Ustawa o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych
2018-04-03
W związku z toczącym się procesem legislacyjnym dotyczącym projektu ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących oraz w nawiązaniu do pisma DPN.6.02103.3.2018.MC z dnia 14 marca 2018r., pragniemy wskazać, że dostrzegamy potrzebę rozwiązania problemów w zakresie inwestycji mieszkaniowych w Polsce, dlatego doceniamy, że rząd pochylił się nad tą jakże istotną kwestią. Uznajemy, że inwestycje mieszkaniowe wymagają podjęcia pilnych działań, jednakże pragniemy wskazać również na różnorakie i szerokie konsekwencje przyjęcia proponowanych rozwiązań.
Mając na uwadze powyższe, pozwalamy sobie zgłosić następujące uwagi:
1. Projektowana ustawa należy do kategorii „specustaw" i stanowi specjalne rozwiązanie, które statuuje uproszczone zasady oraz procedury przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych i inwestycji towarzyszących. Nie negując możliwości prawnych stosowania rozwiązań specjalnych dla określonych rodzajów inwestycji, w przypadku tego projektu należy podkreślić znaczny zakres oddziaływania tych rozwiązań, zarówno podmiotowy jak i przedmiotowy. Ten projekt „specustawy" może wyłączyć stosowanie zasad ogólnych, zawartych w ustawie - Prawo budowlane i ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w stopniu daleko dalej idącym niż inne „specustawy".
2. Szczególne zastrzeżenia, w zakresie opisanym powyżej, budzi art. 6 projektu. Przewiduje on możliwość realizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej w sytuacji, w której miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: mpzp) nie przewiduje takich inwestycji lub, gdy taka inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, w której inwestor chce realizować inwestycję nieobjęta mpzp lub niezgodną z mpzp, występuje do właściwej miejscowo rady gminy o wyrażenie zgody na realizację tych inwestycji. Rada gminy wyraża zgodę lub odmawia zgody w formie uchwały. Jedynym kryterium jakie rada gminy będzie brała pod uwagę podejmując decyzję, jest „stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy" (ust. 3 art. 6). Jest to kryterium całkowicie nieostre, pozostawiające nieproporcjonalnie szeroki luz decyzyjny po stronie tego organu gminy. Podkreślić dodatkowo należy, że tego typu rozwiązanie prawne, jest wadliwe systemowo i konstytucyjnie. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są, na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Mpzp jest aktem prawa miejscowego, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne. Nie wydaje się dopuszczalne modyfikowanie (de facto łamanie) postanowień tak formułowanych norm prawnych, przez uchwałę rady gminy, która w swej istocie jest aktem indywidualnym i konkretnym. Taka uchwała, wyrażająca zgodę na łamanie postanowień mpzp, oprócz tego, że godzi w hierarchię źródeł prawa, to wydaje się być niezgodna z art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Należy podkreślić, że ustawodawca nie przesądził, jaki charakter ma uchwała rady gminy wyrażająca zgodę na realizację inwestycji nie zgodniej z mpzp. Analiza przepisu art. 6 prowadzi do wniosku, że uchwała ta, nie będąca prawem powszechnym (będąca aktem indywidualno - konkretnym), modyfikuje prawo powszechnie obowiązujące. Należy uznać to za rozwiązanie niedopuszczalne konstytucyjnie i systemowo.
3. Wątpliwości, co do nieproporcjonalnie szerokiego luzu decyzyjnego po stronie organu administracji publicznej, budzi również art. 7 projektu, który dotyczy sytuacji, gdy realizacja inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej będzie następowała na terenach gdzie mpzp nie obowiązuje. W takim przypadku to wójt, burmistrz lub prezydent będzie podejmował decyzję o wyrażeniu zgody na realizację tych inwestycji, biorąc pod uwagę „stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w gminie". Projektodawca nie przesądził jednocześnie jaki charakter ma ta decyzja. Wydaje się, że będzie to decyzja administracyjna w rozumieniu art. 107 w zw.
z art. 104 KPA.
4. Wydaje się, że art. 1 ust. 2 nie ma wartości normatywnej. Jest oczywiste, że istnieje prawna możliwość przygotowania i realizacji inwestycji na zasadach ogólnych. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej powinno się unikać przepisów o charakterze jedynie „edukacyjnym".
5. Wątpliwości interpretacyjne budzi brzmienie art. 4 projektu. Przepis art. 4 ust. 2 ma charakter przepisu kolizyjnego, jednak nie rozstrzyga on sytuacji, kiedy można mówić o kolizji miedzy inwestycją mieszkaniową, a inwestycjami opisanymi w pkt 1-9 ust. 2 art. 4. Przepis art. 4 nie rozstrzyga jak długo trwa pierwszeństwo innych inwestycji względem inwestycji mieszkaniowej. W tym aspekcie przepis wymaga doprecyzowania.
6. Nieprecyzyjny jest przepis art. 11 ust. 3. Należy w szczególności wyjaśnić, czym są „podstawowe usługi handlowe", które mają wpływ na lokalizację inwestycji mieszkaniowej. Dodatkowo należy stwierdzić, że obecny zapis art. 11 ust. 6 może być trudny do wyegzekwowania. Wydaje się zasadne, aby infrastruktura, o której mowa w ust. 1 - 5 art. 11 powstawała najpóźniej
w momencie zrealizowania inwestycji mieszkaniowej. Brak realizacji tej infrastruktury powinien wywoływać następstwa prawne. Obowiązek ten powinien być sankcjonowany.
7. Jest zasadne, aby zarówno wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 15 ust. 1 ), jak i sama decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej powinny wskazywać ilość kondygnacji naziemnych, w szczególności, że art. 11 ust. 7 pkt 3 powoduje, że w miastach powyżej 100 000 mieszkańców nie będą obowiązywał
w tym zakresie żadne ograniczenia. Przyczyni się to m.in. do łatwiejszego określenia stron w postępowaniu administracyjnym.
8. Dodatkowo nie jest jasno określone jaki charakter ma współdziałanie przewidziane w art. 15 ust. 3 ust. 4 i ust. 5. Wątpliwości budzi fakt, że z wnioskiem o opinię występuje inwestor, a nie organ, co jest niezgodne z konstrukcją przyjętą w art. 106 KPA oraz może implikować szereg dodatkowych komplikacji na gruncie postępowania administracyjnego (np. tryb zaskarżania).
Mając na uwadze powyższe zastrzeżenia, w szczególności te o charakterze systemowym, należy rozważyć zmianę konstrukcji prawnej niniejszego projektu ustawy, w taki sposób, aby zachować ogólnie zasady w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, dążąc jednocześnie do przyspieszenia realizacji inwestycji mieszkaniowych.
