Raportowanie schematów podatkowych - uwagi

2017-11-17

Uwagi Konfederacji Lewiatan w ramach konsultacji podatkowych w sprawie wprowadzenia zmian w prawie, których celem będzie wprowadzenie do polskiego porządku prawnego obowiązku raportowania schematów podatkowych (w nawiązaniu do pisma pana Pawła Gruzy, Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów z dn. 20 października 2017 r. zawiadamiającego o rozpoczęciu konsultacji podatkowych, sygn. SP3.8021.2.2017).

1.       Przedstawione przez Ministerstwo Finansów w ramach konsultacji podatkowych propozycje obejmują tylko wybrane obszary dotyczące raportowania schematów podatkowych - w szczególności: jakiego typu schematy podatkowe/uzgodnienia powinny podlegać obowiązkowi raportowania, krąg podmiotów obowiązanych, w tym zagadnienia ujawnienia tajemnicy zawodowej oraz terminy raportowania.  Poza zakresem konsultacji podatkowych znajduje się jednak wiele innych istotnych obszarów. 

Postulujemy rozszerzenie konsultacji podatkowych na te pozostałe zagadnienia, w tym w szczególności:

§   definicję minimalnego zakresu danych/informacji, które powinny znaleźć się w zgłoszeniu schematu podatkowego, w tym zróżnicowanie tego zakresu w odniesieniu do typu podmiotu obowiązanego (w tym posiadanej przez niego wiedzy o schemacie podatkowym);

§   wzór zgłoszenia i szczegóły techniczne samego raportowania (np. formularz interaktywny, itp.);

§   wyłączenia z zakresu raportowania (np. dopuszczalne ulgi, uprzednie ujawnienie okoliczności w procedurze indywidualnej interpretacji podatkowej lub uprzedniego porozumienia cenowego);

§   przepisy przejściowe (nowe obowiązki powinny dotyczyć wyłącznie schematów promowanych i wdrażanych po wejściu w życie przepisów);

§   sankcje za brak lub opóźnione zgłoszenie schematu podatkowego przez podmiot obowiązany;

§   relacja między zgłoszeniem schematu podatkowego a ew. odpowiedzialnością karną lub karną skarbową podatnika lub osób prowadzących sprawy podatnika i istniejącą już instytucją prawną „czynnego żalu" lub ujawnienia istotnych okoliczności czynu (służyłoby to zmniejszeniu percepcji społecznej proponowanego obowiązku raportowania jako formy oficjalnego donosu lub samooskarżenia).

2.       Zgodnie z rekomendacjami OECD wyrażonymi w ww. raporcie „Action 12 - 2015 Final Report Mandatory Disclosure Rules" obowiązkowe raportowanie schematów podatkowych powinno mieć na celu wykrycie schematów planowania podatkowego, które wykorzystują słabości systemu podatkowego, aby umożliwić administracji podatkowej wczesną reakcję (np. wydanie ostrzeżeń, działania edukacyjne, podjęcie kontroli) na pojawiające się schematy agresywnego planowania podatkowego bądź luki interpretacyjne przepisów podatkowych zanim zostaną rozpowszechnione, jako szkodliwa praktyka rynkowa. Obowiązek raportowania schematów podatkowych musi cechować się jasnością i pewnością stosowania przez podmioty obowiązane, uwzględniać poziom ich wiedzy podatkowej lub zakresu dostępnych im informacji o danym schemacie podatkowym lub sposobie jego wdrożenia. Narzędzie to powinno mieć zatem rolę uzupełniającą, subsydiarną względem istniejących narzędzi prawnych i faktycznych pozostających w dyspozycji administracji skarbowej (w tym analiz interpretacji prawa podatkowego, czynności sprawdzających, postępowań kontrolnych i podatkowych, czy narzędzi „odstraszających" jak klauzule anty-abuzywne lub ogólna klauzula przeciwdziałania unikaniu opodatkowania). 

Nałożenie kolejnego obowiązku sprawozdawczego na podatników oraz uczestników życia gospodarczego powinno być proporcjonalne do celu regulacji. Niestety obecnie konsultowane propozycje (w szczególności definicje ogólnych i szczególnych cech charakterystycznych) są w wielu aspektach nieostre, nieobiektywne i trudne do wdrożenia w praktyce. W tej formie powodowałyby nałożenie wręcz niewykonalnych obowiązków, paraliż decyzyjny przy ocenie zdarzeń gospodarczych i istotne zwiększenie kosztów prowadzenia działalności gospodarczej.  Potęgowałoby jednocześnie niepewność stosowania prawa, które już obecnie z uwagi na liczne zmiany przepisów i interpretacji stanowi jeden z głównych problemów przedsiębiorców w Polsce.

