Uwagi do projektu założeń ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw
2015-08-07
I. Uwagi ogólne
A. Konfederacja Lewiatan pragnie zwrócić uwagę, że w projekcie „Założeń" nie poruszono kwestii obowiązujących w Polsce limitów emisji fal elektromagnetycznych. Polskie unormowania w tym zakresie są nawet stukrotnie bardziej rygorystyczne niż limity obowiązujące w większości krajów europejskich (uznawane za całkowicie bezpieczne przez Światową Organizację Zdrowia). Zaniżone normy poważnie ograniczają możliwości efektywnego wykorzystania częstotliwości radiowych, hamując rozwój szybkich sieci bezprzewodowych, na co zwraca uwagę również Komisja Europejska.
Podwyższenie obowiązującego w naszym kraju limitu przyczyniłoby się do obniżenia kosztów rozbudowy sieci, a więc w pełni wpisuje się w cel i zakres dyrektywy 2014/61/UE, dlatego w ramach niniejszych prac legislacyjnych warto dokonać odpowiednich zmian w odniesieniu do dopuszczalnego poziomu pola elektromagnetycznego.
B. Zarówno projekt „Założeń", jak i niektóre przepisy tzw. Megaustawy przewidują określone terminy dotyczące postępowań związanych z szeroko rozumianym dostępem. W stosunku do podmiotów rynkowych naruszenie tych terminów zagrożone jest sankcjami karnymi, natomiast w stosunku do organów terminy te mają charakter instrukcyjny, co powoduje że wiele postępowań rozciąga się w czasie i może zajmować nawet kilka lat. W związku z Konfederacja Lewiatan proponuje aby terminy te wyłączyć z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności by przyjąć, że dopuszczalne jest tylko jednokrotne przedłużenie terminu. W uzasadnionych przypadkach można byłoby zastosować wydanie decyzji tymczasowych.
C. W naszej ocenie duża część problemów i nieporozumień między różnymi podmiotami, jakie występują w trakcie wykonywania inwestycji telekomunikacyjnych wynika z braku jasnych (i gotowych) warunków dostępu do infrastruktury bądź terenu. Warunki te są zazwyczaj przedmiotem długotrwałych negocjacji podejmowanych dopiero po wystąpieniu inwestora telekomunikacyjnego. Co więcej, nawet w ramach jednego przedsiębiorcy czy zarządcy mogą być wymagane zupełnie różne procedury, również ustalone warunki bywają dość odmienne. Sprawne wykonywanie inwestycji telekomunikacyjnej wymaga, aby operator miał już na wczesnym etapie rozeznanie, co do procedury uzgodnień i ogólnych warunków (w tym cen). Z tych powodów, aby w pełni zrealizować cele dyrektywy 2014/61/UE, należało by przewidzieć obowiązek przygotowania i opublikowania oferty ramowej przez wszystkie podmioty użyteczności publicznej, a także zarządców terenów kolejowych, lasów, cieków wodnych.
D. Zdaniem Konfederacji Lewiatan niezbędna jest zmiana brzmienia art. 30 ustawy szerokopasmowej w sposób gwarantujący możliwość skorzystania z dostępu do nieruchomości, w tym do budynku w trakcie realizacji procesu inwestycyjnego zarządcy, użytkownika wieczystego lub właściciela nieruchomości. Częstymi są przypadki blokowania dostępu do nieruchomości przez deweloperów oraz Spółdzielnie Mieszkaniowe do chwili uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W praktyce oznacza to możliwość skorzystania z dostępu do nieruchomości, w tym do budynku, dopiero na etapie jego zasiedlania, a nawet później, tj. po okresie gwarancji na drogi osiedlowe, elewacje i inne części inwestycji budowlanej. Taka sytuacja wydłuża okres pozyskania dostępu do kilku lat.
