Kodeks budowlany - opinia

2015-07-03

Uzupełnienie opinii Konfederacji Lewiatan z dnia 26 czerwca 2015 r. znak KL/351/128/1561/2015 do projektów ustaw Kodeks budowlany oraz przepisy wprowadzające Kodeks budowlany.

1.    Legislacja budowlana a podatki i opłaty lokalne.

Skierowany do konsultacji projekt ustawy z dnia 25 maja 2015 r. - Kodeks budowlany ma na celu (jak wynika z jego uzasadnienia) usystematyzowanie w obrębie jednego aktu prawnego całokształtu przepisów dotyczących prawa budowlanego, w tym uporządkowanie przepisów dotyczących procesu budowlanego - w założeniu zatem ustawa winna skutkować uproszczeniem i przyspieszeniem inwestycji budowlanych. Jest to niewątpliwie inicjatywa godna poparcia, niemniej zwracamy uwagę, iż przyjęcie przepisów w zaproponowanym kształcie oznaczać będzie wprowadzenie fundamentalnych zmian
m.in. w zakresie podatku od nieruchomości.

Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych w obecnym brzmieniu definiuje budowlę, jako przedmiot opodatkowania podatkiem od nieruchomości, poprzez odesłanie de facto do definicji budowli (oraz urządzenia budowlanego), zawartej w przepisach prawa budowlanego (czyli ustawy Prawo budowlane). Po tym, jak ustawa Prawo budowlane zastąpiona zostanie projektowaną ustawą Kodeks budowlany, budowla jako przedmiot opodatkowania podatkiem od nieruchomości zdefiniowana zostanie właśnie w Kodeksie budowlanym (o czym wprost świadczą zapisy w art. 8 projektowanej ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks budowlany). Ocena tej, zmiany winna zostać dokonana z uwzględnieniem wytycznych Trybunału Konstytucyjnego, przedstawionych w wyroku z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt P 33/09. TK wyraźnie wskazał na konieczność odrębnego - poza prawem budowlanym - określania przedmiotów i zasad opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Zupełnie odmienne cechy i funkcje obu gałęzi prawa, tj. podatkowego i budowlanego w sposób oczywisty stoją na przeszkodzie np. określaniu przedmiotów opodatkowania ustawą pozapodatkową. Tymczasem, po raz kolejny w zamyśle projektodawców, podatnicy mogą być zobowiązani do poszukiwania źródeł swoich obowiązków podatkowych w ustawie niepodatkowej, dodatkowo nowe propozycje w sposób istotny wzmacniają dotychczasowe słabości zwiększając jednocześnie ryzyka i niepewności niepewności wraz z potencjalnym poszerzeniem katalogu przedmiotów opodatkowania.

 

2.    Projektowane zapisy definicji.

Nowo projektowane definicje pojęć użytych w art. 3 pkt 2 (budowla) i pkt 14, (obiekt liniowy) budzą istotne zastrzeżenia.

Zgodnie z projektowaną definicją:

„budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem albo obiektem małej architektury, a także części budowlane urządzeń technicznych".

Nastąpiła więc tu zasadnicza zmiana w stosunku do dzisiejszej definicji budowli zawartej w Prawie budowlanym:

Ilekroć w ustawie jest mowa o:

budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Projektowana definicja budowli jest wysoce nieprecyzyjna, gdyż oprócz tego, że skonstruowana jest na zasadzie błędnego koła (w uproszczeniu: budowla to obiekt budowlany, a obiekt budowlany to budowla), to w sytuacji gdy projektodawca zdecydował się odejść od wymienienia katalogu budowli, jedyną cechą charakteryzującą budowlę jest tak naprawdę fakt jej „wybudowania z użyciem wyrobów budowlanych".

O ile takie zdefiniowanie budowli jest być może wystarczające dla potrzeb prawa budowlanego, to jednak przepisy określające przedmiot opodatkowania powinny spełniać zdecydowanie wyższe standardy legislacyjne, w szczególności pod względem ich jasności i jednoznaczności, na co wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (choćby w ww. wyroku : „(...) w wypadku prawa daninowego gwarancje dostatecznej określoności regulacji prawnych wynikające z zasady poprawnej legislacji ulegają istotnemu wzmocnieniu ze względu treść art. 84 i art. 217 Konstytucji. Pierwszy z wymienionych przepisów ustawy zasadniczej formułuje nakaz precyzyjnego ustalenia w ustawie wszystkich istotnych elementów stosunku daninowego, natomiast drugi z tych przepisów wskazuje, w odniesieniu do jakich elementów omawianego stosunku (podmioty, przedmiot, stawki, zasady przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorie podmiotów zwolnionych) rozważany obowiązek ma charakter szczególny".

Określenie przedmiotu opodatkowania w podatku od nieruchomości poprzez opisane wyżej definicje w projektowanym Kodeksie budowlanym z całą pewnością nie spełnia konstytucyjnych standardów przewidzianych dla prawa daninowego.

