Ustalenie maksymalnej wysokości odsetek za opóźnienia - opinia
2014-11-14
Treść opinii wysłanej do Mateusza Szczurka, Ministra Finansów.
Na październikowym posiedzeniu Rada Polityki Pieniężnej (RPP) obniżyła referencyjną stopę procentową o 50 punktów bazowych, do 2 proc., czyli poziomu najniższego w historii. To pierwsza tak duża jednorazowa obniżka od stycznia 2009 r., czyli od początku światowego kryzysu finansowego. Jednocześnie RPP obniżyła stopę lombardową aż o 100 punktów bazowych, z 4 proc. do 3 proc.
Zgodnie z istniejącymi regulacjami, stopa lombardowa ma bezpośredni wpływ na maksymalną wysokość odsetek kapitałowych. Art. 359 § 21 k.c. mówi, że maksymalna wysokość odsetek wynikających z czynności prawnej nie może w stosunku rocznym przekraczać czterokrotności wysokości stopy kredytu lombardowego Narodowego Banku Polskiego (odsetki maksymalne). Oznacza to, że po październikowej decyzji RPP, maksymalna wysokość odsetek kapitałowych wynikających z czynności prawnych wynosi 12 proc., czyli o 4 punkty procentowe mniej niż do 8 października br.
Zgodnie z planowanymi regulacjami, tj. z przyjętym przez Radę Ministrów projektem założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, ustawy - Prawo bankowe oraz niektórych innych ustaw, proponuje się znowelizowanie przepisów kodeksu cywilnego odnoszących się do maksymalnej wysokości odsetek karnych poprzez przyjęcie zasady, że wysokość odsetek za czas opóźnienia nie może przekroczyć sześciokrotności wysokości stopy kredytu lombardowego Narodowego Banku Polskiego. Oznacza to, że gdyby projektowane przepisy weszły w życie, maksymalna wysokość odsetek karnych za opóźnienia, po październikowej decyzji RPP nie mogłaby być wyższa, niż 18 proc., podczas gdy do 8 października wynosiłaby 24 proc., czyli 6 punktów proc. więcej.
W związku z powyższym, w ocenie Konfederacji Lewiatan warto się zastanowić nad ratio legis przepisów, uzależniających maksymalną wysokość odsetek za opóźnienie (a także odsetek kapitałowych) od wysokości stopy lombardowej. Odniesienie maksymalnego pułapu „odsetek karnych" do wysokości stopy lombardowej NBP uzależnia bowiem wierzycieli, a zwłaszcza kredytodawców, od decyzji Rady Polityki Pieniężnej.
Tymczasem, koszty związane z dochodzeniem należności przeterminowanych mają charakter operacyjny i nie są związane z kosztem kapitału. Koszt odzyskania 10 tys. zł przeterminowanych należności jest podobny niezależnie od tego, czy stopa lombardowa wynosi 3 proc. czy, przykładowo, 6 proc. Jednocześnie sytuacja kredytodawców w obu tych przypadkach będzie odmienna, bowiem w pierwszym przypadku mogliby oni nałożyć na kredytobiorcę odsetki karne w wysokości maksymalnej 18 proc., a w drugim 36 proc. Nie ma merytorycznego uzasadnienia dla tak silnego różnicowania możliwości pokrywania kosztów odzyskiwania przeterminowanych należności. Ustalanie przez RPP stopy procentowej, według której bank centralny będzie pożyczał bankom komercyjnym pieniądze pod zastaw papierów wartościowych nie ma żadnego związku z kosztami operacyjnymi związanymi
z dochodzeniem przeterminowanych należności.
Poziom odsetek karnych pełni również funkcje motywacyjne wobec dłużników, zachęcając ich do zachowania zgodnego z umową jak również do aktywnej współpracy z wierzycielem w sytuacji występowania zaległości.
Dlatego poddajemy pod rozwagę ustalenie maksymalnej wysokości odsetek za opóźnienie na stałym poziomie np. 24 proc. Przy tym poziomie bowiem przygotowywana była przez rząd i Ministra Finansów ocena skutków regulacji do projektowanej ustawy dotyczącej funkcjonowania rynku finansowego. Ustalenie maksymalnej wysokości odsetek za opóźnienia na stałym poziomie ograniczyłoby niestabilność i ryzyko związane ze zmiennością stopy lombardowej.