Żywimy istotną obawę, że rozważane obecnie przez MF propozycje definicji schematu podatkowego oraz jego poszczególnych części składowych nie będą realizować celu nowelizacji, tj. nie dostarczą MF właściwych informacji o stosowanych w praktyce schematach postępowania w ramach działań optymalizacji podatkowej, lecz spowodują zalew zgłoszeń składanych z nadmiernej ostrożności, powielających się i niewnoszących wartości dodanej.

Nałożenie nowych lub nadmiernych obowiązków sprawozdawczych, zwłaszcza zanim zrobią to inne państwa w regionie, może skutkować pogorszeniem pozycji konkurencyjnej Polski i polskich przedsiębiorców. Należy zatem rozważyć, aby w okresie do pełnego wdrożenia ww. rekomendacji lub projektów legislacyjnych (w tym przedstawionego przez Komisję Europejską projektu z dnia 21 czerwca 2017 r. Dyrektywy Rady DAC6 w zakresie obowiązkowej automatycznej wymiany informacji w dziedzinie opodatkowania w odniesieniu do raportowanych uzgodnień transgranicznych) przez państwa w regionie lub w ramach Unii Europejskiej stopniowo dochodzić do ostatecznego, wspólnego z innymi państwami modelu raportowania. W międzyczasie obowiązek raportowania schematów podatkowych powinien skupiać się na wczesnym identyfikowaniu mechanizmów planowania podatkowego i luk interpretacyjnych.

Jednocześnie należy wyłączyć z zakresu raportowania ulgi podatkowe przyznane przez państwo na podstawie prawodawstwa krajowego (np. ulgi podatkowe dla działalności w specjalnych strefach ekonomicznych czy na wsparcie działalności badawczo-rozwojowej) lub międzynarodowego prawa podatkowego (w tym mechanizmów służących unikaniu podwójnego opodatkowania wynikających z umów o unikaniu podwójnego opodatkowania).

Dodatkowo, postulujemy, aby w każdej sytuacji, kiedy do danej transakcji została wydana indywidualna interpretacja podatkowa bądź uprzednie porozumienie cenowe potwierdzające skutki podatkowe danej transakcji/ bardziej rozbudowanej struktury, obowiązek raportowania w ramach planowanych obowiązków ujawnieniowych odnośnie schematów podatkowych, powinien zostać wyłączony  - z uwagi na to, że administracja podatkowa weszła już w posiadanie informacji na temat przeprowadzonych, bądź też planowanych schematów podatkowych. 

Zwracamy uwagę, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym, racjonalnie działający podatnik będzie z dużym prawdopodobieństwem zabezpieczał się interpretacją indywidualną, w przypadku szczególnie skomplikowanych, czy istotnych kwotowo transakcji.  Niejasne przepisy podatkowe, jak również sprzeczne interpretacje wydawane w podobnych stanach faktycznych nie wpływają na zwiększenie poziomu pewności podatników w zakresie prowadzonej działalności i jej skutków podatkowych, w związku z czym liczba zapytań w sprawach podatkowych rośnie. Choć wystąpienie z wnioskiem o interpretację jest dobrowolne i nie pokrywa wszystkich sytuacji, kiedy może dochodzić do unikania opodatkowania, niemniej jednak, fakt wyczerpującego ujawnienia stanu faktycznego i uzyskania interpretacji przez podatnika, powinien być przesłanką zwolnienia z obowiązków raportowych w zakresie MDR.

3.       Z powyższych względów w ramach dalszych konsultacji podatkowych powinien w pierwszej kolejności zostać wypracowany wzór raportu i minimalny wymagany zakres informacji o schemacie podatkowym (opis uzgodnienia, wyjaśnienie, na czym polega schemat podatkowy lub luka interpretacyjna służące uzyskaniu korzyści podatkowych). 

Zgadzamy się z tezą, że podlegający zgłoszeniu schemat podatkowy - jako efekt rozważań teoretycznych lub jako rozwiązanie intelektualne - powinien być opisany jako plan działania, który stworzony może zostać w oderwaniu od konkretnego przypadku. Należy opis schematu podatkowego rozumieć jako wyjaśnienie mechanizmu z którego wynika korzyść podatkowa - jakich podatków dotyczy, z interpretacji jakich przepisów wynika i jakiego typu transakcje lub czynności obejmuje w celu uzyskania korzyści podatkowej. Zgłoszenie schematu podatkowego powinno być dość ogólne w swej naturze, nie może bowiem zastępować szczegółowego badania całokształtu stanu faktycznego, które to dopiero może wykazać czy istotnie doszło do nieuprawnionego uzyskania korzyści podatkowej, braku uzasadnienia ekonomicznego, itp.

