Uwagi do projektu zmiany ustawy - Prawo energetyczne

2014-08-11

W nawiązaniu do Państwa pisma z 17 lipca br. o nr DE-VII-5102-3/8/14 L.dz. DE/1171/14/ Konfederacji Lewiatan przesyła następujące uwagi do projektu Ustawy o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (dalej: Projekt), których celem jest zapewnienie stosowania przepisów tzw. Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1227/2011 z 25 października 20111 w sprawie integralności i przejrzystości hurtowego rynki energii tzw. rozporządzenie REMIT.

1.      Projekt w art. 1 ust 2 zmienia art. 23 ust 2 ustawy Prawo energetyczne, wprowadza adekwatnie do rozporządzenia REMIT obowiązek prowadzenia rejestru uczestników rynku oraz jego aktualizacji. Termin wejścia w życie nowych przepisów określono na 14 dni od dnia ogłoszenia. W uzasadnieniu wskazano, że jest
to standardowe vacatio legis, dopuszczalne, gdyż projekt ustawy nie zawiera przepisów określających warunki prowadzenia działalności gospodarczej. Tymczasem projekt przewiduje obowiązek wpisu do rejestru uczestników rynku, bez którego sprzedaż produktów energetycznych na hurtowych rynkach energii jest niedopuszczalna pod rygorem kary administracyjnej. Należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 9 ust. 2 rozporządzenia REMIT, Prezes URE utworzy omawiany rejestr w terminie trzech miesięcy od daty przyjęcia przez Komisję Europejską aktów wykonawczych określonych w art. 8 ust. 2 rozporządzenia. Utworzenie i prowadzenie rejestru może także wymagać wprowadzenia stosownych aktów wykonawczych na szczeblu krajowym. Przepis ustalający termin wejścia w życie ustawy powinien uwzględniać wskazane kwestie. Proponujemy zmodyfikowanie przedmiotowych zapisów. Rekomendujemy wydłużenie okresu na przeprowadzenie rejestracji oraz umożliwienie prowadzenia działalności handlowej przez uczestników do czasu rejestracji ich działalności, tj. uruchomienia przedmiotowego rejestru przez właściwe organy.

2.      Projekt przewiduje dodanie do nowelizowanej ustawy Prawo energetyczne nowego Art. 23a, który nakłada na uczestnika rynku obowiązek rejestracji w krajowym rejestrze uczestników rynku przed zawarciem pierwszej transakcji na hurtowym rynku energii.

Zapis ten wprowadza pojęcie pierwszej transakcji, które jest niezrozumiałe z punktu widzenia uczestników rynku, którzy już funkcjonują na rynku i prowadzą działalność handlową. Dlatego proponujemy, aby zapis Art. 23a został zmodyfikowany w taki sposób,
aby uwzględniał również zastany stan faktyczny na rynku.

3.   Propozycja wprowadzenia do ustawy Prawo energetyczne art. 23c nakłada na uczestników rynku obowiązek monitorowania obrotu na hurtowym rynku energii i przekazywania do Prezesa URE stosowanych informacji w tym zakresie. Szczegółowy wykaz tych informacji określają akty wykonawcze wydane na podstawie art. 8 ust. 6 rozporządzenia 1227/2011.

Jednocześnie projekt ustawy nie określa trybu przekazywania informacji. Brak jest skorelowania nowego obowiązku z już istniejącym systemem raportowania dla URE
- poprzez formularz F1. Brak jest czytelnych informacji czy istniejący obowiązek raportowania zostanie utrzymany czy zastąpiony.