Już na etapie prac nad projektem założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, ustawy - Prawo bankowe oraz niektórych innych ustaw, Konfederacja Lewiatan zgłaszała zastrzeżenia do mechanizmów ustalania odsetek maksymalnych. W świetle ostatniej decyzji Rady Polityki Pieniężnej nasze zastrzeżenia nabierają dodatkowego znaczenia. Jednocześnie podtrzymujemy swoje poparcie dla działań resortu finansów związanych z tym projektem. Jesteśmy przekonani, że proponowana regulacja przyczyni się do zwiększenia ochrony konsumentów i wyeliminowania patologii z tego segmentu rynku usług finansowych.
Należy zwrócić uwagę, że również w przypadku odsetek kapitałowych, mechanizm polegający na uzależnianiu ich maksymalnej wysokości od wysokości stopy kredytu lombardowego Narodowego Banku Polskiego budzi wątpliwości. Ustawowe wyznaczanie maksymalnego poziomu oprocentowania kredytów miało w swoim założeniu zabezpieczać kredytobiorców przed wpadnięciem w pułapkę nadmiernego zadłużenia spowodowanego przez niekontrolowane narastanie długu z tytułu nadmiernych odsetek. Tymczasem, istniejący mechanizm wyznaczania maksymalnego oprocentowania kredytów bankowych wprowadzony przez ustawę o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz zmianie niektórych innych ustaw z dnia 7 lipca 2005 r., w obliczu zmienności stóp procentowych utrudnia instytucjom finansowym zarządzanie ryzykiem i nie zabezpiecza kredytobiorców przed wpadnięciem w pułapkę nadmiernego zadłużenia. Powiązanie maksymalnego poziomu odsetek kapitałowych ze stopą lombardową, szczególnie w sytuacji jej obniżania, nie pozwala przede wszystkim na realizację założonych w ramach polityki pieniężnej celów. Należy przyjąć, że chodzi o zwiększenie podaży kredytu i - poprzez obniżenie stopy referencyjnej - zwiększenie popytu na pieniądz na rynku finansowym.
W sytuacji słabnącego tempa wzrostu gospodarczego, słabnącej dynamiki sprzedaży detalicznej, słabnącej produkcji sprzedanej przemysłu, czy słabnącego eksportu, obniżki stóp procentowych, które z założenia mają pobudzać akcję kredytową nie spełnią swojej roli. Instytucje finansowe nie mogąc rekompensować strat przychodami odsetkowymi, ograniczą akcje kredytowe jedynie do opłacalnych, obarczonych relatywnie niższym ryzykiem segmentów.
Na podstawie doświadczeń okresu obowiązywania regulacji oprocentowania maksymalnego oraz obecnych decyzji należy stwierdzić, że wprowadzony mechanizm spełnia swoją rolę wyłącznie w okresach, w których obserwowane są wysokie poziomy inflacji. Stanowi natomiast zagrożenie dla instytucji finansowych oraz ich klientów w okresach niskiej i spadającej inflacji i towarzyszącej jej polityki obniżania przez RPP stóp procentowych. Tym samym rozważenia wymaga rewizja przyjętego modelu regulacji oprocentowania maksymalnego i wprowadzenie rozwiązań uwzględniających elementy kształtujące poziom dopuszczalnego oprocentowania z uwzględnieniem szerszego zbioru wskaźników. Poddajemy pod rozwagę poszukiwanie rozwiązania, które przy wyznaczaniu maksymalnego poziomu oprocentowania uwzględni koszt działalności przedsiębiorcy (instytucji finansowej), koszty ryzyka, a jednocześnie będzie zabezpieczało kredytobiorców przed możliwością wpadnięcia w pułapkę nadmiernego zadłużenia.
