Krytyka rozporządzenia SoS
2015-04-20
Uwagi do przeglądu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 994/2010 z dnia 20 października 2009 r. w sprawie środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego i uchylenia dyrektywy Rady 2004/67/WE), dalej także „rozporządzenie SoS".
W związku z prowadzonym przeglądem stosowania „rozporządzenia SoS", a także propozycji Komisji Europejskiej w zakresie budowy ram instytucjonalnych dla Unii Energetycznej, Konfederacja Lewiatan uważa, że obowiązujące rozporządzenie SoS jest aktem, które reguluje kwestie wspólnotowych środków bezpieczeństwa dostaw gazu w sposób niepełny i nieskuteczny, dlatego też powinno zostać uzupełnione o następujące rozwiązania legislacyjne.
I. REGIONALIZACJA RYNKÓW GAZU NA OBSZARZE UE
Jednym z głównych dorobków dotychczasowego wdrażania III pakietu energetycznego w Państwach Członkowskich UE była postępująca liberalizacja rynków gazu, co szczególnie uwidoczniło się w nowych państwach UE, w których, ze względu na uwarunkowania historyczne, rynki gazu były zmonopolizowane i dominowały dostawy z kierunku wschodniego. Postępująca liberalizacja spowodowała możliwość dokonywania zakupów, szczególnie przez dużych, przemysłowych odbiorców gazu w Polsce, na rynkach ościennych (rynek giełdowy oraz OTC) tj. w Niemczech oraz w Czechach. Równocześnie alternatywne oferty dostaw gazu dla polskich odbiorców zaczęły oferować także nowi dostawcy tego surowca, dzięki możliwości jego pozyskania na rynkach gazu ościennych państwa. Taki sposób pozyskania gazu powoduje, że tworzenie autonomicznych planów i procedur przez poszczególne Państwa UE jest nieefektywne, a dla rzetelnej oceny bezpieczeństwa dostaw gazu dla poszczególnych Państw UE oraz wypracowania i wdrażania środków zapewniania bezpieczeństwa dostaw gazu w sytuacjach kryzysowych, koniecznym jest tworzenie procedur oraz planów na wypadek sytuacji kryzysowej uwzględniających regionalne powiązanie rynków gazu, co najmniej sąsiadujących ze sobą Państw członkowskich UE. Obecna sytuacja niespójności procedur i planów uniemożliwia weryfikację spełnienia standardu dostaw. Należy zwrócić uwagę, że wraz z rozwojem transgranicznych połączeń gazowych, regionalizacja zaopatrzenia w gaz będzie się intensyfikować, co będzie wymuszało na poszczególnych Państwach Członkowskich UE konieczność uwzględnienia tego zjawiska w swoich działaniach antykryzysowych
W związku powyższym główny nacisk w nowelizacji rozporządzenia SoS powinien zostać położony na obowiązek tworzenia przez poszczególne Państw Członkowskiego UE spójnych planów i procedur uzgadnianych na poziomie międzyrządowym, operatorskim oraz handlowym z tymi Państwami między którymi funkcjonują wzajemne przepływy gazu oraz drogi zaopatrzenia w gaz ziemny
W celu zapewnienia lepszej koordynacji i rozwoju środków bezpieczeństwa dostaw konieczne jest bardziej regionalne podejście. W związku z tym, kluczowe jest wzmocnienie regionalnej perspektywy w ocenie ryzyka i planach na wypadek sytuacji nadzwyczajnej, zgodnie z Rozporządzeniem 994/2010. Pożądane jest stworzenie jednolitego szablonu do Oceny Ryzyka. Byłaby to właściwa podstawa dla wzajemnego wzięcia pod uwagę lub porównania ryzyka zidentyfikowanego przez sąsiednie państwa w regionie, które polegają na dostawach gazu, wykorzystujących tę samą główną infrastrukturę. Dodatkowo korzystna byłaby ocena na poziomie UE, ogólnego bilansu popytu i podaży, która zweryfikowałaby każdą potencjalną podwójną kalkulację dostępnych dostaw gazu na poziomie państw członkowskich.
