Projekt Ustawy o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług opublikowanego na stronach internetowych partii PiS - opinia
2015-11-25
Opinia wstępna Rady Podatkowej Konfederacji Lewiatan z dnia 12 listopada 2015 r. w sprawie projektu Ustawy o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług opublikowanego na stronach internetowych partii Prawo i Sprawiedliwość.
1. Wstęp
Przedmiotem niniejszej opinii przygotowanej przez Radę Podatkową Konfederacji Lewiatan jest opublikowany na stronach internetowych partii Prawo i Sprawiedliwość projekt nowej ustawy o podatku od towarów i usług (dalej: „VAT"). Ze względu na obszerność projektu (planowane wprowadzenie nowej ustawy w miejsce aktualnie obowiązującej, niniejsza opinia ma charakter wstępny i koncentruje się na kilku kluczowych kwestiach związanych z ewentualnym wprowadzeniem nowej ustawy według przedstawionego projektu.
Na wstępie pragniemy zwrócić Państwa uwagę na szereg istotnych wątpliwości wiążących się z przedstawionym projektem, dotyczy to samej koncepcji nowej ustawy, jak i treści przedstawionego projektu pod kątem jego zgodności z przepisami UE, wpływu na stabilność otoczenia prawnego podatników i pewność oraz przewidywalność podatników co do zapadających rozstrzygnięć na podstawie proponowanych przepisów, w tym poprzez odrzucenie nie tylko możliwości występowania o interpretacje w zakresie wszystkich zagadnień dotyczących podatku VAT, ale także dużego dorobku orzecznictwa sadów administracyjnych.
Wyraźnie pragniemy zaznaczyć że nie kwestionujemy palącej potrzeby podjęcia działań nakierowanych na walkę z oszustwami i wyłudzeniami podatkowymi, o co wielokrotnie wnioskowaliśmy w imieniu naszych członków. Jednakże przedstawiony projekt budzi daleko posunięte wątpliwości w zakresie przyjętej koncepcji zwalczania oszustw i wyłudzeń w podatku VAT. Projekt ten bowiem zawiera, w naszej ocenie, rozwiązania zdecydowanie pogarszające warunki funkcjonowania polskich przedsiębiorców. Pogorszenie to polega w dużej mierze na zwiększeniu ryzyka prowadzenia działalności przez uczciwych podatników czy to poprzez wprowadzenie generalnej zasady odpowiedzialności solidarnej nabywcy za uchybienia dostawcy, czy też istotnego pogorszenia płynności finansowej podmiotów gospodarczych poprzez wprowadzenie systemu podzielonej płatności. Sytuację podatników pogorszy także drastyczne ograniczenie możliwości bezpośredniego zwrotu nadwyżki podatku, radykalny wzrost obciążeń administracyjnych, czy wprowadzenie znacznego formalizmu rozliczeń oraz opresyjności podatku VAT.
2. Nowelizacja ustawy czy nowa ustawa
Kluczową kwestią związaną z analizą projektu nowej ustawy o podatku od towarów i usług jest istniejący, w naszej ocenie, brak wystarczającego uzasadnienia dla wprowadzania nowych regulacji w drodze uchylenia dotychczas obowiązującej ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług i zastąpienia jej nowym aktem prawnym.
Popierając w pełni ideę niezwłocznego wdrożenia rozwiązań systemowych w celu podjęcia skutecznej walki z oszustwami w zakresie podatku VAT pragniemy zauważyć, że znakomita większość regulacji i rozwiązań przedstawionych w projekcie nowej ustawy to rozwiązania funkcjonujące także obecnie - w niektórych przypadkach poddane drobnym jedynie zmianom redakcyjnym, w innych przytoczone w ich dotychczasowym wręcz brzmieniu. Chociażby z tego względu zastępowanie dotychczasowej ustawy nowym aktem, w miejsce stosownej nowelizacji i wprowadzenia rozwiązań uszczelniających system VAT, jest rozwiązaniem z wielu względów wątpliwym i kosztownym dla podatników oraz administracji.
Podatnicy przywykli do samego układu, metodologii, a nawet słownictwa, którym posługuje się obecna ustawa o VAT. Zmiana, w postaci wprowadzenia nowego aktu, wywoła w zasadzie u wszystkich podatników konieczność zgłębienia zasad rządzących podatkiem VAT na nowo. W tym samym stopniu dotyczy to pracowników administracji podatkowej, kontroli skarbowej czy służby celnej. To z kolei, wiąże się z kosztami administracyjnymi niewspółmiernie wysokimi w porównaniu do kosztów towarzyszących zazwyczaj okresowym nowelizacjom ustawy.