II. Uwagi szczegółowe
A. Definicje „infrastruktury technicznej" i „podziemnej infrastruktury telekomunikacyjnej"
(str. 8 i 9 )
Zgodnie z „Założeniami" obowiązkiem dostępu jest objęta „infrastruktura techniczna", która będzie rozumiana jako pasywne elementy sieci (telekomunikacyjnych i innych). Z punktu widzenia przyszłościowych potrzeb szybkich sieci bezprzewodowych, szczególnie na potrzeby sieci następnych generacji, bardzo istotna może się okazać możliwość wykorzystania takich elementów jak słupy oświetleniowe. Z tego powodu podczas formułowania projektu przepisów warto mieć na uwadze jednoznaczne zaliczenie wspomnianych elementów do infrastruktury podlegającej obowiązkowi udostępnienia.
Niezależnie od powyższego, pragniemy wskazać, że zdaniem Konfederacji Lewiatan w „Założeniach" niesłusznie ograniczono się „podziemnej infrastruktury telekomunikacyjnej", podczas gdy niektóre elementy infrastruktury telekomunikacyjnej (również stacjonarnej) nie są umieszczone pod ziemią (linie napowietrzne, szafki, kontenery itd.)
B. Uwaga dotycząca ekspertyzy przy odmowie dostępu do infrastruktury technicznej (str. 10 i 11)
Zgodnie z „Założeniami" każda odmowa dostępu „powinna zostać przedstawiona w postaci pisemnej oraz powinna być należycie uzasadniona, w szczególności poprzez ekspertyzę sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia w danej specjalności."
W ocenie Konfederacji Lewiatan nie jest jednak jasne, czy każda odmowa powinna zawierać taką ekspertyzę, czy też ekspertyza została wymieniona jako przykład należytego uzasadnienia i nie jest obligatoryjna.
W naszej ocenie nie w każdym przypadku powinna być wymagana „ekspertyza sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia w danej specjalności" - warto rozważyć rozwiązanie, w którym ekspertyza będzie wykonana, jeśli zażąda tego podmiot starający się o dostęp. Należało by również wskazać maksymalny termin wydania takiej ekspertyzy oraz warunki jej wydania.
C. Uwaga dotycząca decyzji Prezesa UKE (str. 11)
W odniesieniu do postępowania prowadzącego do wydania decyzji w związku z naruszaniem przepisów Megaustawy, o którym mowa na str. 11 „Założeń" należy zauważyć, że konieczne jest ustalenie maksymalnego terminu, w którym rozstrzygnięcie w danym postępowaniu powinno zostać dokonane.
D. Uwaga dotycząca dostępu w budynku (str. 14 i 15)
Uważamy za bardzo słuszne dążenie do ułatwienia korzystania z punktu dostępu w budynku („miejsca w budynku, w którym zbiegają się kable lub przewody telekomunikacyjne, doprowadzone do lokalu w tym budynku lub infrastruktury technicznej w budynku"). Rzeczywiście, obecnie operatorzy sygnalizują kłopoty z ustaleniem i dotarciem do osób odpowiedzialnych za udostępnienie odpowiedniego miejsca w budynku.
E. Uwaga dotycząca terminu rozstrzygnięcia sporu (str. 14)
„Założenia" przewidują, że „skróceniu ulegnie także termin na wydanie decyzji przez Prezesa UKE rozstrzygającej spory w sprawie dostępu do nieruchomości, w tym do budynku, w celu zapewnienia telekomunikacji z 90 do 60 dni, co jest wymagane przez art. 9 ust. 3 dyrektywy 2014/61/UE".
Zgodnie z wstępną uwagą ogólną dotyczącą terminów instrukcyjnych, proponujemy, aby przyjąć, że termin ten może być przedłużony tylko 1 raz. W razie konieczności powinna istnieć możliwość wydania decyzji tymczasowej w sytuacji, w której zagrożony jest interes abonenta.