4.       Proponowana obecnie przez Ministerstwo Finansów definicja schematu podatkowego („uzgodnienie, które: 1. spełnia kryterium głównej korzyści oraz posiada ogólną cechę rozpoznawczą, lub 2. posiada szczególną cechę rozpoznawczą") powinna zostać doprecyzowana. Użycie spójnika „lub" oznacza, że obowiązkiem raportowania objęte zostałyby  uzgodnienia spełniające wyłącznie szczególną cechę rozpoznawczą (lecz nie spełniające kryterium głównej korzyści i ogólnej cechy rozpoznawczej). Postulujemy, aby wybrane z proponowanych szczególnych cech rozpoznawczych stały się raczej elementami  samej informacji o schematach podatkowych a nie w elementem rozpoznawczym tego typu schematów. Wynika to także z tego, że podmioty raportujące nie muszą lub nie posiadają ogółu informacji o danym uzgodnieniu i w ten sposób będą mogły podać takie informacje, jeśli nimi faktycznie dysponują.

5.       Raportowanie schematów podatkowych nie powinno zawierać elementów subiektywnych, ocennych lub przesądzających czy dana transakcja stanowi agresywne planowanie podatkowe. Proponowane obecnie kryterium głównej korzyści - sugeruje lub wręcz przesądza, że dane uzgodnienie stanowi nieuprawnione unikanie opodatkowania poprzez porównanie działania podmiotu działającego rozsądnie i kierującego się praktyką przyjętą w danym rodzaju działalności, który mógłby zasadnie inny sposób postępowania, z którym nie wiązałoby się uzyskanie korzyści podatkowej takiej jak oczekiwana lub wynikająca w związku z wykonaniem uzgodnienia. Jednocześnie wskazanie, choćby przykładowo, wprost wybranych zawodów zaufania publicznego jako promotorów schematów podatkowych kreuje niewłaściwą percepcję społeczną tych zawodów (psujące reputację indywidualne przypadki nadużyć w tych środowiskach zawodowych należy eliminować stosując inne dostępne już instrumenty prawne).

W zależności od sposobu zdefiniowania minimalnego zakresu informacji podlegających raportowaniu będzie możliwa decyzja, czy obowiązek raportowania powinien spoczywać na promotorach (jako podmiotach posiadających wiedzę o wyabstrahowanym mechanizmie działania schematu podatkowego) lub korzystających (jako podmiotach posiadających wiedzę o szczegółach konkretnego wdrożenia schematu podatkowego). W przypadku podejścia abstrahującego od konkretnych przypadków raportowanie nie powinno skutkować naruszeniem tajemnicy zawodowej i umożliwiałoby wprowadzenie obowiązku raportowania informacji o schematach podatkowych z wyłączeniem danych, które identyfikują podmioty uczestniczące lub mające uczestniczyć w schemacie podatkowym. Taki obowiązek raportowy mógłby zostać połączony z obowiązkiem poinformowania klienta o obowiązku złożenia takiego zanonimizowanego raportu. Natomiast w przypadku obowiązku przekazywania szczegółowych informacji dotyczących konkretnych stanów faktycznych, obowiązek raportowania powinien ciążyć na korzystających. 

6.       Nałożenie obowiązku raportowania schematów podatkowych na niektóre zawody zaufania publicznego, banki, jak również warunkowego obowiązku raportowania na „podmioty zobowiązane do wykonania bądź przyjmujące wynagrodzenie za wykonanie czynności pozostających w zakresie ich działania w odniesieniu do uzgodnień, także w zakresie innych uzgodnień niż podatkowe" (w tym banki), w sytuacji gdy podmioty te nie zostaną poinformowane przez promotora lub korzystającego o wcześniejszym zgłoszeniu przez nich danego schematu podatkowego, budzi bardzo duże wątpliwości. W szczególności banki, jako instytucje zaufania publicznego, podlegające nadzorowi finansowemu przez uprawnione do tego instytucje, świadczą usługi określone w statucie, w sposób ściśle uregulowany przepisami prawa i z zasady nie oferują swoim klientom produktów/struktur, których celem byłoby uniknięcie/ zminimalizowanie opodatkowania.  Banki, z definicji nie świadczą usług doradztwa podatkowego, a oferowane przez banki produkty bankowe są co do zasady wystandaryzowane. Doradcy bankowi, oferując standardowy produkt bankowy, wcale nie muszą wiedzieć, że dany produkt zostanie przez klienta wykorzystany jako jeden z wielu elementów składowych większej transakcji, która w całości może być postrzegana przez administrację podatkową, jako zmierzająca do uniknięcia opodatkowania, natomiast w zakresie tego jednego produktu bankowego, stanowi zwykła transakcję finansową, nie budzącą żadnych podejrzeń. Doradca bankowy, nie znając szerszego kontekstu, zwłaszcza w przypadku struktur transgranicznych, może nie mieć podstaw do jakichkolwiek podejrzeń. Jeżeli zatem na banki ma zostać nałożony nowy obowiązek monitorowania transakcji pod kątem podatkowym, tak jak w tej chwili monitorowane są transakcje pod kątem przeciwdziałania praniu brudnych pieniędzy, to potrzebne jest w tym celu jasne (a nie uznaniowe) określenie kryteriów, według których te transakcje miałyby być monitorowane i raportowane w ramach nowych wymogów.  Sformalizowanie procesu monitorowania transakcji po stronie banków czy też innych podmiotów nieposiadających specjalistycznej wiedzy pod katem MDR wymagałoby po stronie takich podmiotów dodatkowych znaczących nakładów, w celu zapewnienia odpowiedniej zgodności z przepisami, infrastruktury i odpowiednich zasobów ludzkich.  

