Zmiana ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych - uwagi
2015-07-07
Uwagi do projektu ustawy o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych oraz niektórych innych ustaw (wersja z dnia 16 czerwca 2015 r.).
I. Uwagi o charakterze ogólnym:
A. Konfederacja Lewiatan co do zasady negatywnie ocenia analizowany projekt ustawy o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych oraz niektórych innych ustaw - wersja z dnia 16 czerwca 2015 r. (dalej: projekt). Faktycznie, prace nad nowelizacją ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych (dalej: ustawa), trwają od 2013 r. i zapoczątkowane zostały zaprezentowaniem przez Ministerstwo Gospodarki Zielonej Księgi pt.: „System informacji o wiarygodności płatniczej w obrocie gospodarczym", w październiku 2013 r. Następnie opublikowany został projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych - wersja z dnia 18 kwietnia 2014 r. Niestety, mimo długo trwającego procesu legislacyjnego, finalny projekt ustawy nie tylko powiela błędy i niedostatki wcześniejszych założeń, ale dodatkowo nie zawiera wielu pierwotnie zakładanych zmian, które miały wzmocnić system wymiany informacji gospodarczych w Polsce. Zarówno w ocenie biur informacji gospodarczej, jak również przedsiębiorców, którzy przekazują i pozyskują informacje gospodarcze oraz dane gospodarcze dla celów analizy wiarygodności płatniczej, zrzeszonych w Konfederacji Lewiatan, projekt w zaproponowanym kształcie znacząco utrudni i uczyni znacznie droższym, a w niektórych wypadkach, po prostu nieopłacalnym, obrót informacjami gospodarczymi - wbrew - jak się wydaje - założeniom i intencjom Ministerstwa Gospodarki.
B. Po pierwsze, zwracamy uwagę, że pierwotne wersje założeń do projektu uwzględniały postulat racjonalnego i ukształtowanego w ściśle określonych ramach prawnych, dostępu do informacji na temat zaległości publicznoprawnych. Konfederacja Lewiatan od dłuższego czasu przekonuje, że informacja o zadłużeniu „publicznoprawnym" danej osoby ma dla jej kontrahenta istotne znaczenie (co najmniej takie samo jak dług u osoby prywatnej), dlatego też uzasadnionym jest stworzenie regulacji, które umożliwiałyby dostęp do tego rodzaju informacji przez uczestników rynku. Niestety, na dalszych etapach prac legislacyjnych, zmiany w tym zakresie wyłączone zostały z projektu, zaś prace kontynuowało Ministerstwo Finansów, które z kolei przedstawiło projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, którego celem jest utworzenie rejestru dłużników należności publicznoprawnych (RDNP). Niestety, projekt ten - co do zasady pozytywnie oceniany przez Konfederację Lewiatan - nie został przyjęty przez Radę Ministrów. Skutkiem tego jest fakt, że projekt autorstwa Ministerstwa Gospodarki nie zawiera żadnych zmian w przedmiotowym zakresie, a zatem BIG-i jak dotąd nie będą miały prawa pośredniczyć w ujawnianiu informacji o szeroko rozumianych zobowiązaniach publiczno-prawnych, co należy uznać za fundamentalny brak tego projektu i niezwykle istotną lukę w budowanym od ponad 10 lat systemie wymiany informacji gospodarczych. Brak ten rzutuje również na pozostałe zapisy i instytucje zawarte w projekcie. Tytułem przykładu, proponuje się w projekcie umożliwienie BIG-om tworzenie modeli predykcyjnych (dokonywania analizy wiarygodności płatniczej). Ideę należy ocenić jak najbardziej pozytywnie, pytanie tylko, w jaki sposób dokonywać rzetelnych analiz, skoro BIG-i nie będą mogły korzystać w tym celu z informacji o charakterze publiczno-prawnym, ani też danych archiwalnych - w tym zakresie jak również z danych gospodarczych pochodzących od podmiotów utworzonych na podstawie art. 105 ust. 4 Prawa bankowego czy też z zagranicznych baz zawierających tego rodzaju dane. W zasadzie jedyną wartością dodaną, z punktu widzenia dostępu BIG-ów do szerszego zakresu danych, jest dostęp do rejestrów o których mowa w projektowanym art. 28, takich jak KRS, czy CEIDG. W naszej ocenie, jest to jednak niewystarczające dla budowania wiarygodnych i rzetelnych modeli predykcyjnych.