W związku z obniżką stóp procentowych pojawił się również inny problem - relacja odsetek ustawowych do odsetek maksymalnych. W wyniku obniżenia stóp procentowych, zgodnie z art. 359 § 21 k.c., maksymalna wysokość odsetek wynikających z czynności prawnej nie może w stosunku rocznym przekraczać 12%. Wysokość odsetek maksymalnych jest z kolei uregulowana w art. 359 § 3 k.c., który zawiera delegację ustawową dla Rady Ministrów do ustalania na mocy rozporządzenia wysokość odsetek ustawowych, kierując się koniecznością zapewnienia dyscypliny płatniczej i sprawnego przeprowadzania rozliczeń pieniężnych, biorąc pod uwagę wysokość rynkowych stóp procentowych oraz stóp procentowych Narodowego Banku Polskiego. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia wysokości odsetek ustawowych z dnia 4 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 220, poz. 1434), wysokość odsetek ustawowych ustala się na 13 proc. w stosunku rocznym. Oznacza to, że odsetki ustawowe są wyższe o 1 pkt procentowy od odsetek maksymalnych. Pojawia się więc pewna niespójność w przepisach, choć nie ma bezpośredniej relacji między odsetkami ustawowymi a odsetkami maksymalnymi. Zgodnie z art. 359 § 2 k.c., jeżeli wysokość odsetek nie jest w inny sposób określona, należą się odsetki ustawowe. Z kolei odsetki maksymalne nalezą się wówczas, gdy wysokość odsetek wynikających z czynności prawnej przekracza wysokość odsetek maksymalnych (art. 359 § 22 k.c.). Prowadzi to do wniosku, że w świetle obowiązującego prawa, w sytuacji w której strony w umowie ustalą odsetki na poziomie 13 proc. będą się należeć odsetki na poziomie 12 proc. (odsetki maksymalne). Z kolei, gdy w tej samej umowie strony nie określą wysokości odsetek, należeć się będą odsetki na poziomie 13 proc. Literalna wykładnia przepisów prowadzi też do wniosku, że stronom nie wolno ustalić odsetek np. na poziomie 12,5 proc. Abstrahując od tych niespójności, wydaje się, że ratio legis przepisów jest takie, aby odsetki maksymalne były wyższe lub co najmniej równe odsetkom ustawowym. Przecież maksymalna wysokość odsetek oznacza granicę, której przekroczenie ustawodawca (społeczeństwo) ocenia jako nieuczciwe. Konstrukcja odsetek ustawowych z kolei, stanowi normę ius dispositivi i służy tylko w tych przypadkach, gdy strony umowy - z różnych powodów - nie określiły wysokości odsetek. Wydaje się więc, że poziom odsetek ustawowych powinien być niższy (lub co najmniej równy) wysokości odsetek maksymalnych. Obecny stan prawny, w którym odsetki ustawowe są na poziomie 13 proc., maksymalne zaś na poziomie 12 proc. może prowadzić do wątpliwości interpretacyjnych w tym zakresie.
Warto również nadmienić, że polskie rozwiązanie, wiążące wysokość odsetek maksymalnych z wielokrotnością stopy lombardowej, jest wyjątkowe na tle regulacji innych państw Unii Europejskiej. Pokazuje to analiza prawno-porównawcza wybranych ustawodawstw.
Niemcy:
Zasadniczo wysokość odsetek umownych, np. w kredytach udzielanych przez banki, może kształtować się dowolnie. Ograniczenia wynikają z zakazu lichwy (§ 138 BGB), którą zalicza się to tzw. nieważnych z mocy ustawy czynności prawnych ze względu na niezgodność z zasadami współżycia społecznego i świadczenie niewspółmierne ze świadczeniem wzajemnym. Sam jednak kodeks cywilny nie określa maksymalnej wysokości odsetek, powyżej których można uznać je za odsetki lichwiarskie. Wielkość ta wynika jedynie z orzecznictwa Federalnego Sądu Najwyższego, który w orzeczeniu nr XI ZR 252/89 z 13 marca 1990 r. uznał, że lichwą jest ustalenie odsetek umownych w podwójnej wysokości od aktualnego poziomu rynkowej stopy procentowej (np. rynkowa 5 proc., a ustalono proc.) lub odsetek wyższych o 12 punktów procentowych ponad aktualny poziom odsetek rynkowych (np. rynkowe 10 proc., a ustalono 23 proc.). Prawo karne uznaje lichwę za formę wyzysku, czyli przestępstwa
w rozumieniu §291 niemieckiego k.k.[1]
Francja:
Francja zastosowała w swoim ustawodawstwie regulacje maksymalnego oprocentowania określonego procentowo - każda kontraktowa pożyczka (kredyt) z roczną stopą oprocentowania wyższą o jedną trzecią średniej stopy oprocentowania stosowanej przez instytucje kredytowe w poprzednim kwartale dla kredytów tego samego typu prezentujących podobny czynnik ryzyka[2] uważana jest za nieuczciwą.
Są też państwa, które w ogóle nie zdecydowały się na wprowadzenie maksymalnego poziomu oprocentowania. Przykładem może być Hiszpania, której ustawodawstwo co do zasady nie przewiduje maksymalnego oprocentowania ani dla odsetek kapitałowych ani dla odsetek karnych. Nie oznacza to jednak zupełnej dowolności. Klauzule umowne przewidujące nadmierne lub nieuczciwe odsetki mogą być uznane za abuzywne i co za tym idzie bezskuteczne i niewiążące konsumenta. Z kolei regulacje szczegółowe i orzecznictwo, nakazują przy ustalaniu oprocentowania brać pod uwagę czynniki rynkowe (ceny, koszt pieniądza itp.). Podobnie w Wielkiej Brytanii brak jest ustawowej regulacji w tym zakresie, zaś dużą rolę odgrywa orzecznictwo sądów, które w konkretnych sprawach mogą uznać wysokość odsetek za nieuczciwą.