F. Uwaga dotycząca terminu wydania decyzji w trybie art 139 Pt (str. 15)
Założenia" przewidują ustalenie 60-dniowego terminu na wydanie decyzji w trybie art. 139 Pt:
„Projektowana ustawa zakłada również zmianę w art. 139 Pt, która ma na celu dostosowanie tego przepisu do art. 9 ust. 3 dyrektywy 2014/61/UE. Planowana zmiana polegać będzie na umożliwieniu zwrócenia się do Prezesa UKE o rozstrzygnięcie sporu między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi w sprawie zapewnienia dostępu do nieruchomości, w tym do budynku lub infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli nie zawarto umowy o dostępie w terminie 60 dni oraz rozstrzygnięcia sporu również w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku do Prezesa UKE."
Również w tym przypadku proponujemy, aby przyjąć rozwiązanie zapobiegające niedotrzymywaniu zakładanego 60-dniowego terminu.
G. Uwaga dotycząca Punktu Informacyjnego ds. Telekomunikacji (str. 17)
W ocenie Konfederacji Lewiatan w „Założeniach" należy wyraźnie wskazać konieczność udostępnienia informacji o infrastrukturze, która powstała w ramach poprzedniej i aktualnej (2014-2020) perspektywy finansowej oraz o wszystkich beneficjentach środków publicznych i ich obowiązkach w zakresie dostępu hurtowego, w tym o przebiegu sieci.
H. Uwaga dotycząca rozporządzenia dotyczącego zakresu informacji (str. 18)Zgodnie z „Założeniami", „projektowana ustawa przewidywać będzie delegację dla ministra właściwego ds. łączności do określenia w drodze rozporządzenia (fakultatywnego) szczegółowego zakresu i sposobu prezentowania informacji gromadzonych w bazie danych Punktu Informacyjnego ds. Telekomunikacji".
Uważamy, że przedmiotowe rozporządzenie powinno być wydane obligatoryjnie.
I. Uwaga dotycząca opłat za udostępnienie dokumentów dotyczących infrastruktury (str. 19)
Zgodnie z „Założeniami", „projektowana ustawa zakładać będzie również, iż starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu będą zobowiązani do udostępnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu, na jego wniosek, dokumentów dotyczących infrastruktury technicznej, utrwalonych na innych niż elektroniczne nośnikach danych, jeżeli nie będą one dostępne poprzez Punkt Informacyjny ds. Telekomunikacji. Udostępnianie tych dokumentów podlegać będzie opłacie, która stanowić będzie dochód budżetu powiatu."
Zdaniem konfederacji Lewiatan, przyjęcie założenia, że udostępnianie dokumentów będzie odpłatne nie wpisuje się w cel dyrektywy 2014/61/UE. Dlatego, jeżeli w ogóle udostępnianie tej informacji na cele inwestycji telekomunikacyjnych miałoby podlegać opłatom, to należy ujednolicić je w skali kraju i ustalić na umiarkowanym poziomie.
J. Uwaga dotycząca poufności informacji (str. 19)
Zgodnie z „Założeniami", „projektowana ustawa nakładać będzie na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, który uzyskał dostęp do informacji, o których mowa wyżej, obowiązek zachowania w poufności tych informacji, a także powzięcia stosownych środków zapobiegających ich ujawnieniu. Udostępnione informacje mogą zostać wykorzystane wyłącznie w celu dostępu do infrastruktury technicznej, koordynacji robót budowlanych, przygotowania lub realizacji inwestycji dotyczących infrastruktury telekomunikacyjnej."
Naszym zdaniem konieczne jest ustalenie sankcji za niezachowanie poufności wobec otrzymanych informacji, bowiem wskazane informacje stanowią dla przedsiębiorców wysoką wartość.
Jednocześnie zwracamy uwagę na potrzebę zapewnienia odpowiedniego stopnia ochrony danych przekazywanych przez przedsiębiorców, zwłaszcza telekomunikacyjnych. Upublicznienie wszystkich danych dotyczących infrastruktury może tworzyć ryzyko dla bezpieczeństwa sieci (włączając w to działania o charakterze przestępczym) w zakresie ochrony fizycznej jak i poufności przekazu, oraz zakłócać grę konkurencyjną na rynku. Dlatego też dostępne dane powinny być ograniczone do niezbędnego minimum.
