Zmiana ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - uwagi

2014-11-27

Treść opinii wysłanej do Mateusza Szczurka, Ministra Finansów.

W nawiązaniu do publikacji nowej wersji projektu założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (dalej: projekt), którego celem jest utworzenie rejestru dłużników należności publicznoprawnych (RDNP), przekazuję uwagi Konfederacji Lewiatan do przedmiotowego projektu.

W porównaniu z pierwotną wersją projektu, wprowadzono szereg zmian, z których większość należy ocenić pozytywnie. Szczególne znaczenie mają bezpieczniki wprowadzone do projektu, na wzór rozwiązań zawartych w ustawie o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych. Udostępnianie osobom zainteresowanym informacji zawartych w rejestrze, możliwe będzie za pośrednictwem portalu podatkowego. Ma to umożliwić zidentyfikowanie osób, które uzyskały informacje z rejestru oraz ich rejestrowanie. Obecnie, na podobnej zasadzie biura informacji gospodarczej (BIGi) prowadzą rejestry zapytań, które umożliwiają każdemu uzyskanie informacji, czy, kiedy, komu i jakie informacje biuro przekazało na jego temat w okresie ostatnich 12 miesięcy. Wprowadzono też wymóg, aby informację o zadłużeniu dłużnika, będącego osobą fizyczną nieprowadzącą działalności gospodarczej, można było pozyskać tylko i wyłącznie, posiadając pisemne upoważnienie tej osoby, ważne nie dłużej niż 30 dni od dnia jego udzielenia.

To ważne regulacje, służące ochronie prywatności obywateli i przedsiębiorców. Niezależnie od powyższego, niektóre konkretne propozycje mogą budzić wątpliwości i w naszej ocenie wymagają dopracowania. Mimo pewnych zastrzeżeń co do poszczególnych rozwiązań  projektu, idea utworzenia rejestru dłużników należności publicznoprawnych zasługuje więc na poparcie. 

A.     Pisemne upoważnienie osoby fizycznej nie będącej przedsiębiorcą:

Konfederacja Lewiatan, co do zasady, pozytywnie ocenia wymóg, aby informację o zadłużeniu dłużnika, będącego osobą fizyczną nieprowadzącą działalności gospodarczej, można było pozyskać tylko i wyłącznie, posiadając upoważnienie tej osoby. Jak już wyżej wspomniano, wprowadzenie obowiązku uzyskania upoważnienia będzie rozwiązaniem korzystnym z perspektywy zabezpieczenia informacji przed ich wykorzystaniem do celów sprzecznych z celem regulacji. Z tej perspektywy, wprowadzenie zamkniętego okresu ważności  upoważnienia wynoszącego 30 dni pozwoli przynajmniej częściowo zapewnić zbliżony poziom ochrony informacji zawartych w rejestrze w stosunku do poziomu ochrony informacji gospodarczych zawartych w bazach danych biur informacji gospodarczej ustanowionego
w przepisach ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych.  W tym kontekście należy jednak zwrócić uwagę, że w najnowszej wersji projektu założeń projektu do ustawy o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych (ZD 100) z dnia 9 października 2014 r., przygotowanego przez Ministerstwo Gospodarki, zaproponowano wydłużenie tego okresu do 60 dni (str. 25 projektu). Warto więc zapewnić spójność obu projektów w tym zakresie.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Konfederacji Lewiatan sama idea ograniczenia ważności upoważnienia w czasie w przepisach powołanej wyżej ustawy budzi zastrzeżenia, co było podnoszone wielokrotnie w toku prac nad nowelizacją tej ustawy prowadzonych przez Ministerstwo Gospodarki. Podczas tych prac Konfederacja Lewiatan zwracała uwagę,
że podobnego ograniczenia jak w  ustawie o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych nie przewidują ani przepisy ogólne (ustawa o ochronie danych osobowych), ani żadne inne przepisy sektorowe, nawet prawo bankowe, które przewiduje szczególnie wysoki poziom ochrony danych objętych tajemnicą bankową. Jest to bardzo poważna bariera w dostępie do informacji. Konfederacja Lewiatan postuluje zatem zniesienie terminu ważności upoważnienia w ustawie o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych (konieczna byłaby nowelizacja art. 24 ust. 1 tejże ustawy), jak również rezygnację z podobnego ograniczenia w projekcie w odniesieniu do RDNP.

Bezwzględnie jednak priorytetem powinno być zapewnienie jednolitego - we wszystkich istotnych aspektach - poziomu ochrony informacji oraz zasad dostępu do niej na gruncie obu omawianych regulacji (projektu oraz ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych). Dotyczy to zarówno wymogu uzyskania upoważnienia osoby, której dotyczą informacje, jak i odpowiedzialności za uzyskanie dostępu do informacji bez upoważnienia, która to kwestia została omówiona w dalszej części pisma.