4.    Projekt przewiduje dodanie do nowelizowanej ustawy Art. 28b. W artykule tym wymieniane
są sytuacje, w których zniesieniu ulega obowiązek zachowania tajemnicy służbowej w odniesieniu
do danych pozyskanych na mocy Rozporządzenia REMIT. Nasze wątpliwości budzi  proponowane brzmienie pkt. 3. tego artykułu.  Zgodnie z zapisami tego punktu zakazu ujawniania tajemnicy służbowej nie narusza przekazywanie informacji „Przez Prezesa URE lub jego upoważnionego przedstawiciela do publicznej wiadomości w zakresie dotyczącym treści podjętych decyzji, także w sprawach indywidualnych, na podstawie których są wydawane decyzje administracyjne - jeżeli ze względu na interes rynku energetycznego Prezes URE uznał przekazanie takiej informacji za uzasadnione". Zgodnie z tym zapisem Prezes URE będzie mógł zatem przekazywać do publicznej wiadomości informacje pozyskane na mocy Rozporządzenia REMIT, jeżeli  zostaną one przywołane w podjętej przez Prezesa URE decyzji administracyjnej (także indywidualnej) oraz uzna on, iż upublicznienie takiej informacji jest uzasadnione ze względu na  interes rynku energetycznego.

Naszym zdaniem przedstawiony projekt nowelizacji Prawa energetycznego nie powinien dawać Prezesowi URE prawa do publikacji treści decyzji zawierających informacje objęte tajemnicą handlową. Decyzje dotyczące spraw indywidualnych zawierające poufne informacje handlowe nie powinny być upubliczniane. Decyzje dotyczące spraw zbiorowych mogłyby być publikowane po uprzednim usunięciu z nich informacji stanowiących tajemnicę handlową poszczególnych przedsiębiorstw.

Przemawiają za tym przedstawione poniżej powody.

a.    Przedsiębiorstwa energetyczne będą zobowiązane do raportowania w ramach REMIT wszystkich istotnych informacji dotyczących ich działalności operacyjnej. Upublicznienie takich informacji może
się wiązać z istotnymi stratami finansowymi przedsiębiorstw, których ujawnione dane dotyczyły. Z tego powodu Art. 17 pkt 1 Rozporządzenia REMIT obejmuje wszystkie poufne informacje otrzymywane
w ramach tego rozporządzenia obowiązkiem zachowania tajemnicy służbowej. Rozporządzenie REMIT
nie przewiduje upubliczniania przez  regulatorów poufnych informacji.

b.    Konstrukcja przytoczonego zapisu powoduje, iż podmiot zobowiązany do zachowania tajemnicy służbowej (Prezes URE) sam decyduje, kiedy jest z tego obowiązku zwolniony (ujawnienie informacji jest w interesie rynku energetycznego). Tym samym nie jest możliwe ewentualne pociągnięcie
do odpowiedzialności Prezesa URE, gdyż otrzymuje on uprawnienie do subiektywnego decydowania jakie znajdujące się w jego posiadaniu informacje stanowią tajemnicę służbową.

c.     Naszym zdaniem Prezes URE nie powinien mieć prawa do ujawniania poufnych danych handlowych nawet w przypadku, gdy podjęta decyzja dotyczy domniemanego naruszenia przez przedsiębiorcę zapisów Rozporządzenia REMIT. Artykuł 14 tego rozporządzenia wyraźnie bowiem stwierdza, iż od decyzji Prezesa URE winno przysługiwać odwołanie do niezależnego organu. Tym samym decyzja Prezesa URE może zostać uchylona. Zawarcie w takiej decyzji poufnych informacji handlowych może spowodować nieodwracalne straty, które nie zostaną zrekompensowane poprzez fakt późniejszego uchylenia decyzji. 

d.    Uzasadnienie możliwości upubliczniania poufnych informacji handlowych nie może być także uzasadnione interesem rynku energetycznego. Funkcjonowanie przedsiębiorstw na wolnym rynku polega bowiem na uzyskiwaniu przewagi konkurencyjnej nad pozostałymi jego uczestnikami. Znalezienie nowych dostawców gazu ziemnego czy też wynegocjowanie korzystniejszych od innych graczy warunków dostaw jest jednym z elementów tej przewagi. Na ograniczonym rynku ekspansja jednego przedsiębiorstwa odbywać się będzie zawsze kosztem konkurentów, doprowadzając nawet do wyeliminowania części z nich rynku. Działania poszczególnych przedsiębiorstw często nie są zatem zgodne z interesem rynku jako całości, jednak tak długo jak te działania są zgodne z prawem, przedsiębiorstwa te nie powinny być 
za nie karane. Organ regulacyjny nie powinien także przeciwdziałać takim działaniom poprzez ujawnianie tajemnic handlowych przedsiębiorstw je podejmujących.