Brak jasnej definicji promotora (podmiot, który bezpośrednio udostępnia i promuje schemat podatkowy, bądź też pośrednik, rozumiany jako istotny doradca) spowoduje, że pomioty w jakikolwiek sposób zaangażowane w transakcję z klientem, będą podejmowały szereg działań mających na celu zminimalizowanie ryzyka nałożenia sankcji wynikających z faktu nieujawnienia schematu podatkowego, począwszy od oświadczenia podatnika o zgłoszeniu schematu, wymagania opinii doradcy podatkowego w zakresie przeprowadzanej transakcji, czy też zabezpieczanie się oświadczeniami klienta, że transakcja nie ma na celu uniknięcia opodatkowania.  Te dodatkowe czynności zabezpieczające wpłyną na relacje z klientami z uwagi na obciążenie wszystkich zaangażowanych stron dodatkowymi obowiązkami dokumentacyjnymi, jak również kosztami wynikającymi z dodatkowych opinii doradców podatkowych, czy też kosztami ponoszonymi w celu zapewnienia zgodności z nowymi wymogami ujawnieniowymi.
Z powyższych względów, definicja promotora powinna zapewnić, że jej zakresem będą objęte podmioty, które mają wiedzę na temat mechanizmu funkcjonowania schematu podatkowego, natomiast te podmioty, które świadczą usługi uboczne w stosunku do schematu podatkowego nie będą traktowane jako promotorzy, jeżeli nie mieli jakiejkolwiek wiedzy na temat tego, czy transakcja była motywowana podatkowo, bądź też w zakresie jej potencjalnych skutków podatkowych. Warunek posiadania wiedzy na temat schematu podatkowego powinien również zostać jasno wskazany w odniesieniu do podmiotów zobowiązanych do ewentualnego warunkowego raportowania schematów podatkowych. Przykładowo doradcy klientów w bankach, z racji wykonywanych obowiązków, zazwyczaj nie mają wiedzy w zakresie skomplikowanych/ zaawansowanych struktur podatkowych, nie można więc od nich wymagać prawidłowej identyfikacji schematów podatkowych. Z kolei zbyt restrykcyjne podejście do obowiązku raportowania schematów podatkowych, z uwagi na ryzyko objęcia sankcjami, jak również niejasne/ nieprecyzyjne kryteria, będzie powodowało nadmierne obciążenie finansowe i dokumentacyjne, zarówno po stronie podmiotu ujawniającego, jak i administracji podatkowej. 

7.       Podsumowując, zgodnie z wytycznymi OECD w zakresie wprowadzenia MDR dodatkowe koszty ponoszone przez podatników w zakresie zapewnienia zgodności z regulacjami powinny być zrównoważone przez benefity, które osiągnie administracja podatkowa z tytułu pozyskania informacji o schematach podatkowych, jak również powinny zapewnić, że informacja dostarczona administracji podatkowej jest wykorzystywana w efektywny sposób. Celem wprowadzanych obowiązków ujawnieniowych, ma być umożliwienie administracji podatkowej szybkiego reagowania w zakresie niedozwolonych struktur podatkowych, zmierzających do unikania opodatkowania, tymczasem wielokrotne raportowanie tego samego schematu, przez różne podmioty (z uwagi na nieprecyzyjną definicję), bądź też raportowanie schematów, które nie są szkodliwe w rozumieniu planowanych regulacji, spowoduje, że cel inicjatywy nie zostanie osiągnięty - poprzez nadmierne obciążenie administracji podatkowej informacją, która nie jest w żaden sposób użyteczna. Z tego względu przepisy w zakresie ujawniania schematów podatkowych powinny być jasne, zobiektywizowane i użyteczne, a ich stosowanie nie powinno nadmiernie obciążać podmiotów zobowiązanych do raportowania.