w kontekście okresowych kontroli, bezpieczeństwa użytkowania oraz postępowań w sprawie pozwolenia na budowę, są one w pełni celowe oraz wystarczające i nie wymagają rozszerzenia. Ponadto, niezależnie od ww. wątpliwości, należy zauważyć, że wprowadzenie proponowanego przepisu doprowadziłoby do powstania dualizmu w ustawie - Prawo budowlane w zakresie elektrowni wiatrowych. Elektrownie wiatrowe o mocy przekraczającej 500 kW byłyby w całości uznawane za budowle, natomiast w przypadku pozostałych elektrowni budowlą byłyby wyłącznie ich części budowlane. Przyjęcie takiego rozwiązania miałoby wpływ na wysokość zobowiązania z tytułu podatku od nieruchomości, bowiem w myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613, z późn. zm.) budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej stanowią przedmiot opodatkowania podatkiem od nieruchomości".
Poniżej prezentujemy dodatkowe argumenty i uwagi krytyczne wskazujące na konieczność odrzucenia zmiany zapisu art. 3. ust. 3 Prawa budowlanego zawartego w druku 758:
1. Obowiązujące przepisy jednoznacznie rozstrzygają w jaki sposób należy klasyfikować elektrownię wiatrową jako budowlę (art. 3. Ust. 3 Prawa budowlanego).
Siłownia wiatrowa składa się z części budowlanej, którą jest budowla w rozumieniu Prawa budowlanego (w uproszczeniu - fundament elektrowni wiatrowej [tzw. stopa] oraz wieża) oraz części technicznej (czyli gondoli z rotorem).
Objęcie całej elektrowni wiatrowej pojęciem budowli jest zabiegiem sztucznym, niespójnym z resztą Prawa budowlanego i ze stanem rzeczywistym (urządzenia gondoli i rotor ewidentnie nie są budowlami - ani w rozumieniu regulacji, ani w powszechnym rozumieniu).
Kontrolę nad całością budowanej i wybudowanej elektrowni sprawują organy administracji architektoniczno-budowlanej - nad częścią budowlaną organy nadzoru budowlanego.
Na podstawie ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321, ze zm.)
w części odnoszącej się do wyposażenia takich obiektów w zależności od typu i rozwiązania konstrukcyjnego odpowiednich urządzeń technicznych określonych rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu. Przepisami szczegółowymi regulującymi kontrolę techniczną w czasie eksploatacji urządzeń technicznych zainstalowanych w elektrowniach wiatrowych są odpowiednio - w zakresie:
1) podestów, wciągników oraz żurawi - rozporządzenie ministra gospodarki, pracy i polityki społecznej z dnia 29 października 2003 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie eksploatacji niektórych urządzeń transportu bliskiego (Dz. U. Nr 193, poz. 1890),
2) zbiorników stałych - rozporządzenia ministra gospodarki, pracy i polityki społecznej z dnia 9 lipca 2003 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie eksploatacji niektórych urządzeń ciśnieniowych (Dz. U. Nr 135, poz. 1269);
Elektrownie wiatrowe już podlegają dość rygorystycznym przepisom środowiskowym, budowlanym oraz Prawa energetycznego. Niezbędne jest zachowanie norm oddziaływania na środowisko i ludzi, aby uzyskać tzw. decyzję środowiskową. Następnie po wybudowaniu elektrowni uzyskuje się pozwolenie na użytkowanie elektrowni (po testach i ruchu próbnym). Następnie niezbędne jest uzyskanie koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej w źródle odnawialnym. Organ koncesyjny bada dokumentację techniczną w celu wydania koncesji, a w trakcie eksploatacji w razie potrzeby może cofnąć koncesję, jeśli nie są spełnione warunki wykonywania działalności koncesjonowanej (np. nie jest spełniony warunek bezpieczeństwa instalacji). Prezes Urzędu Regulacji Energetyki może zawsze przeprowadzić kontrolę działalności koncesjonowanej.
