Kodeks urbanistyczno-budowlany - uwagi

2018-02-26

Uwagi Konfederacji Lewiatan do projektu z dnia 23 listopada 2017 r. ustawy Kodeks urbanistyczno- budowlany (w zakresie wpływu projektu na opodatkowanie budynków i budowli podatkiem od nieruchomości)

W pierwszej części stanowiska pragniemy przedstawić ogólne wytyczne, które w naszej ocenie powinny być brane pod uwagę przy pracy nad zmianą definicji zawartych w projekcie ustawy Kodeks urbanistyczno - budowlany (dalej: Kodeks). Proponowane zmiany implikują skutki podatkowe prowadząc do zwiększenia niepewności prawnej w zakresie przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości oraz przekreślają dotychczasowy dorobek doktryny i orzecznictwa w tym zakresie. 

W naszej ocenie obecny projekt ustawy zwiększa obciążenia fiskalne w podatku od nieruchomości, co wynika  z brzmienia wprowadzonych definicji podstawowych pojęć budynku i budowli. Wprowadzone definicje, ich konstrukcja, a w zasadzie niejasność powodują, że w istocie bezpośrednim skutkiem uchwalenia tych przepisów będzie zwiększenie obciążeń podatkowych oraz wzrost niepewności co do kwalifikacji prawnopodatkowej poszczególnych obiektów. Zaproponowane zmiany i definicje w Kodeksie są bowiem:

a)      pozbawione autonomiczności względem innych gałęzi prawa i systematyk - jako tworzonych na potrzeby inne niż opodatkowanie majątku.

b)      Nie zapewniają odpowiedniego poziomu określoności przedmiotu opodatkowania - zgodnie z wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego z wyroku z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt P 33/2009 (dalej: wyrok Trybunału). Celem projektodawcy powinno być aby w odpowiednio precyzyjny sposób ustalić granicę opodatkowania majątkowego. W świetle art. 217 Konstytucji RP przepis (ustawy) powinien jednoznacznie informować podatnika, co podlega a co nie podlega opodatkowaniu i na jakich zasadach. Definicja pojęcia „budowla" powinna być zatem rozłączna w stosunku do definicji innych przedmiotów, o ile budowle mają podlegać odrębnym zasadom opodatkowania. Jednocześnie granice opodatkowania należy odpowiednio precyzyjnie zakreślić, tak aby nie poddawać opodatkowaniu rzeczy ruchomych.

c)       Nie są dostatecznie jasne, co w konsekwencji, może powodować, iż w pewnych przypadkach organy podatkowe uznaniowo, poprzez formułowanie dodatkowych przesłanek nieokreślonych przepisami ustawy, będą błędnie kwalifikować dane obiekty. Może to stanowić naruszenie konstytucyjnej zasady, iż o obciążeniach publicznoprawnych - w tym o zakresie przedmiotu opodatkowania, decydują wyłącznie przepisy ustawy (art. 84 i art. 217 Konstytucji RP), które nie mogą być „dopasowywane" zależnie od charakteru  podatnika, sytuacji , czy też od czynników uznaniowych.

Na podstawie proponowanych definicji.

1.       Nadal nie wiadomo czym w świetle Kodeksu (a tym samym dla celów opodatkowania) jest budowla, budynek i obiekt małej architektury. Zarówno pojęcie „budynek", jak i „budowla" w ich definicjach rozpoczynają się od wskazania, że są to „obiekty budowlane". Zatem powtarzany jest w tym zakresie błąd logiczny definicji określony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego jako błędne koło pośrednie.

2.       Definicja „budynku" zawiera przesłankę m.in. trwałego związku z gruntem za pomocą fundamentów. Zmiana ta nie rozstrzyga jednoznacznie dotychczasowego sporu dotyczącego kwalifikacji podatkowej i uznania co jest budynkiem. Proponowane rozszerzenie obecnego brzmienia powoduje wiele trudności interpretacyjnych (a w przyszłości sporów), w szczególności z uwagi na to, że zupełnie odrębną przesłanką jest posiadanie fundamentów. Powstaje, zatem wątpliwość, czy chodzi o trwałość fizyczną (a wówczas, jakie są jej kryteria), czasową (wówczas powstaje pytanie, jaki okres należy uznać za wystarczający dla oceny trwałości), czy inny, (jaki?). Oczekujemy aby projektodawca podjął się zadania rozwiązania tego problemu a nie jego utrwalenia, jak również podania jasnej, precyzyjnej i niebudzącej jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych definicji budynku.

