Jawność życia publicznego - list do M. Kamińskiego

2017-11-06

25 października br. na stronie RCL opublikowany został projekt ustawy o jawności życia publicznego, który dokonuje daleko idących zmian w zakresie m.in. udziału organizacji pracodawców, izb gospodarczych w procesie stanowienia prawa w Polsce. Konfederacja Lewiatan i Startup Poland wystosowały w tej sprawie list do Mariusza Kamińskiego, Koordynatora Służb Specjalnych.

Z zaniepokojeniem obserwujemy, że projekt procedowany jest w bardzo szybkim tempie, przez co odniesienie się do szczegółowych rozwiązań w nim zawartych jest trudne. W pełni podzielamy uwagi przedstawione przez Panią Minister Elżbietę Rafalską w piśmie z dnia 31.10.17 (sygn. Ldz. RDS 1292/10/2017), w którym sygnalizowana jest potrzeba poszanowania ustawowych terminów konsultacji projektu omawianej ustawy w ramach Rady Dialogu Społecznego oraz wyrażona prośba o uwzględnienie w toku opiniowania projektu reprezentatywnych organizacji pracodawców i reprezentatywnych organizacji związków zawodowych.

Co więcej, niektóre postanowienia projektu (np. dotyczące polityk antykorupcyjnych) sformułowane są w sposób, których realizacja stworzy obciążenia administracyjne i nieuzasadnione koszty dla przedsiębiorców. Konieczne jest ich przeformułowanie w sposób zapewniający realizacje celu projektodawcy i będzie zgodna z polityką rządu, zmierzającą do poprawy otoczenia dla biznesu w Polsce. 

Uważamy, że projekt jest ważny i czujemy się w obowiązku by wyrazić swoje zdanie na temat planowanych zmian w omawianym obszarze.

Co do zasady popieramy ideę wzmocnienia transparentności polskiego państwa, z ubolewaniem stwierdzamy, że projekt ustawy nie tylko nie poszerza ale wręcz zawęża dostęp do informacji publicznej. Zwracamy uwagę, że jawność życia publicznego nie tylko ułatwia przeciwstawianie się korupcji ale realizuje również ważne cele demokratycznego państwa.

Nie kwestionując potrzeby zapewnienia jawności życia publicznego, w tym doprecyzowania zasad udostępniania informacji publicznych oraz zasady i trybu prowadzenia działalności lobbingowej, zasad ochrony sygnalistów, chcemy podzielić się uwagami na temat projektu, które budzą zaniepokojenie firm zrzeszonych w Konfederacji Lewiatan oraz Startup Poland.

Ø  Działalność lobbingowa  

Projekt ustawy za lobbystów uznaje zarówno osoby, które są lobbystami zawodowymi (wpisanymi do odpowiedniego rejestru), jak i „podmioty zaangażowane", czyli podmiot prowadzący lobbing niebędący lobbingiem zawodowym. Również takie podmioty zaangażowane, jeśli chcą lobbować określone rozwiązania muszą dokonać odpowiedniego zgłoszenia.

Wspomniane rozwiązanie przyjęte w projekcie nakłada na organizacje biorące udział w procesie dyskusji nad powstającymi aktami prawnymi nowe obowiązki formalno - informacyjne, których realizacja (a zwłaszcza aktualizacja w przypadku zmian), przy bardzo dynamicznych zmianach porządku obrad organów władzy publicznej, może okazać się trudna. Niedopełnienie obowiązku w tym zakresie wyklucza nasze organizacje z możliwości wpływania na proces prawodawczy w Polsce. W związku z powyższym, obawiamy się, że zapewnienie transparentności procesu opiniowania aktów prawnych:

- będzie odbywać się kosztem realizacji przysługujących Konfederacji Lewiatan, jako organizacji repezentującej interesy przedsiębiorców, podstawowych uprawnień (art. 16, 16(1) oraz 16 (2) ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców);

- będzie odbywać się kosztem realizacji przez nasze organizacje ustawowego prawa dostępu do informacji publicznej, w tym dostępu do dokumentów oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a także

- spowoduje podważenie fundamentalnych zasad obowiązujących w toku postępowania w sprawie o dostęp do informacji publicznej w zakresie niezwłocznego uzyskania dostępu do takiej informacji (art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powtórzony w projekcie ustawy o jawności życia publicznego (art. 5 ust.2)).