Elektrownie wiatrowe podlegają więc już następującym wymogom eksploatacyjnym:
1. art. 51 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059), w którym wskazano, że projektowanie, produkcja, import, budowa oraz eksploatacja urządzeń, instalacji i sieci powinny zapewniać racjonalne i oszczędne zużycie paliw lub energii przy zachowaniu:
1) niezawodności współdziałania z siecią,
2) bezpieczeństwa obsługi i otoczenia po spełnieniu wymagań ochrony środowiska,
3) zgodności z wymaganiami odrębnych przepisów, a w szczególności przepisów: prawa budowlanego, o ochronie przeciwporażeniowej, o ochronie przeciwpożarowej, o dozorze technicznym;
2. art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które nakładają na właściciela lub zarządcę obowiązek poddawania obiektów budowlanych okresowej kontroli:
1) co najmniej raz w roku polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu, instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska oraz
2) co najmniej raz na 5 lat polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego, przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień itp.;
3. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935, ze zm.) oraz wydanych na podstawie art. 9 lub 10 odpowiednich rozporządzeń wykonawczych, w których określa się odpowiednio zasadnicze lub szczegółowe wymagania dla wyrobów, które mogą stwarzać zagrożenie.
Jak wynika z intencji projektodawcy zawartej w uzasadnieniu do projektu ustawy, kluczowym celem jest doprowadzenie do sytuacji, w której turbiny wiatrowe są jeszcze lepiej niż dzisiaj monitorowane pod względem bezpieczeństwa. Ten cel w naszej ocenie jest spełniony w ramach wyżej wymienionych obowiązujących przepisów. Jak czytamy również w odpowiedzi na interpelację udzielonej 2 kwietnia 2013 roku przez Sekretarza Stanu w Ministerstwie Gospodarki, pana Jerzego Witolda Pietrewicza „ (...) obowiązująca definicja urządzenia technicznego zawarta w ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321, z późn. zm.) wyklucza możliwość zakwalifikowania turbin wiatrowych do urządzeń podlegających dozorowi technicznemu. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 1 lit. b tej ustawy, przez urządzenie techniczne należy rozumieć urządzenie, które może stworzyć zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, a także mienia i środowiska wskutek wyzwolenia energii potencjalnej lub kinetycznej przy przemieszczaniu ludzi lub ładunków w ograniczonym zasięgu." Elektrownia wiatrowa nie jest urządzeniem technicznym, o którym mówi ustawa o dozorze technicznym. Ewentualna awaria ma bowiem wybitnie lokalny charakter i nie niesie szczególnych zagrożeń dla zdrowia, życia ludzkiego, mienia, środowiska, nie prowadząc do uwolnienia się zanieczyszczeń ani innych substancji (znajduje to potwierdzenie w ciągu ostatnich 10 lat eksploatacji elektrowni wiatrowych w Polsce). Ewentualne objęcie dozorem technicznym tego rodzaju urządzeń wymagałoby więc zmiany filozofii tej ustawy[1] i byłaby także sprzeczna z praktyką europejską w tym zakresie.
Należy bowiem pamiętać, że turbiny wiatrowe są objęte certyfikatami dopuszczenia do użytku, które bada - przed rozpoczęciem eksploatacji - urząd wydający pozwolenie na użytkowanie (starostwo). Takie rozwiązanie jest w pełni zgodne z regulacjami implementowanymi w krajach UE i większości krajów świata, które uwzględnia standard IEC 61400 (IEC 61400-22, zastępujący wcześniejszy IEC WT 01). Dokument ten jest zestawem wymagań stawianych projektantom w trakcie projektowania urządzeń, w celu zapewnienia, że elektrownie wiatrowe są odpowiednio zabezpieczone przed uszkodzeniem i zagrożeniami w toku planowanej eksploatacji. Standardowo dotyczy to większości aspektów życia turbiny od uwzględnienia specyfiki lokalizacji przed rozpoczęciem budowy, części turbin przeznaczonych do testowania oraz etapu właściwego montażu i uruchomienia urządzeń w terenie. Turbiny wiatrowe są zazwyczaj kupowane na zlecenie i ich parametry muszą być dobrane tak, aby zapewnić możliwie jak największe bezpieczeństwo eksploatacji w konkretnej lokalizacji. Wskazany standard zastąpił w większości krajów świata jednostkowe standardy krajowe, stanowiąc podstawy jednolitej i spójnej globalnej certyfikacji.