Koszty wprowadzenia nowego aktu nie są przy tym jedynym aspektem - uchylenie obecnej ustawy o VAT spowoduje, że 11-letni blisko dorobek praktyki i orzecznictwa sądów administracyjnych z formalnego punktu widzenia stanie się nieaktualny. Dotyczyć to będzie również przepisów i rozwiązań, które zostały w identycznym lub zbliżonym brzmieniu powielone w projekcie nowej ustawy, a które istnieją od lat, sprawdzają się w praktyce gospodarczej, nie stanowiąc źródła nadużyć i wyłudzeń. Wprowadzenie nowego aktu prawnego wraz z, przewidywaną w tym projekcie, zasadą utraty mocy ochronnej interpretacji wydanych na podstawie art. 14a-14p Ordynacji podatkowej, spowoduje powstanie niedopuszczalnego w państwie prawa chaosu i towarzyszącego mu poczucia niepewności wśród przedsiębiorców. Chaosu niedopuszczalnego tym bardziej w tak niełatwej materii, jaką jest prawo podatkowe.
Nie wydaje się również zasadne wprowadzanie nowego aktu właśnie po to, by dotychczasowe interpretacje utraciły moc prawną, a także by ograniczyć możliwość skorzystania przez podatników z uzyskania interpretacji podatkowej w zakresie podatku VAT. Każdy akt prawny posługuje się językiem prawniczym, podatnicy zaś w większości przypadków wykształcenia prawniczego nie posiadają. Żaden akt prawny, choćby został napisany językiem niezwykle prostym i precyzyjnym (przy czym analizowany projekt także do takich nie należy), nie będzie w pełni przystępny dla wszystkich podatników, ani też, co najważniejsze, nie będzie jednoznacznie interpretowany przez organy podatkowe. Uchylenie dotychczas wydanych interpretacji, jak również pozbawienie podatników możliwości uzyskania formalnej i chroniącej ich oceny przepisów ze strony Ministra Finansów, należy w tym świetle ocenić jednoznacznie negatywnie.
Co więcej, również aparat skarbowy nie jest przygotowany na tego rodzaju zmianę, i to nie tylko merytorycznie. Podkreślenia wymaga, iż utrata mocy wiążącej przez interpretacje wydane dotychczas, w powiązaniu z przewidywaną w projekcie (art. 333) możliwością przedstawienia organowi podatkowemu sposobu rozliczenia podatku, wywoła ze strony podatników falę wniosków do organów podatkowych. Skoro bowiem dotychczasowe, chroniące podatników interpretacje utracą swą moc, podatnicy dążyć będą do potwierdzenia prawidłowości przyjętych zasad rozliczania podatku w drodze przewidzianego w projekcie przedstawienia organowi podatkowemu sposobu rozliczenia podatku. Biorąc pod uwagę, że tylko od 28 lipca 2015 r. na stronie Ministra Finansów zamieszczono 1 tys. nowych interpretacji w zakresie VAT, można wyobrażać sobie skalę wniosków, które wpłyną do aparatu skarbowego w celu potwierdzenia sposobu rozliczania podatku. Rozważania w zakresie wprowadzenia nowego aktu powinny być więc poprzedzone analizą, czy organy podatkowe będą dysponować możliwościami i środkami, by zmierzyć się z falą powyższych wniosków ze strony podatników oraz zwiększeniem formalności związanych obsługą tego podatku.
Podsumowując, postulujemy wprowadzenie nowych rozwiązań i regulacji w drodze nowelizacji ustawy obecnie obowiązującej, zamiast wprowadzenia zupełnie nowego aktu prawnego. Walka z oszustwami i wyłudzeniami powinna przyjąć formę precyzyjnie zaplanowanych działań, wymierzonych przeciwko podmiotom takich oszustw dokonującym, nie zaś dokonywać się kosztem ogółu przedsiębiorców i ich zaufania do organów państwa.