B.      Podawanie informacji o zaległościach w przedziałach kwotowych:

Zastrzeżenia budzi propozycja, aby ujawnieniu podlegała kwota ujęta w przedziałach kwotowych. Takiego rozwiązania nie było w pierwotnej wersji projektu. Z punktu widzenia przedsiębiorców, którzy oceniają wiarygodność płatniczą swojego kontrahenta, jest to rozwiązanie niekorzystne. Jeżeli projektowany rejestr oprócz swojej funkcji fiskalnej ma też spełniać funkcję informacyjną, kluczowym jest, aby informacja udostępniana przedsiębiorcom w związku z oceną wiarygodności płatniczej była odpowiednio precyzyjna. O ile udostępnienie za pośrednictwem portalu podatnika informacji o przedziale kwotowym wydaje się być wystarczające w celu wywarcia dyscyplinującego wpływu na dłużnika, o tyle należy zapewnić, aby przedsiębiorcy uzyskujący dostęp do informacji z RDNP za pośrednictwem biur informacji gospodarczej w związku z oceną wiarygodności płatniczej potencjalnego kontrahenta, otrzymywali precyzyjną informację o faktycznej kwocie zaległości publicznoprawnej.
Jest to szczególnie istotne w przypadku banków oraz innych instytucji finansowych, na których spoczywa ustawowy obowiązek dokonania oceny zdolności kredytowej konsumenta przed udzieleniem kredytu, wynikający z przepisów prawa bankowego oraz ustawy o kredycie konsumenckim. W tym celu, konieczne jest zapewnienie, aby w rejestrze gromadzone były pełne dane dotyczące kwoty zaległości oraz aby informacje te były dostępne dla biur informacji gospodarczej w celu umożliwienia im wykonywania ich ustawowych zadań. Za przyjęciem takiego rozwiązania przemawia również to, iż zgodnie z przyjętymi założeniami, które argumentowane są potrzebą ograniczenia ryzyka wystąpienia ewentualnych błędów, w rejestrze będą zamieszczane wyłącznie dane nt. należności głównej - bez odsetek, kar pieniężnych i opłat związanych z tą należnością. Zatem kwota zaległości będzie co do zasady stała i w takiej też postaci powinna być udostępniana biurom informacji gospodarczej, które będą dzięki temu mogły dostarczyć precyzyjną informację na temat kwoty zadłużenia o wysokim walorze informacyjnym dla odbiorcy końcowego.

Można też rozważyć jeszcze dalej idące zróżnicowanie zakresu danych udostępnianych za pośrednictwem portalu podatnika oraz danych udostępnianych za pośrednictwem biur informacji gospodarczej. W celu ochrony prawa do prywatności obywateli, dopuszczalne wydaje się utworzenie mechanizmu w taki sposób, że na portalu podatnika dostępna byłaby tylko informacja o zadłużeniu bądź braku zadłużenia weryfikowanego podmiotu. Innymi słowy, informacja udostępniana w ten sposób miałaby charakter zero-jedynkowy. Z kolei informacja udostępniana do celów oceny wiarygodności płatniczej lub zdolności kredytowej za pośrednictwem biur informacji gospodarczej, obejmowałaby precyzyjnie wyrażone kwoty zaległości. W ocenie Konfederacji Lewiatan opisane wyżej rozwiązanie, pozwoliłoby na osiągnięcie równowagi pomiędzy skutecznością wpisu do rejestru z punktu widzenia fiskalnych celów regulacji, a realizacją celów ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych, w zakresie zwiększania bezpieczeństwa obrotu gospodarczego poprzez zapewnienie przedsiębiorcom dostępu do informacji istotnych z punktu widzenia wiarygodności płatniczej potencjalnego kontrahenta.

W naszej ocenie, projekt nie uwzględnia konieczności zapewnienia jednolitego poziomu ochrony podmiotów, do których odnoszą się informacje udostępniane w projektowanym rejestrze, w stosunku do ochrony przysługującej tym osobom na gruncie innych regulacji, w szczególności gwarantowanej przepisami ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych. Ochrona ta powinna być realizowana w obszarze odpowiedzialności zarówno za merytoryczną poprawność udostępnianych danych, jak i za przestrzeganie zasad dostępu do danych. Nie sposób mówić o jednolitej ochronie, jeżeli w przypadku RDNP nieupoważniony dostęp do informacji zgodnie z projektem podlegać będzie wyłącznie sankcjom administracyjnym (kara pieniężna 10 000 zł), podczas gdy już samo wystąpienie z wnioskiem do biura informacji gospodarczej o ujawnienie informacji bez wymaganego prawem upoważnienia osoby, której dotyczą informacje wiąże się z odpowiedzialnością karną z zagrożeniem sankcją w postaci grzywny w wysokości do 30 000 zł (art. 50 ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych). Podobnie biuro, które udostępnia informacje nieprawdziwe lub nieaktualne, podlega grzywnie 30000 zł (art. 51 ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych).

Podtrzymujemy też uwagi zgłoszone w naszej opinii do pierwszej wersji projektu, że ograniczenie odpowiedzialności wierzycieli, wyłącznie przez odesłanie do przepisów kodeksu cywilnego o czynach niedozwolonych (art. 417 i n. k.c.), jest nieproporcjonalne w zestawieniu z surową odpowiedzialnością, jaką ponoszą wierzyciele zgłaszający dane do BIG-ów, w przypadku przekazania nieprawdziwych lub nieaktualnych danych. Poza odpowiedzialnością cywilnoprawną, wierzyciele ci mogą ponosić również odpowiedzialność karną z zagrożeniem  grzywną do 30 000 zł (art. 48 ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych). Projekt w obecnym kształcie budzi więc obawę, że wpisy do RDNP, będą dokonywane bez odpowiedniej staranności, która w praktyce może być wymuszana (tak jak w przypadku BIG-ów) wyłącznie poprzez zagrożenie odpowiednio dotkliwą sankcją. Ze względu na odmienną sytuację w obszarze regulacji dotyczącej odpowiedzialności konkretnych urzędników, zalecane byłoby w naszej ocenie co najmniej rozszerzenie katalogu zdarzeń stanowiących stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, który
to katalog jest umieszczony w art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, nie wykluczając jednak odpowiedzialności karnej tych osób.

Henryka Bochniarz

Prezydent Konfederacji Lewiatan