2. Podejście projektodawcy (KP PiS) jest niespójne z pracami prowadzonymi przez Rząd (w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji podczas prac nad ustawą o samorządzie gminnym i modyfikacją Katalogu Środków Trwałych nie zmieniono definicji w tym zakresie), w tym pracami nad Kodeksem Urbanistyczno - Budowlanym, który kodyfikuje przepisy również w tym zakresie i jest obecnie w procesie konsultacji.
Dyskusja związana z definicją „budowli" była prowadzona podczas prac nad Projektem ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw [dalej: Projekt ustawy o samorządzie gminnym] realizowanym przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji [dalej: MAC]. Liczne argumenty dotyczące definicji „budowli" zawartej w Ustawie Prawo Budowlane podnoszone były m.in. przez organy administracji rządowej, organizacje branżowe oraz reprezentantów zainteresowanych stron. Część z nich ma również zastosowanie w obecnej sytuacji wynikającej z propozycji KP PiS, w tym fakt, że uwzględnienie w kategorii „budowli" elektrowni wiatrowych o mocy przekraczającej 500 kW jest niezgodne z jednym z podstawowych, konstytucyjnych warunków tworzenia prawa w Polsce - zasadą równości wobec prawa - na co uwagę zwracały różne instytucje. W myśl zapisów druku 758 tylko elektrownie wiatrowe o mocy przekraczającej 500 KW oraz ich części techniczne (a nie np. innych urządzeń wytwarzających energię) klasyfikuje się jako budowle. Zapis ten prowadziłby do nieuzasadnionego i nadmiernego zróżnicowania sytuacji prawnej i podatkowej inwestorów, na co w konsultacjach zwracało uwagę Ministerstwo Gospodarki.
Dodatkowo przepis wymuszałby uwzględnienie w kategorii „budowli" innych elementów spełniających technologiczno - konstrukcyjne warunki elektrowni wiatrowych, takich jak chociażby: urządzenia techniczne znajdujące się w budynkach, stacje bazowe telefonii komórkowej, stacje transformatorowe czy obiekty znajdujące się na stacjach paliw. Wyszczególnienie to obrazuje jak wielu branż i urządzeń może dotknąć wadliwa konstrukcja prawa wynikająca z art. 1 projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- druk 758.
Dodatkowym argumentem za utrzymaniem istniejącego dziś w prawie rozdzielenia fundamentu i wieży jako budowli, a generatora i śmigieł jako urządzenia, przemawia także fakt, iż obie te części składowe są niezależne od siebie i możliwe jest wykonanie odrębnie fundamentu, a nawet łącznie fundamentu i wieży przez jednego wykonawcę, a następnie zamontowanie generatora i śmigieł przez innego dostawcę; co więcej jedna wieża może służyć zamontowaniu różnych generatorów - nie ma więc technologicznego uzasadnienia by traktować generator i śmigła jako cześć tej samej budowli.
Poza tym należy zwrócić uwagę, że zapis iż turbiny wiatrowe o mocy >500kW byłyby w całości budowlami, natomiast <500kW byłyby nadal częściowo budowlą, a częściowo urządzeniem promowałoby inwestycje w urządzenia o niskiej mocy, w szczególności używane o mniejszej efektywności i niższych parametrach środowiskowych i akustycznych (w Europie aktualnie rzadko instaluje się nowe urządzenia o tak niskich mocach).