3. Skuteczne zwalczanie oszustw w podatku VAT
W naszej ocenie, straty budżetowe w podatku VAT wynikają przede wszystkim z działalności grup przestępczych wyłudzających podatek (które nie prowadzą rzeczywistej działalności gospodarczej lub też jedynie wykorzystują transakcje gospodarcze do wyłudzeń). W drugiej kolejności, straty w podatku VAT powoduje szara strefa, czyli działalność tych podmiotów, które nie ujawniają swojej działalności gospodarczej organom skarbowym lub zaniżają jej skalę. Zdecydowanie najmniejszym źródłem strat w podatku VAT są „zwykli" podatnicy, którzy stosują agresywne planowanie podatkowe tym bardziej, że orzecznictwo TSUE wypracowało klauzulę nadużycia przepisów o podatku VAT, która bez jej implementacji stanowi skuteczne narzędzie do zwalczania agresywnego planowania w podatku VAT.
Należy podkreślić, że grupy przestępcze podobnie jak szara strefa działają z definicji poza prawem. Zatem wszelkie regulacje ustawowe wprowadzające dodatkowe restrykcje, czy obowiązki są nieskuteczne wobec tych grupy (mimo obowiązku ustawowego nie będą one przez przestępców realizowane). Przykładowo problematyczny obowiązek składania informacji organom podatkowym o uzyskanych „korzyściach podatkowych" (opisany w dalszej części niniejszego pisma) oczywiście nie będzie respektowany (trudno oczekiwać autodenuncjacji przez przestępców zajmujących się wyłudzeniami VAT). Wobec działań przestępczych skuteczne mogą być jedynie te regulacje dotyczące podatku VAT, które modyfikują funkcjonowanie systemu VAT w taki sposób, aby nie było możliwe wyłudzenie podatku (np. odwrotne obciążenie, gdzie nie występuje nadwyżka podatku naliczonego, którą przestępcy mogliby wyłudzić, lub w też w pewnym zakresie rozdzielenie płatności, w którym utrudnione jest „przechwytywanie" kwot VAT przez przestępców), jednak w trochę innym modelu niż proponowany. Dosyć podobna sytuacja występuje w przypadku podmiotów działających w szarej sferze - podmioty które podejmują świadomą decyzję o niepłaceniu VAT raczej nie będą podatne na wypełnianie obowiązków i obostrzeń, które nakłada na nich ustawa o VAT. Nowe obowiązki i restrykcje respektowane będą więc jedynie przez te podmioty, które starają się przestrzegać prawa, a więc „zwykłych" podatników. A jak wskazano, ta grupa, mimo iż liczebnie zdecydowanie najliczniejsza jest odpowiedzialna jedynie w niewielkim stopniu za ubytki we wpływach z tytułu VAT, stąd też istotne wątpliwości co do skuteczności proponowanej go projektu w likwidacji takich zachowań.
Środkiem do zwalczania działalności przestępców wyłudzających podatek VAT oraz podmiotów działających w szarej strefie nie powinny być więc same przepisy ustawy o VAT lecz działania nakierowane na zwiększenie efektywności kontroli (szybkie wykrywanie oszustw) i egzekwowania wyłudzonych lub niezapłaconych kwot podatku VAT. Jeśli chodzi o oszustwa VAT, to zasadniczym problemem podatku VAT w Polsce nie są złe przepisy o podatku VAT lecz powolność i słaba wykrywalność oszustw. Organy podatkowe w obecnym kształcie są praktycznie bezradne w przypadku oszustów, którzy zakładają firmę (na słupa), wybierają rozliczenia kwartalne, dokonują licznych transakcji przez miesiąc i znikają. Zanim organy podejmą jakiekolwiek czynności weryfikacyjne (związane z niezłożeniem deklaracji kwartalnej), oszuści są już generalnie nieuchwytni, zaś wyłudzone kwoty VAT wytransferowane za granicę. Wszelkie rozwiązania nakierowane na zwalczanie oszustw oparte na obecnym, niewydolnym, systemie kontroli (takie jak np. projektowane rozdzielnie płatności, w którym organy podatkowe powinny w ciągu trzech dni „zwolnić" płatność na rzecz podatników) siłą rzeczy zawierać będą ten słaby punkt, który zapewne będzie wykorzystywany przez oszustów podatkowych do wyłudzeń.