Wybór właściwych środków dla zapewnienia bezpieczeństwa dostaw powinien pozostać w kompetencji państw członkowskich. Zastosowanie środków unijnych wymuszałoby wprowadzenie jednolitych rozwiązań we wszystkich państwach członkowskich, co z uwagi na różnym poziom zaawansowania procesów liberalizacyjnych wydaje się nieuzasadnione. Jednak docelowym rozwiązaniem dla każdego z krajów członkowskich powinno być dokończenie procesu liberalizacji krajowych rynków gazu i połączenie krajowych rynków krajów członkowskich w zliberalizowane rynki regionalne. Istotne jest, aby rynek regionalny istniał zarówno w wymiarze infrastruktury - czyli rozbudowanych i dostępnych na zasadach rynkowych połączeń międzysystemowych - jak również na poziomie komercyjnym. Niestety, na obecnym etapie rozwoju rynków krajowych wyłącznie państwo członkowskie ma możliwość rzetelnej oceny sytuacji i wyboru właściwych środków w przypadkach zakłóceń w dostawach gazu. Koordynacja na poziomie regionalnym przygotowania ocen ryzyka i planów na wypadek sytuacji nadzwyczajnym pozwoli poszczególnym państwom członkowskim na uwzględnienie w ich decyzjach wszystkich istotnych okoliczności i ograniczeń zewnętrznych. Również procedury bezpieczeństwa powinny być dostosowane do specyfiki systemów gazowych poszczególnych krajów/regionów, jednak w zakresie stosowanych mechanizmów na wypadek kryzysu powinny być znormalizowane. Operatorzy powinni opracować wspólne procedury dla połączeń międzysystemowych na wypadek wystąpienia ograniczeń lub przerw w dostawach. Procedury te powinny być znane wszystkim użytkownikom.
II. BUDOWA INFRASTRUKTURALNYCH PODSTAW DLA ROZWOJU REGIONALNYCH RYNKÓW GAZU
Standard N-1
Niezbędne jest rozbudowanie metodologii oceny bezpieczeństwa dostaw gazu. Analiza przeprowadzona przez Komisję jesienią ubiegłego roku w sprawie odporności europejskiego systemu gazowego („stress testy") wykazała, iż bardziej zintegrowane podejście do oceny bezpieczeństwa dostaw daje pełniejszy obraz rzeczywistego poziomu bezpieczeństwa. Nowy standard / metodologia oceny powinien łączyć w sobie adekwatność infrastruktury oraz uwarunkowania handlowe mające wpływ na spełnienie standardu w zakresie dostaw. Takie podejście pozwoliłoby na oszacowanie w sposób zagregowany równowagi pomiędzy podażą i popytem, ujawniając jednocześnie pozostające wąskie gardła w zakresie infrastruktury. Metodologia zintegrowanej analizy bezpieczeństwa powinna zostać wypracowania w oparciu o rekomendacje ENTSO-G oraz z uwzględnieniem doświadczeń zdobytych przez tą organizację w ramach przygotowywania prognozy „Winter outlook" i w trakcie współpracy z KE w ramach analizy odporności europejskiego systemu gazowego. Dodatkowo należy rozważyć ustanowienie nowych celów w zakresie rozwoju transgranicznej infrastruktury gazowej w celu promowania dalszej integracji rynków na poziomie regionalnym. Takie cele zostały już zaproponowane przez Komisję Europejską dla infrastruktury elektroenergetycznej: minimalny cel wynoszący 10% elektroenergetycznych połączeń międzysystemowych do 2020 r. i 15% do 2030 r. Analogiczne cele powinny zostać ustanowione dla sieci gazowych w celu promowania dalszej integracji rynków, ze szczególnym uwzględnieniem dwukierunkowych przepływów gazu.