K. Uwaga dotycząca kar w wysokości 3% (str. 29)
Zgodnie z „Założeniami", za niewłaściwe wykonywanie obowiązków związanych z koordynacją robót grozi kara w wysokości do 3% przychodu.
W naszej ocenie proponowany próg 3% przychodu jest za wysoki i niewspółmierny do naruszenie i jego skutków.
L. Uwaga dotycząca zezwolenia zintegrowanego (str. 29)
„Założenia" przewidują uproszczony tryb w odniesieniu budowy wolno stojących kabin telefonicznych, szaf i słupków telekomunikacyjnych i kanalizacji kablowej. Z kolei w przypadku, gdy wniosek będzie dotyczył innego rodzaju obiektu, zostanie wydana odmowa: „Starosta zostanie zobowiązany do wydania odmownej decyzji w sprawie zezwolenia zintegrowanego w przypadku: gdy wniosek będzie dotyczyć budowy lub wykonywania robót budowlanych innych niż budowa wolno stojących kabin telefonicznych, szaf i słupków telefonicznych i kanalizacji kablowej,"
W „Założeniach" nie wyjaśniono, dlaczego nie przewiduje się możliwości prowadzenia w ramach zezwolenia zintegrowanego innych robót niż budowa (chociażby przebudowy lub remontu tych obiektów).
Naszym zdaniem zezwolenie zintegrowane powinno obejmować wszystkie rodzaje inwestycji telekomunikacyjnych. W ten sposób ta cenna inicjatywa zezwolenia zintegrowanego w sposób istotny przyczyni się do rozwoju sieci szerokopasmowych.
M. Uwaga dotycząca instalacji radiokomunikacyjnych i antenowych konstrukcji wsporczych
(str. 35 i 38)
Przedsiębiorcy telekomunikacyjni niejednokrotnie zwracali uwagę na problemy interpretacyjne i w konsekwencji niekorzystne orzecznictwo w odniesieniu do kwestii budowlanych dotyczących stacji bazowych sieci komórkowych. Jedną z istotnych przyczyn był brak definicji pojęć instalacji radiokomunikacyjnej i antenowej konstrukcji wsporczej, które występują w przepisie zwalniającym z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Z uznaniem należy zatem przyjąć projektowane w „Założeniach" uregulowanie tej kwestii poprzez uzupełnienie Prawa budowlanego o wspomniane definicje.
Jednocześnie przewidziano przepisy przejściowe w odniesieniu do obiektów budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia: „proponuje się aby do instalacji radiokomunikacyjnych, antenowych konstrukcji wsporczych lub szaf telekomunikacyjnych, wykonanych na obiekcie budowlanym przed dniem wejścia w życie Ustawy na podstawie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Pb, nie stosuje się art. 48 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 Pb."
Zdaniem Konfederacji Lewiatan proponowane rozwiązanie powinno mieć zastosowanie także w stosunku do instalacji, które nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (instalacje o wysokości mniejszej niż 3 m wykonywane na istniejących obiektach - zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Pb zgłoszenia wymaga instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3 m.
Ponadto, w naszej opinii zakres przepisów Prawa budowlanego, których nie stosuje się wskazanych instalacji i konstrukcji powinien obejmować nie tylko art. 48 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3, ale wszystkie przepisy od art. 48 do art. 52 Pb.
Niezależnie od powyższego, pragniemy zauważyć, że podczas formułowania konkretnych zapisów definicji wprowadzanych w Prawie budowlanym należy zwrócić uwagę na zachowanie neutralności podatkowej w stosunku do stanu obecnego. Z tego powodu naszym zdaniem koniczne może się okazać dodanie w każdej z nowych definicji zastrzeżenia, że instalacja radiokomunikacyjna albo jej część (odpowiednio - antenowa konstrukcja wsporcza) nie stanowi obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego.