5.    Przedstawiony projekt nowelizacji przewiduje także wprowadzenie zmian do art. 44 Prawa energetycznego. Zmiany te mają na celu zastąpienie  istniejącego obecnie obowiązku sporządzania przez przedsiębiorstwa energetyczne sprawozdań finansowych oddzielnie dla każdego rodzaju działalności obowiązkiem sporządzenia jednego sprawozdania finansowego zawierającego bilanse oraz rachunki zysków i strat odrębne dla poszczególnych rodzajów prowadzonej działalności gospodarczej.
W szczegółowym uzasadnieniu wprowadzenia tej zmiany wskazano, iż zaproponowane rozwiązanie
ma ograniczyć koszty administracyjne przedsiębiorstw energetycznych do wymaganego prawem europejskim minimum. Chcielibyśmy jednak wskazać, iż naszym zdaniem istniejące zapisy Dyrektywy 2009/7372/WE pozwalają na dalsze ograniczenie obowiązków rachunkowych przedsiębiorstw energetycznych. W związku z powyższym pragniemy zaproponować
w ramach przygotowywanej nowelizacji przyjęcie następujących rozwiązań idących o krok dalej niż rozwiązania proponowane w projekcie nowelizacji.       

a.    Postulujemy zniesienie obowiązku  umieszczania w sprawozdaniu finansowym przedsiębiorstw energetycznych bilansów oraz rachunków zysków i strat odrębnych
dla każdego rodzaju prowadzonej działalności. Art. 31 Dyrektywy nie przewiduje bowiem takiego obowiązku. Dyrektywa wymaga mianowicie zapewnienia przez przedsiębiorstwo energetyczne prowadzenia oddzielnej wewnętrznej rachunkowości dla działalności w zakresie dystrybucji (przesyłu)
i pozostałej działalności.

b.    Ponadto, zawarcie takiej informacji w sprawozdaniu oznacza ujawnienie przez przedsiębiorstwo dodatkowych informacji dotyczących swojej działalności.  Co prawda biegli rewidenci mają obowiązek sprawdzenia przestrzegania obowiązku unikania dyskryminacji i subsydiowania, jednakże informacje konieczne do sprawdzenia przestrzegania tego obowiązku winny być dostępne tylko dla Urzędu Regulacji Energetyki oraz dla biegłych rewidentów a nie udostępnianie publiczne. Biegły rewident po skontrolowaniu finansów przedsiębiorstwa winien umieszczać w swojej opinii jedynie informację, iż przedsiębiorstwo przestrzega lub nie przestrzega tych obowiązków. Urząd Regulacji Energetyki z kolei ma prawo żądać
od przedsiębiorstwa energetycznego dowolnych dokumentów dotyczących jego działalności koncesjonowanej. Osoby postronne nie są upoważnione do kontrolowania przestrzegania tego obowiązku przez przedsiębiorstwa energetyczne, nie ma zatem obowiązku ujawniania im tej informacji.