Co więcej - projektodawca wskazuje w uzasadnieniu, iż „szeroki katalog obiektów wymienionych w definicji budowli jest często postrzegany jako katalog zamknięty, co budziło wątpliwości interpretacyjne. Ponadto wśród budowli ustawa - Prawo budowlane wymienia tak szeroko rozumiane pojęcia, jak np. zbiorniki, a przecież nie każdy zbiornik można utożsamiać z obiektem budowlanym. W Kodeksie zrezygnowano więc z kazuistycznego wyliczenia i wprowadzono jednoznaczną definicję, bez podawania konkretnych przykładów budowli, aby tym samym nie tworzyć wątpliwości, co do charakteru katalogu tego typu obiektów budowlanych."

Konfrontacja wytycznych Trybunału i generalnie cech jakimi powinno się charakteryzować prawo podatkowe z projektowanymi definicjami obiektów, które poprzez odniesienie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych mogą stać się przedmiotami opodatkowania, prowadzi do mocno negatywnej oceny projektowanych zapisów.

Mamy więc próbę wprowadzenia otwartego katalogu (także na potrzeby podatkowe !), co z kolei posiłkując się cytowanym wyrokiem Trybunału musi nieuchronnie zmierzać ku potencjalnemu rozszerzeniu bazy podatkowej - Trybunał oceniając zasadniczo stan dzisiejszy podkreślił, że konstytucyjność rozwiązań jest zachowana jedynie przy przyjęciu, że opodatkowaniu jako budowle podlegają wyłącznie obiekty wymienione expressis verbis w ustawie Prawo budowlane.

Również w zakresie definicji obiektu liniowego (czyli jednego z rodzajów budowli) nie tylko otwarto katalog w sposób szeroki, ale również usunięto zapisy wyraźnie ograniczające opodatkowanie niektórych obiektów (kabli w kanalizacjach), co może otwierać ponownie dyskusję na temat tego, czy kabel umieszczony w kanalizacji kablowej jest budowlą podlegającą opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości czy też nie.

Proponuje się bowiem rezygnację z zapisu: Ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie liniowym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego;

na rzecz :

obiekt liniowy  -  obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość.

Proponowane w Kodeksie definicje budowli  i obiektu liniowego niosą więc ryzyko znacznego wzrostu obciążeń finansowych przedsiębiorców, przy czym wzrost ten nie wynika ze zmiany przeznaczenia czy wykorzystania obiektów, ale z samej zmiany brzmienia definicji.

Te podstawowe definicje powinny być przedmiotem opinii ekspertów z dziedziny finansów. Skutki finansowe powinny być wskazane w OSR. Trudno się bowiem zgodzić z tezą zawartą w OSR, że wprowadzone regulacje spowodują oszczędności finansowe u przedsiębiorców - przeciwnie analiza poszczególnych przepisów w kontekście obciążeń podatkowych wskazuje na ich wzrost.

Dodatkowo, w przypadku wprowadzenia proponowanej definicji budowli, powraca kwestia opodatkowania podatkiem od nieruchomości urządzeń zainstalowanych na stacjach bazowych. Mimo, że Kodeks w art. 2 wyłącza jego stosowanie do urządzeń technicznych i technologicznych, ryzyko opodatkowania urządzeń zainstalowanych na stacjach bazowych należałoby oszacować jako realne. Podobnie niekorzystną z podatkowego puntu widzenia zmianą jest dodanie antenowych konstrukcji wsporczych do definicji urządzenia budowlanego.  Oznacza to, że ze względu na brzmienie art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegały będą również antenowe konstrukcje wsporcze.

Podsumowując:

Ø  Podejmowanie kolejnych działań skutkujących istotnym wpływem na podatek od nieruchomości w drodze ustawy niepodatkowej jest utrwaleniem wysoce niewłaściwej tak z punktu widzenia przedsiębiorców, jak i oceny Trybunału Konstytucyjnego praktyki;

Ø  Projektowane definicje nie spełniają wysokich standardów legislacyjnych, powodując duże wątpliwości interpretacyjne, od których prawo podatkowe winno być wolne, dodatkowo zawierając w swej treści błędy logiczne;

Ø  Przyjęcie projektowanych zapisów niesie bardzo poważne ryzyko poszerzenia bazy przedmiotów podatkowania, a tym samym zwiększenia obciążeń publicznoprawnych przedsiębiorstw;

Ø  Nie negując zalet i konieczności uproszczenia i kodyfikacji prawa budowlanego zwracamy uwagę na prawną niemożność pogodzenia celów legislacji budowlanej (szerokie spektrum obiektów, duża elastyczność) z podatkową (konieczność wysokiej precyzji i określoności, brak możliwości interpretacji rozszerzającej);

Ø  Postulujemy zatem (1) odstąpienie od metodologii dokonywania zmian w podatkach legislacją budowlaną (2) podjęcie intensywnych działań skutkujących stworzeniem autonomicznych definicji, które winny być zawarte w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych (3) jeśli z nieznanych nam przyczyn nie będzie możliwe szybsze wejście w życie zmian w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych niż Kodeksu budowlanego, wówczas winniśmy tymczasowo posłużyć się tam, gdzie zmiany dotykałyby bezpośrednio przedmiotów opodatkowania, definicjami w dzisiejszym kształcie;

Ø  Ze swej strony oczywiście deklarujemy gotowość i współpracę w procesie budowy autonomicznych, poprawnych legislacyjnie rozwiązań. o które będzie można uzupełnić dzisiejszą ustawę o podatkach i opłatach lokalnych.

 

 Konfederacja Lewiatan KL/362/136/1561/PP/2015