3. Przepis jest niezgodny z Konstytucją RP
Zmianę definicji budowli w druku 758 i dodanie między słowem „pomniki" a słowami „a także części budowlane urządzeń technicznych" słów „elektrownie wiatrowe o mocy przekraczającej 500 kW" należy ocenić jako zabieg zagrażający integralności i spójności systemu prawa. Jak wskazano powyżej, proponowana zmiana sugeruje, że elektrownie wiatrowe o mocy nieprzekraczającej 500 kW nie mieszczą się w katalogu budowli, ale już same części budowlane tych elektrowni będą stanowiły budowlę.
Nie wiadomo, w jakiej relacji pozostają do siebie poszczególne pojęcia użyte w tym przepisie. Przyjęcie proponowanej regulacji w takim kształcie - nielogicznej, chaotycznej, wewnętrznie sprzecznej i niespójnej - naruszy wypływające z art. 2 Konstytucji RP zasady przyzwoitej legislacji, racjonalności ustawodawcy oraz zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Niejasności wynikające z obowiązku opodatkowania podatkiem od nieruchomości w/w elementów nie tylko tworzyłyby ryzyko inwestycyjne i gospodarcze dla kraju, lecz również byłyby sprzeczne z orzeczeniami Sądów Administracyjnych co do zakresu opodatkowania budowli podatkiem od nieruchomości, jak m.in. w orzeczeniach dotyczących stacji transformatorowych ( wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1480/08, wyrażający pogląd o ich opodatkowaniu oraz wyrok NSA z dnia 24 lipca 2008 r., II FSK 418/08, w którym zajęto odmienne stanowisko).
Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie kładzie szczególny nacisk na wymóg jasności i precyzji językowej w procesie stanowienia prawa. W wyroku z dnia 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że konsekwentnie powołuje nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Wymóg jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw[2].
Ważnym elementem zasady poprawnej legislacji jest także przestrzeganie wymogów spójności logicznej
i aksjologicznej systemu prawnego. Z tego względu, „poprawność legislacyjna to także stanowienie przepisów prawa w sposób logiczny i konsekwentny, z poszanowaniem zasad ogólnosystemowych oraz z zachowaniem należytych aksjologicznych standardów. Niezgodne z tą zasadą byłoby więc wprowadzanie do obrotu prawnego przepisów (nawet jeśli celowość takich przepisów mogłaby się wydawać słuszna), które tworzą regulacje prawne niekonsekwentne i niedające się wytłumaczyć w zgodzie z innymi przepisami prawa. Celowość i ewentualna zasadność wprowadzania w życie danych regulacji prawnych nie może być wytłumaczeniem dla tworzenia prawa w sposób chaotyczny i przypadkowy.
Dowolność i przypadkowość wprowadzanych w życie przepisów prawnych jest zatem złamaniem zasady poprawnej legislacji, które stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji"[3]. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku proponowanej definicji.
II. Wymaganie, aby droga dojazdowa do elektrowni wiatrowej miała status drogi publicznej (gminnej)
W art. 1 pkt 3) druku nr 758 czytamy:
w art. 32 po ust. 4a dodaje się ust. 4b w brzmieniu:
„4b. Nie wydaje się pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej o mocy przekraczającej 500 kW w przypadku braku drogi dojazdowej dla terenu inwestycji, o której mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. c.";
w art. 34 w ust. 3 w pkt 3 w lit. b średnik zastępuje się przecinkiem i dodaje się lit. c w brzmieniu:
„c) ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie drogi dojazdowej wydanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego, dla terenu objętego inwestycją elektrowni wiatrowej o mocy przekraczającej 500 kW mającej co najmniej status drogi gminnej, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;".