c.     Wnioskujemy także o ograniczenie, w odniesieniu do działalności polegającej na obrocie energią elektryczną, gazem ziemnym oraz dla innych rodzajów działalności niezwiązanych
z energią elektryczną, możliwości badania przez biegłych rewidentów przestrzegania przez przedsiębiorstwo zakazu dyskryminacji i subsydiowania skrośnego jedynie do poziomu skonsolidowanego bilansu i skonsolidowanego rachunku zysków i strat. Jako uzasadnienie
dla takiego rozwiązania należy wskazać, iż Art. 31 ust. 3 Dyrektywy nie przewiduje dla tych działalności prowadzenia oddzielnej księgowości rachunkowości wewnętrznej dla obrotu gazem ziemnym. Dla tych rodzajów działalności pozostałej działalności dotyczącej gazu, przez którą ewentualnie można byłoby  rozumieć obrót gazem ziemnym, Dyrektywa przewiduje ona natomiast możliwość prowadzenia wyłącznie rachunkowości skonsolidowanej. Dodatkowo przedsiębiorstwa zajmujące się obrotem gazem ziemnym
i energią elektryczną zostały częściowo zwolnione z obowiązku taryfowania. Przedsiębiorstwa, które nie zostały zwolnione z tego obowiązku otrzymały swobodę kształtowania swojej polityki cenowej na mocy
§ 29 pkt. 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2013r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń w obrocie paliwami gazowymi, który to  jednoznacznie stwierdza, iż ceny taryfowe są cenami maksymalnymi.

Tym samym badanie dyskryminacji i subsydiowania skrośnego winno dotyczyć jedynie podziału kosztów na poszczególne rodzaje działalności przedsiębiorstwa, a nie ich podziału między poszczególne grupy taryfowe w ramach działalności obrotu gazem ziemnym
czy też energią elektryczną. 

6.    Skoro rozporządzenie REMIT odnosi się do integralności i przejrzystości hurtowego rynku energii,
to w celu zapewnienia transparentności na hurtowym rynku energii elektrycznej ta propozycja nowelizacji ustawy Prawo energetyczne powinna objąć również segment tego rynku dotyczący praw majątkowych wynikających ze świadectw pochodzenia energii elektrycznej wytworzonej w źródłach odnawialnych oraz w źródłach kogeneracyjnych.

Właściwa dostępność do bieżących informacji rynkowych w zakresie istniejącego i prognozowanego popytu i podaży praw majątkowych zapewniłaby transparentność na tym rynku i zapobiegłaby potencjalnym spekulacjom rynkowym.

Dlatego proponujemy wprowadzenie do proponowanej nowelizacji ustawy Prawo energetyczne dodatkowych zapisów również w tym zakresie.

7.    Chcielibyśmy zwrócić także uwagę na kwestię tzw. Sprzedawców z Urzędu (SZU) w kontekście ustawowego obowiązku zakupu przez nich energii elektrycznej z OZE. Zakup z mocy prawa odbywa
się po cenie publikowanej raz w roku przez Prezesa URE (PURE). Sposób kalkulacji i publikowania powyższej ceny urzędowej PURE powoduje,  że nie odzwierciedla ona rynkowych cen energii i już w dniu publikacji jest nieaktualna. Taki stan rzeczy m.in. odpowiada za straty SZU w związku z wykonywaniem zadań ustawowych związanych z kupnem energii z OZE.

Dlatego proponujemy zmianę prawa, która skutkować będzie urealnieniem ceny PURE
z aktualną sytuacją rynkową. W tym celu postulujemy o wprowadzenie zmian polegających na:

·        cokwartalnym publikowaniu ceny PURE,

·        publikowaniu ceny w podziale na szczytowy i poza szczytowy okres doby (analogicznie do zasad TGE),

·        wprowadzeniu mechanizmu utraty możliwości oferowania przez wytwórcę OZE energii SZU po cenie PURE w przypadku rozpoczęcia sprzedaży na zasadach rynkowych (eliminacja spekulacji cenowej).

8.    Rozporządzenie REMIT odnosi się do hurtowego rynku energii i gazu, a z przedstawionej nowelizacji nie wynika w sposób jednoznaczny, że nowe przepisy będą dotyczyły zarówno energii elektrycznej jak i gazu. Proponujemy wprowadzenie zapisów jednoznacznie określających jakich typów działalności dotyczą nowe przepisy.

9.    Zarówno stawki grzywny jak i przewidywane kary pozbawienia wolności opisane w Rozdziale 7a „Przepisy karne" są rażąco wysokie w stosunku do analogicznych przestępstw opisanych w Kodeksie Karnym. Należy dostosować zakres kar do innych przepisów prawa. Proponujemy zmodyfikowanie zapisów z tym zakresie.