C. Drugi kluczowy zarzut do projektu odnosi się do instytucji sprzeciwu wobec wpisu do BIG i instytucji komentarza dłużnika. Podczas wielomiesięcznych prac legislacyjnych nad założeniami, wielokrotnie wskazywaliśmy, że dostrzegając i uznając prawa dłużników do kwestionowania wpisów, wprowadzane narzędzia i instrumenty służące ochronie praw dłużników muszą być racjonalne i wyważone. W nasze ocenie, przepisy w zaproponowanym kształcie są nieproporcjonalne, biorąc pod uwagę ilość skarg składanych na BIG-i, znacząco utrudniają (a w praktyce być może blokują) przekazywanie informacji gospodarczej w przypadku wniesienia sprzeciwu przez dłużnika, wreszcie, zwiększają nakład pracy i koszty operacyjne zarówno BIG-ów jak i przedsiębiorców dochodzących należnych im pieniędzy. W naszej ocenie, w projekcie tych aspektów w ogóle nie uwzględniono, a mają one kluczowe znaczenie dla wymiany informacji gospodarczych.
Podtrzymujemy więc wcześniej zgłaszane uwagi. W naszej ocenie, wprowadzanie proponowanej „instytucji sprzeciwu dłużnika", nie tylko skomplikuje i utrudni przekazywanie informacji do BiGów, ale w proponowanym kształcie stanowić będzie doskonałą okazję dla dłużnika „gry na zwłokę", skoro w czasie, kiedy wierzyciel (a potem BIG) wyjaśnia sprawę, biuro nie może ujawniać informacji. Umożliwi to „oszukiwanie" systemu wymiany informacji i spowoduje wzrost wyłudzeń na rynku kredytów i usług. Co więcej, nie bierze się pod uwagę nakładów i kosztów po stronie BIGów i wierzycieli, które się wiążą z proponowanymi rozwiązaniami - np. konieczność budowy nowych struktur technologicznych i prawnych. Wreszcie, należy z dużą stanowczością podkreślić, że każda regulacja prawna powinna mieć swoje uzasadnienie. Tymczasem, w ocenie Konfederacji Lewiatan, brak jest argumentów czy sygnałów, że prawa konsumentów/przedsiębiorców-dłużników są naruszane w wyniku działalności BiGów. Wręcz przeciwnie, w stosunku do milionów informacji gospodarczych, które trafiają do biur każdego roku (kilka milionów informacji gospodarczych miesięcznie biorąc pod uwagę wszystkie biura), w 2013 r. Rzecznik Praw Obywatelskich odnotował jedynie 124 skargi na bezpośrednią działalność rejestrów długów, BIGów i firm windykacyjnych razem wziętych. W ocenie Konfederacji Lewiatan tak mała skala skarg, z których tylko część odnosi się do działalności BIGów, (a ponadto brakuje informacji ile z tychże skarg okazało się słusznymi), nie uzasadnia tak radykalnych, niezbadanych w skutkach (w każdym razie ocena skutków regulacji to pomija) i kosztownych zmian, jakie są proponowane w projekcie.
Ponadto, proponowane rozwiązania, nowe obowiązki po stronie wierzycieli, konieczne do poniesienia koszty obsługi spraw i koszty wdrożenia nowych rozwiązań technologicznych mogą spowodować, że wierzyciele ograniczą bądź całkowicie wyeliminują procesy udostępniania informacji gospodarczych ze swoich procesów zarządzania wierzytelnościami. Spowoduje to, że zmiana przepisów, która teoretycznie miała poprawić funkcjonowanie systemu wymiany informacji gospodarczych, faktycznie doprowadzi do jego marginalizacji.
Aby pokazać ww. skutki, w jednym z BIGów, zrzeszonym w Konfederacji Lewiatan, przeprowadzona została szacowana wycena kosztów, jakie poniesie biuro na zmiany w środowisku technologicznym w zakresie tych tematów, które stają się obowiązkiem. Analiza ta kształtuje się następująco:
· Zmiany związane z kwestią przyjmowania i ujawniania informacji o zobowiązaniach przedawnionych - ok. 7 iteracji (tj. 21 tygodni prac = ok. 280.000 zł);
· Zmiany w zakresie ujawniania zobowiązań (10 lat od terminu wymagalności; zmiany w obowiązkach aktualizacyjnych przy zobowiązaniach okresowych) - ok. 8 iteracji (tj. 24 tygodnie prac = ok. 320.000 zł);
· Zmiany w zakresie przyjmowania i ujawniania informacji o umorzonych postępowaniach egzekucyjnych - ok. 8 iteracji (tj. 24 tygodnie prac = ok. 320.000 zł);
· Realizacja wniosku jednolitego - ok. 6 iteracji (tj. 18 tygodni prac = 240.000 zł);
· Wdrożenie zmian w zakresie katalogu sytuacji faktycznych i prawnych i aktualizacji lub usuwania spraw z inicjatywy wierzyciela, dłużnika lub biura oraz wdrożenie moderowanych komentarzy do informacji gospodarczych - ok. 10 iteracji (30 tygodni prac = 400.000 zł);
Jak widać same koszty w obszarze IT związane z wdrożeniem zajmą co najmniej 117 tygodni i pochłonął co najmniej nakład 1,5 mln. złotych. Zakładamy, że podobnie koszty te wyglądać będą w pozostałych działających aktywnie biurach. A są to wyłącznie koszty zmian technologicznych, do których należałoby dodać koszty pracy związane z koniecznością utworzenia nowych stanowisk, koszty lokali, itp. Nie bez znaczenia są także koszty jakie będą musieli ponieść sami wierzyciele przekazujący informacje gospodarcze do BIGów jak również przedsiębiorcy korzystający z usług BIGów w procesach oceny ryzyka kontraktu. Zwłaszcza zaś ci, którzy w ramach współpracy z BIGami korzystają z protokołów elektronicznej wymiany danych. Wdrożenie bowiem zmienionego protokołu to koszt ok. 50.000 zł i 4 tygodni - koszt minimalny dla wdrożenia każdej ze zmian.