W tym zakresie podzielamy Stanowisko Rządu z 25 kwietnia 2013 roku, które mówi,
że „Obecnie obowiązujący wymóg dołączenia do projektu budowlanego oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych (art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy - Prawo budowlane) jest w ocenie Rady Ministrów wystarczający i sprawdza się w praktyce przy podobnych inwestycjach. Ponadto, z uzasadnienia projektu ustawy nie wynika, czemu ma służyć projektowane rozwiązanie."
Dodatkowo uważamy, że wymóg ten nie ma uzasadnienia z punktu widzenia funkcjonowania inwestycji - wystarczająca jest droga wewnętrzna. Droga publiczna, w zależności od jej kategorii, jest własnością gminy, powiatu, województwa, Skarbu Państwa (art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Oznacza to, że te podmioty musiałyby nabyć nieruchomości pod budowę drogi, zrealizować ją oraz utrzymywać. Przepis ten w proponowanym kształcie doprowadziłby do zablokowania inwestycji wiatrowych oraz do obciążenia budżetów publicznych, zwłaszcza gmin, kosztami realizacji i utrzymania nowych dróg służących de facto tylko elektrowniom wiatrowym. Dla uniknięcia wątpliwości proponuje się także skreślenie określenia „droga dojazdowa", które jest używane na określenie klasy drogi publicznej (§ 4 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie).
W związku z powyższym proponujemy wykreślenie tego artykułu lub jego modyfikację zgodnie z poniższym:
Art. 34 ust.3 pkt 3 lit c)
„c) ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie drogi dojazdowej wydanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego, zapewniającej obsługę komunikacyjną dla terenu objętego inwestycją elektrowni wiatrowej o mocy przekraczającej 500 KW mającej co najmniej status drogi gminnej, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych".
III. Przyznanie z mocy prawa organizacjom społecznym o zasięgu lokalnym statusu strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę
Art. 1. Pkt 2 projektu ustawy - druk 758 mówi: w art. 28 po ust. 2 dodaje się ust. 2a w brzmieniu:
„2a. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej o mocy przekraczającej 500 kW są: inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu oraz organizacje społeczne o zasięgu lokalnym, spełniające wymogi określone w art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz
o ocenach oddziaływania na środowisko.";
Stanowisko Rady Ministrów z 25 kwietnia 2013 roku w tym zakresie wskazuje:
„Należy zauważyć, że przedmiotowa regulacja jest zbędna ze względu na obecnie obowiązujące przepisy, które już regulują projektowane rozwiązanie. Zgodnie z § 2 ust. 1pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać
na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać
na środowisko zalicza się instalacje wykorzystujące do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru
o łącznej mocy nominalnej elektrowni nie mniejszej niż 100 MW oraz lokalizowane na obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje wykorzystujące
do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 5: a) lokalizowane na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy
z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, z późn. zm.),
b) o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 m. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, budowa obiektów budowlanych należących do takich przedsięwzięć może wymagać pozwolenia na budowę, jeżeli przedsięwzięcia te wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko
lub oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Ponadto w postępowaniu o pozwolenie na budowę
w przedmiotowym przypadku strony ustala się zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, czyli
w postępowaniu takim stronami są również organizacje ekologiczne. Tym samym projektowane rozwiązanie powtarzałoby rozwiązania już istniejące".
Dodatkowo pragniemy wskazać, że takie rozwiązanie komplikuje przebieg postępowania, gdyż organ musiałby samodzielnie ustalać listę organizacji społecznych o zasięgu lokalnym, które mogłyby być stroną postępowania, aby zapewnić im możliwość udziału w postępowaniu. Dodatkowo organ administracji miałby trudności związane z brakiem definicji „lokalnej organizacji społecznej", ponieważ nowelizacja nie formułuje tej definicji. Wprowadzona zmiana mogłaby również prowadzić do sytuacji, w której organy administracji żądałyby od inwestorów wskazania wszystkich organizacji społecznych o zasięgu lokalnym, które to organizacje nie są ujmowane w żadnych rejestrach (poza tymi, które przyjmują formalną formę jak fundacja, stowarzyszenie).