Obowiązek wypełnienia standardu N-1 w niezmienionym kształcie powinien dotyczyć poszczególnych państw członkowskich. Można rozważyć jego zastosowanie w ocenie bezpieczeństwa poszczególnych rynków regionalnych, wyznaczonych na podstawie istniejących ograniczeń przesyłowych.
Przepływy zwrotne
Główną przeszkodą w rozwoju przepływów zwrotnych są obecne regulacje, które w zbyt prosty sposób pozwalają na obejście obowiązku budowy dwukierunkowych przepływów gazu. Obecne przepisy skupiają się wyłącznie na bezpośrednich korzyściach dla państwa otrzymującego. Zgodnie z Rozporządzeniem 994/2010 operatorzy systemów przesyłowych są zobowiązani do udostępnienia stałej zdolności przepływu w obu kierunkach na wszystkich uzasadnionych transgranicznych połączeniach międzysystemowych. W tym przypadku znaczenie ma definicja zasadności. Kryteria konieczności (zasadności) dla rozwoju przepływów zwrotnych powinny zostać zweryfikowane w celu właściwego uwzględnienia interesu wszystkich uczestników rynku. Właściwy organ powinien przenalizować korzyści z przepływów zwrotnych wzdłuż całego korytarza przesyłowego. Dodatkowo, możliwość wyłączenia obowiązku rozwijania zdolności przepływu zwrotnego w przypadku spełnienia standardu n-1 może negatywnie wpływać na integrację rynków i dalszy rozwój handlu we Wspólnocie.
III. ROZWÓJ RYNKÓW GIEŁDOWYCH GAZU W UE
Jednym z kluczowych czynników determinujących poziom bezpieczeństwa dostaw gazu jest stopień rozwoju płynnych, publicznych hurtowych rynków gazu na terenie UE (giełdy gazu). Rynki giełdowe gazu oferujące swoim uczestnikom szereg zróżnicowanych produktów na gaz i/lub usługi logistyczne jego dostarczenia lub zmagazynowania, stają się strategicznym narzędziem wykorzystywanym przez uczestników rynku do bieżącego zarządzania podażą surowca na rynek. W związku z powyższym rozwój rynków giełdowych może odegrać istotną rolę w budowaniu bezpieczeństwa dostaw poprzez promowanie wykorzystania narzędzi rynkowych.
IV. JEDNOLITE STANDARDY UMOWNE W KONTRAKTACH IMPORTOWYCH UE-PAŃSTWA TRZECIE
Jednym z ogłoszonych przez KE propozycji dotyczącej budowy Unii Energetycznej jest wzmocnienie kontroli ze strony Komisji na konstrukcją zawieranych kontraktów importowych gazu na obszar UE oraz wdrożenie jednolitych standardów dla tych postanowień umownych do jakich stosowania zobligowani będą przedsiębiorcy importujący gaz do UE. W zakresie możliwych do wdrożenia przez UE, w ramach nowelizacji rozporządzenia SoS lub nowego aktu prawa wspólnotowego regulującego kompleksowo kwestie bezpieczeństwa dostaw gazu na obszar UE, i egzekwowanych przez Komisję Europejską jednolitych standardów umownych w zakresie kontraktowania gazu przez przedsiębiorców z UE z Państw Trzecich należy wskazać:
1) zasadność wdrożenia jednolitych standardów tylko dla kontraktów importowych zawieranych na okres minimum roku (roku gazowego) lub okresy dłuższe i wyłączenie spod tego obowiązku kontraktów krótkoterminowych lub kontraktów „małych" ze względu na importowany wolumen;
2) bezwzględną konieczność wdrożenia klauzuli informacyjno-kontrolnej dla KE do procedury zawierania kontraktów importowych. W trakcie negocjowania zapisów kontraktu, KE będzie wówczas uprawniona, na wniosek stron umowy lub z urzędu, do oceny postanowień kontraktu z punktu widzenia jego zgodności z prawem wspólnotowym, wpływu jego zawarcia i wykonania na bezpieczeństwo dostaw gazu do UE oraz prawidłowości zastosowania jednolitych standardów umownych przez strony negocjowanego kontraktu. Prawo KE do oceny prawidłowości zawieranych kontraktów powinno być powiązane z obowiązkiem powiadamiania KE przez przedsiębiorcę z UE o woli zawarcia kontraktu importowego na etapie umożliwiającym skuteczne działanie KE w tym procesie;