N. Uwaga dotycząca odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (str. 38)
Zgodnie z „Założeniami" „odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie zmiany przebiegu infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym przyłącza telekomunikacyjnego, (...) nie stanowi istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a Pb...". Popieramy proponowane rozwiązanie wskazując jednocześnie, że powinno ono dotyczyć także sieci ruchomych. Dla przykładu, takie odstąpienie od wcześniejszego projektu, jak zmiana anten czy konstrukcji wsporczej nie powinno być traktowane jako „istotne odstąpienie".
O. Uwaga dotycząca opłat za zajęcia pasa drogowego (str. 41)
Z uznaniem przyjmujemy projektowane zmiany w zakresie limitów opłat za zajęcie pasa drogowego na cele instalacji telekomunikacyjnych. Wcześniej kwestia ta została uregulowana w odniesieniu do dróg zarządzanych przez GDDKiA, natomiast w przypadku dróg zarządzanych przez samorządy takich ułatwień nie wprowadzono. W tej sytuacji wiele samorządów żądało bardzo wysokich opłat - często według maksymalnej stawki 200 zł za 1 m kwadratowy (podczas, gdy stawka dla dróg wyższej kategorii pozostających w gestii GDDKiA wynosi 20 zł). Nadmierne stawki tych opłat tworzą istotną barierę dla inwestowania w obszarach mało atrakcyjnych biznesowo, zmuszając jednocześnie inwestorów do prowadzenia inwestycji liniowych poza pasem drogowym, co jest niewątpliwie niewłaściwe z punktu widzenia racjonalnej gospodarki terenami i zasobami.
Pragniemy przy okazji podkreślić, że doprecyzowania wymagają przepisy określające algorytm wyliczania konkretnych opłat. Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r.
(Dz.U. Nr 14, poz. 60) z późn. zm.):
„Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym(...)"
Do wyliczania opłaty stosuje się pojęcie rzutu poziomego umieszczonego urządzenia. Intencja tego podejścia wydaje się dość oczywista - opłata za zajęcie pasa drogowego powinna zależeć od tego, jak duża część powierzchni tego pasa została zajęta, natomiast nie powinno mieć znaczenia, czy umieszczono kanalizację kablową z jednym otworem, czy też ciąg kanalizacji zawiera kilka otworów (ew. rur) umieszczonych pionowo jeden pod drugim (przy założeniu, że szerokość całej kanalizacji pozostaje ta sama).
W praktyce pojawiają się jednak żądania wnoszenia opłaty za każdy kolejny kabel (lub rurę kablową) umieszczony jeden nad drugim. Problemy ujawniają się między innymi podczas rozbudowy kanalizacji teletechnicznej, polegającej na tym, że do istniejącego ciągu telekomunikacyjnego zostają dołożone dodatkowe rury kanalizacji nad istniejącym ciągiem - rzut poziomy nie ulega zmianie, ale powstają żądania wniesienia kolejnej opłaty. Żądania te są wsparte interpretacją przepisu, w którym słowo urządzenie występuje w liczbie pojedynczej: „zajętej przez rzut poziomy urządzenia". Naszym zdaniem należy tu użyć słowa urządzenie w liczbie mnogiej, czyli byłoby: „rzut poziomy urządzeń".
P. Uwaga dotycząca miejsc dostępnych dla ludności (str. 45)
W „Założeniach" słusznie wskazano na potrzebę doprecyzowania pojęcia „miejsc dostępnych dla ludności". Konfederacja Lewiatan sugeruje przyjęcie, że „miejsca takie ustala się według istniejącego stanu zagospodarowania przestrzennego i zabudowy nieruchomości, a także postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego." Proponujemy, aby definicja odnosiła się tylko do stanu faktycznego na dzień wydawania decyzji. Przyjęcie, że uwzględnia się również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w praktyce będzie oznaczać, że za miejsca dostępne dla ludności będą uznane wszystkie miejsca hipotetyczne, przed czym ma chronić właśnie projektowana zmiana. (opisano to zresztą w następnym akapicie samych „Założeń").