3.       Konstrukcja definicji „budowli" pozostaje połowicznie bez zmian. Jednakże jej część opisowa ma zostać rozszerzona o nowe kategorie, które w ocenie projektodawcy są budowlami. Zawarte w przepisie sformułowania, takie jak np. budowle ziemne, konstrukcje oporowe, obiekty kontenerowe, maszty wprowadzają chaos interpretacyjny. Wymagają doprecyzowania tak, aby nie powodowały problemów z określeniem podstaw opodatkowania podatkiem od nieruchomości dla podatników odpowiedzialnych za samonaliczanie tego podatku. Być może pojęcia te są znane i zrozumiałe dla specjalistów prawa budowlanego, jednakże stanowią oni niewielki procent osób zajmujących się ustalaniem podstaw opodatkowania. Trudno zatem bez jednoznacznego wyjaśniania zrozumieć, co jest np. obiektem kontenerowym i czy potencjalnie każdy np. kontener transportowy, czy kontener budowlany w rozumieniu ustawy jest budowlą? Kategoria ta jest zbyt ogólna, aby móc bez problemu uznać, iż każdy takowy obiekt jest budowlą. Uwaga ta dotyczy również pozostałych wymienionych obiektów, bowiem, czy każdy maszt jest budowlą. Nie sposób nie dostrzec w tej konstrukcji przepisu zamiaru objęcia zakresem opodatkowania również masztów zlokalizowanych na innych obiektach (tzn. nie tylko wolnostojących). Postulujemy usunięcie proponowanego rozszerzenia dotychczasowych definicji, z uwagi na fakt, iż jego wprowadzenie, jak się wydaje, ma charakter czysto fiskalny, nieznajdujący uzasadnienia i powodujący w konsekwencji istotny wzrost obciążeń podatkowych. Proponowane zmiany ograniczają katalog obiektów, który dzięki dotychczas wypracowanym przez Trybunał Konstytucyjny koncepcjom interpretacyjnym gwarantował, iż obiekty niewymienione w tym katalogu, jako budowle (ani w innych przepisach ustawy budowlanej) nie mogły być uznane za budowle dla celów podatkowych. Tym samym znacznemu ograniczeniu ulega zabezpieczenie przed swobodnym kwalifikowaniem różnych obiektów, jako budowli dla celów ich opodatkowania. Rozszerzenie katalogu, niejasność użytych sformułowań oznacza, więc pozbawienie podatników tej ważnej ochrony przed swobodą oceny dokonywanej przez organ, czy dany obiekt jest budowlą czy nie.

4.       Rozszerzając katalog o nowe kategorie obiektów zaproponowano również zmianę znaczenia niektórych z nich. Przykładem są obiekty liniowe, które wprawdzie nadal są w kategorii budowli, jednak zmieniono ich znaczenie (a tym samym rozszerza się zakres ich opodatkowania), poprzez usunięcie wykluczenia „przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu". Należy mieć na uwadze, iż dotychczasowa definicja obiektu liniowego wyrażona w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego dodanym przez art. 65 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. nr 106, poz. 675 z dnia 16 czerwca 2010 r.), miała za zadanie usunięcie wątpliwości istniejących w dotychczasowym stanie prawnym. Aktualnie poprzez wprowadzenie proponowanej zmiany w projekcie Kodeksu, polegającej na modyfikacji (skróceniu) definicji obiektu liniowego, ustawodawca stwarza istotne ryzyko związane z interpretacją zmienionej w ten sposób definicji w odniesieniu do kabli umieszczonych w kanalizacji. W konsekwencji ponownie otwarta została dyskusja na temat tego, czy kabel umieszczony w kanalizacji kablowej jest budowlą podlegającą opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości czy też nie, a tym samym prowadzi do destabilizacji i braku jednolitości wykładni omawianych przepisów. Należy podkreślić, że właściwe ustalenie definicji obiektu liniowego jest niezwykle ważne, szczególnie dla sektora telekomunikacyjnego ze względu na specyfikę obiektów telekomunikacyjnych. Proponowane w Kodeksie definicje budowli  i obiektu liniowego niosą ryzyko znacznego wzrostu obciążeń podatkowych inwestorów telekomunikacyjnych, przy czym wzrost ten nie wynika ze zmiany przeznaczenia czy wykorzystania obiektów, ale z samej zmiany brzmienia definicji. Zmiana ta wprowadzi niewątpliwie znaczny chaos i zainicjuje wieloletnie spory. Stoimy na stanowisku, iż jeśli intencją proponowanej zmiany nie był wzrost obciążeń daninowych po stronie podatników należy pozostawić obecnie obowiązujące przepisy niezmienione.