3) wdrożenie katalogu potencjalnych sankcji za brak powiadomienia KE o negocjowanym kontrakcie oraz za zawarcie kontraktu importowego zawierającego postanowienia niezgodne z prawem wspólnotowym,
4) wdrożenie jednolitych zasad odpowiedzialności odszkodowawczej dostawcy gazu z Państwa Trzeciego za nieuprawione wstrzymanie lub ograniczenie dostaw gazu do Państwa Członkowskiego UE z tytułu realizacji kontraktu importowego skutkującego zagrożeniem bezpieczeństwa dostaw na poziomie tego Państwa lub regionalnie (grupa Państwa z danego regionu geograficznego UE) lub całej UE;
5) wdrożenie jednolitych zasad wypowiadania kontraktów importowych z podziałem na kontrakty zawierane na czas określony i kontrakty zawierane na czas nieokreślony;
6) wdrożenie prawa do swobodnej zmiany miejsca odbioru importowanego gazu przez odbiorcę z UE powiązanego z obowiązkiem pokrycia przez odbiorcę ewentualnych dodatkowych kosztów logistycznych, jeżeli będą implikowane przez zmianę miejsca odbioru gazu;
7) wyeliminowanie z obrotu prawnego lub ograniczenia możliwości stosowania klauzuli ToP w kontraktach importowych, w tym poprzez wdrożenie jednolitych zasad do co możliwości cesji przez odbiorcę gazu całości lub części kontraktu na podmioty trzecie;
8) ugruntowanie na poziomie wspólnotowym zakazu stosowania klauzul wyłączających lub ograniczających reeksport gazu;
V. REGULACJA NA POZIOMIE WSPÓLNOTOWYM JEDNOLITYCH ZASAD DLA ZAPASÓW OBOWIĄZKOWYCH GAZU
Kluczowym mechanizmem nierynkowym zapewaniającym bezpieczeństwo dostaw gazu są zapasy obowiązkowe gazu. W obecnym kształcie przepisy rozporządzenia SoS dają Państwo Członkowskim dużą autonomię w zakresie tworzenia zapasów obowiązkowych gazu oraz przyjmowanych konstrukcji systemów zapasów obowiązkowych tego paliwa. W celu zwiększenia bezpieczeństwa dostaw gazu na obszar wspólnoty, w tym dla intensyfikacji współpracy poszczególnych Państw Członkowskich, koniecznym jest, na wzór wspólnotowych rozwiązań dotyczących zapasów interwencyjnych ropy naftowej i produktów naftowych, stworzenie jednolitych zasad tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego przez wszystkie Państwa UE, np. stworzenie unijnego systemu rezerw strategicznych wykorzystywanych w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych[1].
Rezerwy byłyby finansowane solidarnie przez wszystkie państwa członkowskie w zależności od zużycia gazu w danym kraju. Takie rozwiązanie zmniejszyłoby ryzyko przerwania dostaw gazu do Państw UE, a także, zminimalizowałoby ryzyko wystąpienia szantażu energetycznego ze strony producentów i wzmocniło pozycję negocjacyjną UE. Mechanizm ten powinien być w pierwszej kolejności implementowany na poziomie regionalnym jako jeden z ważniejszych elementów wspierania integracji w celu poprawy poziomu bezpieczeństwa.
Rozwiązania wspólnotowe powinny zapewniać możliwość tworzenia zapasów w jednakowej wysokości ale według systemu adekwatnego do potrzeb danego państwa (zapasy tworzone przez przedsiębiorców albo zapasy tworzone tylko przez Państwo za właściwą opłatę zapasową albo system hybrydowy gdzie zapasy tworzą łącznie w określonej proporcji przedsiębiorcy oraz państwo). W zakresie możliwych konstrukcji systemu zapasów gazu możliwym jest utrzymywanie zapasów przez wyspecjalizowaną Agencję lub przez Operatora Systemu Przesyłowego, na którego nałożono by ten nowy publiczny obowiązek, który gwarantowałby bezstronność utworzenia zapasu za opłatę zapasową pobieraną przez OSP oraz maksymalnie szybkie i dostosowane do sytuacji w systemach gazowych uruchamianie zapasu.