Uważamy więc, że kluczem do zwalczania oszustw VAT powinna być reorganizacja i modyfikacja funkcjonowania organów podatkowych (m.in. poprzez udostępnienie im narzędzi informatycznych pozwalających na dostęp do kluczowych danych dotyczących potencjalnych oszustw w czasie rzeczywistym) oraz lepsze współdziałanie organów podatkowych z innymi organami państwa powołanymi do zwalczania oszustw (policja, ABW, prokuratura etc.). Zmiany ustawowe powinny natomiast zostać wprowadzone w przepisach karnych oraz przepisach dotyczących kompetencji organów zwalczających tego rodzaju nadużycia, gdyż obecne przepisy są bardzo łagodne dla przestępców, nie zapewniają też automatycznego przepadku korzyści uzyskanych z oszustw VAT. Również niektóre propozycje zawarte w projekcie ustawy (np. likwidacja rejestru „zaufanych" podatników, z którymi transakcje nie wiążą się z ryzykiem solidarnej odpowiedzialności, nagminnie wykorzystywanego przez oszustów) powinny być wprowadzone do przepisów o VAT, lecz tak jak wskazano wcześniej zmiany te nie mają kluczowego znaczenia w zwalczaniu oszustw VAT.
Należy dodatkowo zwrócić uwagę, że rozwiązania dotyczące zwalczania oszustw podatkowych (w szczególności koncepcja podzielonych płatności i wspierająca ją solidarna odpowiedzialność) w zaproponowanym brzmieniu będą stanowiły istotne obciążenie dla podmiotów prowadzących działalność, przede wszystkim małych i średnich. Przedstawione rozwiązanie zakłada bowiem możliwość swobodnego dysponowania przez dostawcę częścią ceny, odpowiadającą kwocie podatku i wpłaconą przez nabywcę na odrębny rachunek bankowy, dopiero po wyrażeniu zgody przez urząd skarbowy. Chociaż termin na udzielenie odpowiedzi przez właściwy organ to jedynie trzy dni, jednak trudno zakładać, że w takim terminie będzie on mógł podjąć nieobarczoną ryzykiem decyzję o zgodzie na wykorzystanie środków zgromadzonych na tym wyodrębnionym rachunku do celów innych niż zapłata podatku. Urząd skarbowy bowiem z całą pewnością nie będzie w stanie zweryfikować zasadności zwolnienia środków w tak krótkim terminie, mając na uwadze, iż w Polsce jest ponad 2,4 mln podatników podatku VAT, co powoduje wątpliwości, czy planowana koncepcja zwalczania oszustw będzie skuteczna. To oznacza dla dostawcy znaczące trudności w zakresie płynności (otrzymuje on płatność efektywnie w kwocie netto, a reguluje swoje należności w kwocie brutto) i konieczność finansowania (o ile to będzie możliwe) dodatkowym kredytem. W praktyce wielu dostawców może chcieć wymusić na nabywcy albo rezygnację z instytucji podzielonej płatności, albo podniesienie ceny, tak aby zrekompensować koszty finansowania. Dla nabywcy oznaczać to będzie objęcie go odpowiedzialnością solidarną nie w związku z podejrzeniem o współudział w wyłudzaniu podatku VAT, ale w efekcie podejmowania racjonalnych biznesowo decyzji dotyczących minimalizacji kosztu zakupu towarów. Takie określenie solidarnej odpowiedzialności jest poza tym niezgodne z prawem unijnym.
4. Nadmierna sankcyjność oraz znaczne zwiększenie obowiązków administracyjnych po stronie podatników
Projektowana ustawa nakłada na podatników szereg nowych obowiązków o charakterze administracyjnym, a ponadto w sposób istotny zwiększa po stronie przedsiębiorców ryzyko związane z prowadzoną działalnością.
Zmianą, która generuje istotne ryzyko w prowadzonej działalności gospodarczej, jest wprowadzenie zasady solidarnej odpowiedzialności nabywcy za zaległości podatkowe dostawcy. Rozwiązanie to oznacza w dużej mierze przerzucenie obowiązków w zakresie zapobiegania przestępstwom podatkowym z administracji podatkowej na podatników, co budzi wątpliwości w świetle orzecznictwa TSUE, wskazującego wprost, iż zwalczanie takich zachowań należy do poszczególnych państw członkowskich, a nie podatników. Biorąc pod uwagę poziom zorganizowania przestępczości opartej na wyłudzeniach podatku VAT, można spodziewać się, iż koszt wyłudzeń zacznie być w istotnej części ponoszony przez uczciwych podatników, zamiast likwidacji takich zachowań.