Apelujemy zatem o ponowne rozważanie za i przeciw wprowadzeniu nowych rozwiązań w zakresie działalności lobbingowej.

Ø  Stosowanie „wewnętrznych procedur antykorupcyjnych"

Przedsiębiorca będący co najmniej średnim przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, na podstawie projektu ustawy, będzie zobowiązany do stosowania wewnętrznych procedur antykorupcyjnych w celu przeciwdziałania przypadkom dokonywania przez osoby działające w imieniu lub na rzecz tego przedsiębiorcy przestępstw takich jak przekupstwo, płatna protekcja, czy przekupstwo gospodarcze. Takie działania mogą polegać m.in. na stworzeniu kodeksu etycznego przedsiębiorstwa, opracowaniu procedur informowania właściwych organów przedsiębiorcy o propozycjach korupcyjnych itd. Jeśli prokurator postawi zarzuty popełnienia przestępstw, którym miały zapobiegać procedury antykorupcyjne, szef CBA, wszczyna kontrolę takiego przedsiębiorcy w zakresie stosowania wewnętrznych procedur antykorupcyjnych. Projekt przewiduje także określone sankcje za brak wypełnienia tych obowiązków - przewidziano m.in. karę pieniężną w wysokości od 10 000 do 10 000 000 złotych.

Wiele przepisów pozwala na karanie przedsiębiorców w oparciu o ocenne przesłanki. Przykładowo, Art. 85 ust 1. wprowadza możliwość nałożenia kary w wysokości od 10 000 do 10 000 000 zł m.in. w sytuacji gdy stosowane przez niego procedury „były pozorne lub nieskuteczne i osobie działającej w imieniu lub na rzecz przedsiębiorcy przedstawiono zarzuty popełnienia przestępstwa określonego w art. 71 ust. 1". Brzmienie tego przepisu powoduje, że nawet przedsiębiorca, który wdrożył i egzekwował politykę antykorupcyjną może zostać - w oparciu o niedookreślone i uznaniowe przesłanki - ukarany, jeśli jego pracownikowi lub kontrahentowi postawiono zarzuty. Co więcej, sankcja może być nałożona nawet jeśli okaże się, że zarzuty były niesłuszne. Postulujemy wykreślenie tej części przepisu i zmniejszenie wymiaru kary, jaka może zostać nałożona, gdy przedsiębiorca nie stosuje wewnętrznych procedur antykorupcyjnych.

Nasze wątpliwości budzi to, że czynem podlegającym sankcji nie jest sama korupcja, ale brak stosownych procedur antykorupcyjnych lub jeśli UOKIK uzna, że procedury są pozorne lub nieskuteczne. Sankcja za brak procedur jest więc bardzo dotkliwa. Jeżeli osobie działającej w imieniu lub na rzecz danej firmy prokurator postawi zarzut antykorupcyjny, to na tę firmę prezes UOKiK na wniosek i po kontroli przeprowadzonej przez CBA będzie mógł nałożyć karę do 10 milionów zł - dodatkowo dana firma będzie wykluczona z zamówień publicznych na okres 5 lat.

Chciałybyśmy, w kontekście wymogów przewidzianych w art. 71 projektu ustawy, zwrócić uwagę na pewne braki i niejasności dotyczące stosowania przez przedsiębiorców wewnętrznych procedur antykorupcyjnych. Projekt nie odnosi się do okresu vacatio legis przygotowania kodeksów etycznych oraz procedur aneksowania umów z kontrahentami. Problemy może budzić możliwość przekonania kontrahentów do podpisywania kodeksu etycznego przedsiębiorstwa oraz niewiadome skutki odmowy podpisania kodeksu. Wymóg podpisania kodeksu etycznego przez każdego pracownika, współpracownika i kontrahenta firmy będzie bardzo dużym obciążeniem biurokratycznym i będzie trudny do realizacji. Przy dużej skali działalności i różnych zmieniających się kontrahentach (czasem zatrudnianych jednorazowo i na zlecenia o małej wartości) realizacja tego obowiązku będzie angażować znaczące zasoby firm.  Proponujemy usunięcie tego przepisu zastąpienie te przepisem, że przedsiębiorca powinien informować, ze podpisując daną umowę pracownik, współpracownik lub kontrahent akceptują postanowienia kodeksu etycznego przedsiębiorcy.