W ramach wzmocnienia regulacji dotyczących zapasów gazu konieczne jest uregulowanie na poziomie wspólnotowym tzw. „usługi biletowej dla zapasów gazu" tj. możliwości zlecenia, na wzór zapasów ropy i paliw ciekłych, wykonania obowiązku tworzenia zapasów obowiązkowych gazu pomiędzy przedsiębiorcami zobowiązanymi do realizacji tego obowiązku lub operatorów systemu magazynowania, co usprawniłoby realizację tego obowiązku oraz obniżyłoby jego koszty.
Ponadto w ramach wzmocnienia regulacji dotyczących zapasów gazu konieczne jest wdrożenie:
1) jednolitych zasad tworzenia i utrzymywania transgranicznych zapasów obowiązkowych gazu na obszarze UE, co przyczyni się do optymalnego wykorzystania pojemności magazynowych na terenie UE oraz rozwoju połączeń międzysystemowych i sieci przesyłowych koniecznych do tworzenia takich zapasów. Docelowo możliwość transgranicznego tworzenia zapasów umożliwi szybszą regionalizacje rynków obrotu gazem w ramach UE co jest etapem koniecznym do pełnej integracji tego rynku w ramach całej UE.
2) zasad tworzenia zapasów obowiązkowych gazu w Państwa trzecich których systemy gazowe są połączone z systemami gazowymi Państw Członkowskich UE, co umożliwiłoby także optymalizację zasad utrzymywania zapasów przez przedsiębiorców z UE, w tym dawałoby gwarancję ze stron Państw Trzecich ich uruchomienia i dostarczenia na teren UE w sytuacji kryzysowej.
3) możliwością utrzymywania zapasów gazu zamiennie w postaci innych nośników energii, w szczególności ropy naftowej lub produktów gotowych (olejów opalowych), co mogłoby mieć zastosowanie w sytuacji odbiorców (np. elektrownie lub elektrociepłownie, sektor petrochemiczny), którzy w procesach energetycznych mogą stosować mix paliwowy (np. spalanie gazu łącznie z olejami opałowymi). Takie rozwiązanie doprowadziłoby dalszej integracji systemu zapasów ropy i paliw ciekłych i systemu zapasów gazu i pozwalałoby na obniżenie kosztów realizacji tego obowiązku. Takie działanie jest zgodne z już obecnymi standardami działań nierynkowych wskazanych przez rozporządzenie SOS.
VI. STANDARD W ZAKRESIE DOSTAW
Odbiorcy chronieni
Definicja odbiorców chronionych powinna pozostać w gestii państw członkowskich, z zastrzeżeniem, iż minimalny zakres definicji takich odbiorców powinien zostać wprost wskazany w proponowanej treści rozporządzenia. Ponadto w stanach istotnego zagrożenia bezpieczeństwa dostaw, poziom ochrony odbiorców powinien być redukowany do zdefiniowanego na poziomie unijnego minimum.
W niektórych sieciach dystrybucyjnych, gdzie z powodów technicznych trudno jest fizycznie oddzielić odbiorców chronionych i niechronionych, dobrym rozwiązaniem dla ograniczenia bezpieczeństwa dostaw do odbiorców niechronionych mógłby być zakaz pobierania gazu przez tych odbiorców w sytuacji nadzwyczajnej pod rygorem sankcji. W przypadku stosowania środków nierynkowych, sankcje powinny mieć charakter administracyjny i powinny być egzekwowane przez organy publiczne w celu przeciwdziałania zjawisku free-riding.