W obu przypadkach pojawia się ryzyko pominięcia którejś z organizacji, co mogłoby skutkować żądaniem wznowienia postępowania. Wpływałoby to w zasadniczy sposób na trwałość decyzji administracyjnych i ochronę inwestycji i stwarzałoby sytuację, że nieformalna lokalna organizacja powołana ad hoc przez pojedyncze osoby, zyskałaby w procesie inwestycyjnym daleko większe prawa, niż aktualnie przysługują dużym, zarejestrowanym i działającym od wielu lat organizacjom ekologicznym
o nieposzlakowanej renomie.
Ponadto, warto wskazać, że art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wymaga,
aby organizacja ekologiczna zgłosiła się do procesu sama (ponieważ jest bezzasadne angażowanie
w postępowanie wszystkich lokalnych organizacji, z których ogromna większość może nie być tym zainteresowana).
Po drugie, sama obligatoryjność udziału lokalnych organizacji społecznych w wydawaniu pozwolenia budowalnego jest nieuzasadnione, gdyż:
a. Udział w procesie inwestycyjnym na etapie, na którym rozstrzygają się szczegóły dotyczące sposobu realizacji inwestycji kompleksowo zapewnia organizacjom lokalnym postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
b. Proponowane podejście burzy fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, zgodnie z którą stroną postępowania jest podmiot, na którego sferę uprawnień przyszła decyzja wpływa - najczęściej jest to przesłanka interesu prawnego.
c. Rozwiązanie takie jest sprzeczne z charakterem pozwolenia na budowę - jego istotą jest częściowa weryfikacja projektu budowlanego, a nie określanie warunków realizacji przedsięwzięcia. Oznacza to,
że głos organizacji społecznej na tym etapie nie ma podstaw wpływać na kształt inwestycji, ponieważ taka organizacja nie ma kompetencji ani interesu, by wypowiadać się w kwestiach architektoniczno- budowlanych.
d. Już w obecnym stanie prawnym organizacje społeczne w celu sprawowania społecznej kontroli wykonywania zadań administracji publicznej mogą - także na etapie pozwolenia na budowę - przystąpić
do postępowania na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 KPA. Nie jest zatem zasadne wprowadzanie do noweli rozwiązań, które są już unormowane w innych aktach prawnych.
e. Proponowane rozwiązanie doprowadziłoby do stanu, w którym wiele tysięcy postępowań o wydanie decyzji środowiskowej prowadzonych przez administrację samorządową (najczęściej wójtów) i środowiskową (najczęściej RDOŚ) byłoby nieważnych, ponieważ ich ustalenia finalnie nie miałyby praktycznego zastosowania przy sztywno zdefiniowanych wymogach prawa budowanego, ich prowadzenie byłoby więc nieskuteczne i nieuzasadnione, co zburzyłoby cały porządek systemu ocen oddziaływania na środowisko
w Polsce, wzorowany na najlepszych rekomendacjach i rozwiązaniach z Unii Europejskiej.
W związku z powyższym postulujemy wykreślenie tego zapisu z projektu ustawy - druk 758.