Powyższe przykłady pokazują, że niektóre państwa uzależniły wysokość odsetek od czynników rynkowych, a nie zmieniającej się stopy lombardowej, co daje stabilizację zarówno kredytodawcom, jak i kredytobiorcom. W Polsce, w obecnej sytuacji prawnej, wysokość odsetek maksymalnych uzależnionych od wysokości stopy kredytu lombardowego tego nie czyni zarówno po stronie kredytodawców, jak i konsumentów kredytów i pożyczek.
Nie trzeba się jednak odwoływać do regulacji zagranicznych aby znaleźć rozwiązania, które przynajmniej częściowo uwzględniają postulat stabilności. Warto chociażby spojrzeć na polskie rozwiązania podatkowe w tym zakresie. Wysokość odsetek od zaległości podatkowych uregulowana jest w art. 56 Ordynacji Podatkowej. Zgodnie z tym przepisem „stawka odsetek za zwłokę jest równa sumie 200% podstawowej stopy oprocentowania kredytu lombardowego, ustalanej zgodnie z przepisami o Narodowym Banku Polskim, i 2%, z tym że stawka ta nie może być niższa niż 8%". Od 9 października 2014 r., tj. od dnia, w którym Rada Polityki Pieniężnej obniżyła wysokość stopy lombardowej z 4 do 3 proc. wysokość odsetek za zwłokę wynosi więc 8 proc. rocznie. Jest to najmniejsza możliwa stawka odsetek maksymalnych, ewentualne kolejne obniżki wysokości stopy lombardowej pozostaną bez wpływu na wysokość odsetek pobieranych od zaległości podatkowych. Zatem można też rozważyć pozostawienie odniesienia do stopy lombardowej, ale jednocześnie wprowadzić minimalny poziom odsetek kapitałowych i odsetek karnych.
Mechanizm ustalania podatkowych odsetek maksymalnych zawiera więc dwa elementy stabilizacyjne. Pierwszym takim elementem jest niewielka, lecz stała stawka 2 proc., która stanowi jeden ze składników ostatecznej sumy stawki procentowej odsetek. Drugim elementem stabilizacyjnym jest ustawowo wyznaczona dolna granica stawki - obecnie na poziomie 8 proc. - która nie może ulec obniżeniu. Niezależnie więc od wysokości stóp procentowych ustalanych przez RPP, ustawodawca zdecydował się wprowadzić stałą minimalną stawkę odsetek podatkowych. Służy to bezpieczeństwu obrotu i stanowi dla wierzycieli publicznoprawnych elementarną gwarancję stabilności. Zresztą w tym kontekście warto zwrócić uwagę, że w przypadku kolejnych obniżek stopy procentowej, nastąpi też drastyczne obniżenie wysokości maksymalnych odsetek wynikających z czynności cywilnoprawnych, zaś odsetki podatkowe pozostaną na stałym poziomie 8 proc.
Zatem, być może warto zadbać, aby podobne mechanizmy znalazły swoje odzwierciedlenie w odniesieniu do odsetek cywilnych. Zresztą w ogóle warto się zastanowić, czy maksymalne odsetki karne nie powinny być takie same, niezależnie od tego, czy zaległość wynika ze zobowiązań cywilnoprawnych, czy też publicznoprawnych.
Mając powyższe na uwadze, a także fakt, że obecnie trwają prace nad nowelizacją ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym (które zakładają m.in. zmiany w kodeksie cywilnym), poddajemy pod rozwagę dokonanie zmian w mechanizmie ustalania maksymalnych odsetek - zarówno kapitałowych, jak i karnych. Mamy świadomość, że szybkie opracowanie nowych mechanizmów wymaga czasu, ale uważamy, że wobec konsekwencji wynikających z październikowej obniżki stóp procentowych warto rozpocząć dyskusję na ten temat. Wydaje się bowiem, że w powszechnym interesie byłoby unormowanie w sposób precyzyjny kryteriów naliczania maksymalnych odsetek, idąc śladem przedstawionych powyżej rozwiązań.
[1] Źródło: Rynek Niemiecki Biuletyn informacyjny Wydziału Promocji Handlu i Inwestycji Ambasady RP w Berlinie
za 2012 r., Wydział Promocji Handlu i Inwestycji Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w Berlinie Leipziger Platz 2, 10117 BERLIN Tel.: +49 30 20622670, Fax: +49 30 206226730 Email: berlin@trade.gov.pl;
[2] L313-3 of consumer code;