Należy dążyć do tego, aby odbiorcy nieobjęci ochroną byli rzetelnie poinformowani o przysługującym im poziomie ochrony w celu zapewnienia im odpowiednich bodźców do podejmowania działań zaradczych (np. poprzez budowę rezerwowego źródła energii). Ważnym czynnikiem przyczyniającym się do zwiększenia elastyczności sytemu w warunkach rynkowych jest uelastycznienie zasad rozliczeń z odbiorcami i przynajmniej częściowe przeniesienie na nich ryzyka zmiany ceny na rynku hurtowym. Dodatkowo do umów mogłyby być wprowadzane postanowienia zakładające możliwość redukcji dostaw w określonych warunkach wraz z odpowiednimi postanowieniami sankcyjnymi. Jednocześnie podkreślamy, że w przypadku prawidłowo pełnej liberalizacji rynku gazu odpowiednie w sytuacjach kryzysowych sygnały cenowe wpływają na zachowanie podmiotów gospodarczych, ochronie zaś powinni podlegać jedynie konsumenci.
Poziom ochrony
Na rynkach, gdzie występują ograniczenia płynnościowe i infrastrukturalne, spełnienie standardu w zakresie dostaw nie zawsze będzie możliwe w warunkach rynkowych, zwłaszcza w przypadku, gdy taryfowanie cen gazu nie pozwala na przeniesienie rosnących kosztów dostaw na odbiorców końcowych. W przypadku kryzysu na obszarach, gdzie rynek jeszcze nie funkcjonuje efektywnie, a ceny gazu są regulowane, odpowiedzialne przedsiębiorstwa mogą mieć trudności w spełnieniu standardu dostaw bez uciekania się do środków nierynkowych. Podkreślamy w tym miejscu potrzebę przeprowadzenia pełnej liberalizacji rynków gazu krajów członkowskich jako najbezpieczniejszego i najefektywniejszego środka zapobiegania sytuacjom kryzysowym.
W związku z powyższym aktualny poziom standardu dostaw należy na obecnym etapie rozwoju rynku uznać za wystarczający. Należy zwrócić uwagę, iż zapewnienie standardu dostaw jest uzależnione od dostępności odpowiedniej infrastruktury (interkonektory, magazyny). Jego dalsze zaostrzanie może w sposób nieuzasadniony prowadzić do wzrostu kosztów funkcjonowania systemu w sytuacji regulacji cen sprzedaży gazu.
Z uwagi na to, iż w warunkach rynkowych większość dostępnych narzędzi zapewnienia standardu dostaw leży w gestii spółek obrotu (uelastycznianie zasad rozliczeń, wprowadzenie możliwości kontraktowego ograniczenia dostaw), podstawowa odpowiedzialność w tym zakresie powinna spoczywać na dostawcy. Pomysł powierzenia OSP roli dostawcy z urzędu jest w naszej ocenie niedopuszczalny i jest zaprzeczeniem idei rozdzielenia działalności przesyłowej od pozostałej.
Obowiązek spełniania standardu dostaw powinien być nałożony na wszystkich dostawców gazu niezależnie od ich wielkości. Zwolnienie mniejszych dostawców z obowiązku spełnienia standardu dostaw, może skutkować zmniejszeniem bezpieczeństwa dostaw oraz skuteczności Rozporządzenia.
W celu oceny jakości narzędzi rynkowych zapewnienia bezpieczeństwa dostaw do odbiorców chronionych spełnienie standardu w zakresie dostaw powinno być weryfikowane na poziomie regionalnym (unijnym), przy uwzględnieniu przepustowości infrastrukturalnych oraz ograniczeń systemowych. Tylko taka ocena pozwoli wyeliminować w skali makro ryzyko polegania przez dostawców na wolumenach niedostępnych w sytuacji kryzysowej i zweryfikować, na ile wielkości gazu dostępne na rynku pozwolą na pokrycie zapotrzebowania w różnych scenariuszach.
*****
[1] Definiowanych zgodnie z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 994/2010 (tzw. Rozporządzeniem SoS).