III. Pozostałe uwagi
A. Str. 10. pkt. a) - Konfederacja Lewiatan zwraca uwagę, że regulacje dla budowy i eksploatacji sieci telekomunikacyjnych nie powinny być ograniczone do infrastruktury technicznej wykorzystywanej do świadczenia usług szybkiej łączności elektronicznej, ale powinny dotyczyć wszelkiej infrastruktury telekomunikacyjnej. Przykładowo, infrastruktura dla łączności M2M może być b. istotna rozwoju społeczeństwa informacyjnego, a nie musi wymagać parametrów szybkiej łączności.
B. Str. 11 - Wysokość opłat: W ocenie Konfederacji byłoby pożądane, aby sprecyzować sposób, w jaki Prezes UKE powinien określać wysokość opłat za dostęp do infrastruktury. Wydaje się, że opłaty nie zawsze w sposób właściwy, czego przykładem może być wysokość opłat za dostęp do słupów energetycznych.
C. Str. 17 - Udostępnianie przez Prezesa UKE informacji o podmiocie, który przekazał do SIIS[1] informacje o danej infrastrukturze: obecnie operatorzy zastrzegają w SIIS możliwość udostępnienia tej informacji (SIIS daje taką możliwość). Jeżeli takie informacje miałyby byś udostępniane przez UKE, należy zagwarantować, aby dane przekazane przez poszczególnych operatorów nie stały się informacją publiczną. W przeciwnym razie wpłynęło by to negatywnie m.in. na bezpieczeństwo sieci oraz mogło by skutkować utratą przewagi konkurencyjnej/infrastrukturalnej na danych obszarach.
D. Str. 17 - Zasilanie Punktu Informacyjnego ds. Telekomunikacji (PIT) danymi z SIIS.
W ocenie Konfederacji Lewiatan w ustawie należałoby doprecyzować, że PIT jest zasilany danymi przez Prezesa UKE bezpośrednio z SIIS. Nie jest naszym zdaniem zasadne, aby operatorzy przygotowywali ten sam zestaw danych w dwóch formatach do dwóch baz danych prowadzonych Prezesa UKE.
E. Str. 18 - Obowiązek przekazywania do PIT danych udostępnionych na wniosek, a nie ujętych jeszcze w PIT (a więc nowo wybudowanej infrastruktury) rodzi ryzyko, że w trybie ciągłym przez cały rok operatorzy będą musieli raportować do PIT nowo wybudowaną infrastrukturę. Informacje o nowej infrastrukturze powinny być przekazywane w cyklach rocznych razem z raportowaniem do SIIS (a na bieżąco tylko obowiązek udostepnienia informacji na wniosek podmiotu).
F. Str. 19 - Naszym zdaniem należy wprowadzić zapisy chroniące operatorów przed koniecznością odpowiedzi na wnioski, będące rezultatem nieumiejętności poruszania się w PIT (np. w sytuacji gdy informacja jest w PIT, ale dany podmiot nie umiał jej odnaleźć, więc zwraca się do przedsiębiorcy telekomunikacyjnego z wnioskiem o informację). W takim przypadku powinna być możliwość ograniczenia się przez operatora do odpowiedzi, że dane dostępne są w PIT - bez konieczności przygotowywania obszernych wnioskowanych informacji. Brak takiego postanowienia skutkowałby niezasadnym obciążeniem dla operatorów.
Konfederacja Lewiatan, 6 sierpnia 2015 r.
[1] Baza SIIS zbudowana w ramach Projektu SIPS - System Informacyjny o infrastrukturze szerokopasmowej i portal Polska Szerokopasmowa.