Niejasnym jest również sposób zapewnienia przez przedsiębiorcę, że procedury antykorupcyjne będą skuteczne.

Przewidziane w projekcie rozwiązania będą dotyczyć wszystkich przedsiębiorców niezależnie od rozmiaru, bez względu na reprezentowany sektor gospodarki. Zaniepokojeni zapisami projektowanej ustawy, stajemy również w imieniu również małych przedsiębiorstw, dla których proponowane procedury mogą okazać się szczególnie dotkliwe z uwagi na niejasne przesłanki do stosowania przewidzianych w projekcie kar oraz ich wysokość. Jak wynika z raportu "Polskie Startupy 2017" Fundacji Startup Poland, w Polsce już co piąty startup (22%) zatrudnia powyżej 10 pracowników, czyli może się kwalifikować do grupy średnich przedsiębiorstw, których dotyczy obowiązek wdrożenia przepisów antykorupcyjnych oraz wszelkie konsekwencje z nimi związane, w tym nieodpowiednie do czynu wysokie sankcje.

Proponujemy ponowną analizę przesłanek odpowiedzialności i proporcjonalność przewidywanych sankcji.

Ø  Dostęp do informacji publicznej

Zwracamy uwagę na konieczność uiszczania w sytuacjach przewidzianych w projekcie ustawy (art.20) opłaty za dostęp do informacji publicznej w wysokości odpowiadającej kosztom udostępnienia oraz na bardzo długi okres oczekiwania na ustalenie wysokości opłaty (14 dni) oraz udostepnienia żądanej informacji (kolejne 14 dni). W świetle wcześniej sygnalizowanej zasady niezwłoczności, postulujemy rezygnację z proponowanego przepisu. Pragniemy też wskazać, iż w obecnym brzmieniu przepis ten  będzie w praktyce zniechęcał podmioty zainteresowane do występowania z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co stoi w sprzeczności z ideą transparentnego państwa.

Podobne wątpliwości co do faktycznych skutków, budzi art.21 ust. 2 projektu, zgodnie z którym podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej może odmówić dostępu do informacji na drodze arbitralnej decyzji, iż wnioskodawca działa w sposób uporczywy.

Z tego względu, proponujemy usunięcie tego przepisu.

Ø  Sygnaliści

Pozytywnie odnosimy się do instytucji sygnalizowania przestępstw, które w naszej ocenie jest bardzo istotnym elementem wspierającym zapobieganie nadużyciom. Służy ona zarówno poszczególnym przedsiębiorstwom, jako mechanizm wczesnego ostrzegania umożliwiający ochronę reputacji firmy, jak i szerzej gospodarce, gwarantując równe zasady wszystkim jej uczestnikom.

Natomiast szereg zastrzeżeń budzą zaproponowane w ustawie propozycje rozwiązań w zakresie ochrony sygnalistów. Budzące szereg niejasności i dające wyjątkowe uprawnienia prokuraturze rozwiązania, mogą doprowadzić do skutku odwrotnego do zamierzonego.  Mogą prowadzić do wypaczenia instytucji sygnalisty i dalszego spadku społecznej akceptacji tej formy prewencji. Całkowity zakaz rozwiązywania umów bez zgody prokuratora (nawet w przypadku zawinionej utraty uprawnień przez pracownika, kontrahenta, czy popełnienia przestępstwa uniemożliwiającego dalszą współpracę,), kwestia sytuacji i okresu przysługiwania statusu sygnalisty, kwestie braku odniesienia się do osobistej motywacji zgłaszającego, jak i braku jednoznacznych sankcji za bezpodstawne zgłaszanie podejrzenia przestępstwa, w celu szkalowania innych podmiotów.

Powyższe spowoduje, iż instytucja zasługująca na wsparcie ulegnie wypaczeniu.