5.       Projektodawca zakłada także usunięcie ze słownika pojęcia tymczasowego obiektu budowlanego, jednocześnie przenosząc niektóre z obiektów wymienionych w katalogu (takich jak np. strzelnice, kioski uliczne, obiekty kontenerowe) do kategorii budowli. Zmiana ma w założeniu zakończyć wieloletni spór interpretacyjny, w kwestii czy obiekty te są, czy też nie są budowlą. Wydaje się, że głównym celem zmiany jest cel fiskalny, nie wynika ona ze zmiany przeznaczenia czy wykorzystania obiektów. Proponujemy pozostawić nadal kategorię tymczasowego obiektu budowlanego.

6.       W praktyce bardzo poważnym problemem, wywołującym liczne spory podatkowe jest kwalifikacja dla celów opodatkowania urządzeń. W Kodeksie kwestia ta nie została rozwiązana w sposób prawidłowy i satysfakcjonujący - z punktu widzenia opodatkowania nieruchomości. Proponowane rozwiązania nakładają dodatkowe opodatkowanie urządzeń. Z definicji urządzenia budowlanego proponuje się usunięcie urządzeń technicznych, zastępując je urządzeniami w ogólnym znaczeniu tego pojęcia i rozszerzając jednocześnie ich przykładowy katalog. Wg projektu są nimi min ładowarka samochodowa. Powstaje pytanie, w czym i w jaki sposób ustawodawca upatruje rolę takowej ładowarki, i w jaki sposób miałaby ona zapewniać możliwość użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z funkcją. Zabieg zatem ten ma charakter wyłącznie fiskalny. Dlatego też konieczne jest ponowne zweryfikowanie znaczenia definicji urządzenia budowlanego i katalogu zaliczonych do niego przedmiotów. Zwrócić należy uwagę, iż skoro katalog ma charakter jedynie przykładowy, może to prowadzić w przyszłości do licznych sporów, w kwestii interpretacji poszczególnych urządzeń.

7.       Zmiana przepisów definicji budowli i budynków nie może zostać kompleksowo oceniona bez  przepisów wprowadzających i zmieniających do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (trudno doszukać się jakiejkolwiek informacji, czy zmianie ulegną również definicje budynku i budowli w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych). W związku z powyższym postulujemy wprowadzenie w ustawie Kodeks urbanistyczno-budowlany takiej zmiany, która zapewniłaby pełną autonomię przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych od Kodeksu. W pełni autonomiczne definicje obiektu budowlanego, budynku, budowli, obiektu małej architektury, obiektu liniowego i innych, które jednocześnie będą neutralne w zakresie podatku od nieruchomości, powinny zostać umieszczone w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, bez jakiegokolwiek odsyłania do Kodeksu. Tylko wówczas proponowana w Kodeksie zmiana nie będzie miała wpływu na prawo podatkowe i nie będzie wywoływać wątpliwości co do przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości, za czym przemawiają również wytyczne Trybunału Konstytucyjnego, przedstawione w wyroku z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt P 33/09.

Konfederacja Lewiatan

KL/67/18/PP/2018