D. Podobnie oceniamy instytucję komentarza zaproponowaną w projekcie. Popierając generalną ideę, aby w sytuacji w której z takiego obowiązku nie wywiąże się wierzyciel, dłużnikowi przysługiwało prawo zgłoszenia komentarza o podniesionym zarzucie przedawnienia, duży sprzeciw budzi kształt tego uprawnienia zaproponowany w projekcie. Podczas prac na projektem, autorzy projektu jednoznacznie deklarowali, że komentarze będą miały jednolity charakter w tym znaczeniu, że będzie istniał zamknięty (a w zasadzie zero-jedynkowy) katalog komentarzy, a nie możliwość dopisywania przez dłużnika dowolnych (również jeśli chodzi o objętość) treści do informacji gospodarczych, na co wskazuje treść projektu. Pomysł moderowanych komentarzy w proponowanym kształcie budzi więc nasz stanowczy sprzeciw. Ponownie, autorzy projektu w ogóle nie biorą pod uwagę znacznych kosztów obsługi takiego rozwiązania, konieczności stworzenia etatów i indywidualnego podejścia do każdej próby zamieszczenia komentarza. (Dla przykładu, w załączeniu przesyłamy jeden z zarzutów złożonych w jednym z biur - w treści uzasadnienia odwołanie do załączników.)
Powyższe oznaczałoby znaczące zwiększenie kosztów operacyjnych BiGów. Dochodziłaby do tego także kwestia całkowitej przebudowy systemów informatycznych, umożliwiających użytkownikowi nie tylko dodawanie, usuwanie czy aktualizowanie informacji wpisanych przez niego jako wierzyciela, ale także dostępu do zamieszczania informacji gospodarczych na jego temat (jako dłużnika).
W naszej ocenie, propozycja, aby dłużnik mógł zamieszczać komentarze o otwartej treści, które miałyby być moderowane przez biuro, jest też sprzeczna z istotą systemu wymiany informacji, który służy do udostępniania odbiorcom ściśle zdefiniowanych i jednoznacznie interpretowalnych informacji, nie zaś do prowadzenia publicznych dyskusji i sporów pomiędzy dłużnikami i wierzycielami (na to jest miejsce na sali sądowej). Trudno sobie wyobrazić, w jaki sposób takie otwarte komentarze miałyby być oceniane przez wierzycieli i kredytodawców, zwłaszcza w zautomatyzowanych systemach oceny ryzyka opartych na modelach scoringowych. Podtrzymujemy ocenę, że system komentarzy jest możliwy do wprowadzenia wyłącznie jeśli będą to komentarze o ściśle predefiniowanej treści, najlepiej w postaci informacji 0/1.
E. Obie analizowane instytucje powodują, że w istocie BIG-i przed ujawnieniem informacji gospodarczej obowiązane byłyby oceniać lub rozstrzygać spory pomiędzy stronami umowy, co budzi zasadniczy sprzeciw. Jakkolwiek, BiGi pełnią funkcję instytucji zaufania publicznego, tym niemniej należy pamiętać, że są to instytucje prywatne i w żadnym razie nie powinny zastępować sądów powszechnych. BIGi są powołane do pośredniczenia w udostępnianiu informacji, a nie do rozstrzygania o istnieniu czy też zasadności roszczeń. Celem powołania do życia systemu wymiany informacji gospodarczych nie było i nie może być stworzenie alternatywnego systemu rozstrzygania sporów między wierzycielami a dłużnikami.
Mając powyższe na uwadze, w naszej ocenie, projekt w proponowanym kształcie nie powinien być dalej procedowany i przyjmowany. Niezależnie od zaprezentowanych krytycznych uwag o charakterze ogólnym, poniżej przekazujemy uwagi szczegółowe do projektu.