IV. Konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w toku procedury sporządzania projektu studium
At. 2. Pkt 2 projektu ustawy - druk 758 mówi: art. 11 pkt 10 otrzymuje brzmienie:
„10) ogłasza w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na okres
co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu oraz publikuje
na stronach internetowych urzędu gminy na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami, a w przypadku lokalizacji w projekcie studium elektrowni wiatrowych o mocy przekraczającej 100 kW, podejmuje czynności niezbędne do przeprowadzenia w sprawie przyjętych w tym projekcie studium rozwiązań rozprawy administracyjnej;";
Stanowisko Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2013 roku słusznie wskazuje, że:
„Podkreślić należy, że partycypacja społeczna w procedurze sporządzania studium i planu miejscowego jest znacznie większa niż w postępowaniu administracyjnym. W toku procedury sporządzania projektu studium
i planu miejscowego osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, niezależnie od tego czy posiadają w tym interes prawny, mogą składać wnioski i uwagi
do projektów aktów planistycznych (art. 11 pkt 1 i 11 oraz art. 17 pkt 1 i 11 ustawy o planowaniu). W toku procedury zgłoszone uwagi są rozpatrywane przez wójta (burmistrza albo prezydenta miasta), a w razie ich nieuwzględnienia także przez radę gminy (art. 11 pkt 12, art. 12 ust. 1, art. 17 pkt 12 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu). Ponadto w procedurze sporządzania studium i planu miejscowego, ich projekty obowiązkowo podlegają wyłożeniu do publicznego wglądu na okres nie krótszy niż 21 dni, a w tym czasie organizowana jest publiczna debata na temat rozwiązań zaproponowanych w ww. aktach (art. 11 pkt 10
i art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu). Dyskusja ta pełni rolę podobną do rozprawy administracyjnej
i pozwala organom gminy zapoznać się ze stanowiskiem społeczności lokalnych. Jednakże
w przeciwieństwie do rozprawy administracyjnej udział w dyskusji publicznej nie jest obowiązkowy,
a uczestniczyć w niej mogą wszyscy zainteresowani, a nie jedynie strony postępowania".
W całości podzielamy ten pogląd. Uważamy również, że nakazanie organizowanie debaty administracyjnej jest całkowicie zbędne zważywszy, że obecnie obowiązujący przepis art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje obligatoryjnie organizację dyskusji publicznej
i przepis ten ma być nadal utrzymany (tak samo art. 17 pkt 9 w/w ustawy w odniesieniu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).
Wprowadzenie obowiązku organizacji rozprawy administracyjnej doprowadzi do sytuacji, w której na tym samym etapie procedury dojdzie do organizacji dwóch spotkań o identycznym charakterze. Warto podkreślić, że instytucja rozprawy administracyjnej jest znana na gruncie postępowania administracyjnego (art. 89 i nast. KPA). Tymczasem procedura sporządzenia projektu studium, tak samo jak procedura sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest postępowaniem administracyjnym.
Należy zwrócić uwagę, że proponowane rozwiązanie jest także niespójne z aktualną Dyrektywą 2014/52/EU z 16 kwietnia 2014 r., która zacznie obowiązywać 15 maja 2017 r. i porządkuje, upraszcza i wzmacnia narzędzia ochrony środowiska dostępne w toku procedury oceny oddziaływania na środowisko. Propozycje dyrektywy wskazują na potrzebę wydłużenia okresu konsultacji z dotychczasowych 21 do 30 dni w ramach istniejącego porządku otwartych konsultacji społecznych w procedurze OOŚ; w tym kontekście rozwiązanie zakładające dodatkowe prowadzenie rozprawy administracyjnej wydaje się źle zaadresowane i nadmiarowe a po wdrożeniu dyrektywy będzie także niezgodne z prawem europejskim.
Dyskusja publiczna jest wystarczającą gwarancją zapewnienia udziału wszystkich zainteresowanych podmiotów (podczas gdy rozprawa administracyjna dotyczy tylko stron postępowania) w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też brak jest uzasadnienia
dla wprowadzania kolejnego rozwiązania w tym zakresie.
W związku z powyższym również postulujemy wykreślenie tego zapisu z projektu ustawy - druk 758.
Mając na względzie powyższe argumenty widzimy potrzebę podtrzymania stanowiska Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2013 roku i usunięcia wyżej opisanych zapisów z projektu ustawy - Prawo budowlane i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (druk) 758.
[1] Zob. http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=6368E51A
[2] Zob. OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 83; por też m.in. wyrok z 11 stycznia 2000 r., sygn. K 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2.
[3][3] Zob. wyrok TK z 21 lutego 2006 r., sygn. K 1/05, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 18; podobnie m.in. wyrok TK z 23 października 2007 r., sygn. P 28/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 106.