W tym kontekście wskazać należy również na planowane przepisy dotyczące zwrotu nadwyżki podatku naliczonego nad należnym. Proponuje się wprowadzenie obowiązku załączania do złożonej deklaracji VAT dodatkowej dokumentacji w postaci wykazu dostawców w danym okresie rozliczeniowym z zaznaczeniem kontrahentów powiązanych z podatnikiem kapitałowo lub personalnie (zwrot powyżej 100 tys. zł) oraz kopii kompletnej i prawidłowo prowadzonej ewidencji zakupu (zwrot przekraczający 1 mln zł). Sposób sformułowania wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, iż w razie braku możliwości przedłożenia dodatkowej dokumentacji spełniającej wymogi wskazane w przepisie, podatnik nie będzie uprawniony do uzyskania zwrotu nadwyżki, co dodatkowo nie znajduje podstaw w przepisach wspólnotowych.
Na gruncie projektowanych przepisów znacznie ułatwione będzie pozbawienie podatników fundamentalnego prawa, jakim jest obniżenie kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego. Zgodnie z projektem ustawy, prawo do odliczenia warunkowane byłoby ścisłym związkiem poczynionych wydatków z czynnościami dającymi prawo do odliczenia. Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, prawo do odliczenia dotyczy również wydatków, dla których takiego ścisłego związku nie można wykazać, a które związane są z ogółem działalności gospodarczej podatnika podlegającej opodatkowaniu. Co więcej, projektowane przepisy uzależniają prawo do odliczenia podatku od poprawnego udokumentowania zakupu przez nabywcę, a także poprawnego wypełnienia obowiązków rejestracyjnych i dokumentacyjnych przez wystawcę faktury. Zwraca uwagę znaczny formalizm w tym zakresie, ułatwiający kwestionowanie prawa do odliczenia w przypadku spełnienia wszystkich materialnych warunków. Projektowana regulacja budzi wątpliwości w zakresie zgodności z przepisami Dyrektywy VAT i z wypracowanym na ich gruncie orzecznictwem TSUE dającym pierwszeństwo warunkom materialnym (tj. faktycznej realizacji czynności opodatkowanej) nad warunkami formalnymi.
Istotny z punktu widzenia ryzyka prowadzonej działalności jest radykalny wzrost sankcyjności projektowanych przepisów. Zwraca uwagę przywrócenie sankcji w postaci dodatkowego zobowiązania podatkowego w wysokości 30% kwoty zaniżenia podatku w przypadku niezadeklarowania lub zadeklarowania podatku w nieprawidłowej wysokości. Dodatkowe zobowiązanie nakładać ma się także w wysokości 40% kwoty zawyżenia przez podatnika podatku naliczonego w wyniku posłużenia się fakturą wystawioną przez podmiot niebędący podatnikiem lub z błędnie wykazanym na niej podatkiem. Zaś opodatkowanie stawką 46% przewidziano w przypadku uzyskania korzyści podatkowej w razie niezłożenia obowiązkowej informacji o operacjach gospodarczych prowadzących do uzyskania korzyści lub podanie nieprawdy w informacji złożonej dobrowolnie. Jednocześnie, niezrozumiałych przyczyn, obniża się sankcję dotyczącą braku rejestracji na kasach fiskalnych sprzedaży, co jest istotnym narzędziem zwalczania szarej strefy.
Należy zwrócić uwagę na fakt, iż obciążonymi z tego tytułu byłyby nie tylko podmioty uczestniczące w transakcjach oszukańczych, ale przede wszystkim przedsiębiorcy, którzy popełnili błąd w rozliczeniach lub padli ofiarą oszustwa, mimo dochowania należytej staranności. W związku z tym, wskazane regulacje o charakterze sankcyjnym stanowić będą istotne utrudnienie w prowadzonej działalności gospodarczej, w sposób nieproporcjonalny chroniąc interesy Skarbu Państwa kosztem przedsiębiorców, przy czym brak jest podstaw konstytucyjnych do lepszej ochrony Skarbu Państwa względem własności prywatnej.
W porównaniu do stanu obecnego, projektowane przepisy znacznie rozszerzają katalog obowiązków administracyjnych związanych z rozliczaniem podatku VAT. W tym kontekście wymienić należy w szczególności obowiązek prowadzenia szczegółowych wykazów oraz list kontrahentów na potrzeby procedury zwrotu podatku. Nowy sposób sformułowania warunków skorzystania z prawa do odliczenia powodowałby istotne utrudnienia w faktycznej realizacji tego prawa przez podatników oraz generował by dodatkowe koszty. Zakres warunków, których spełnienie uprawnia podatnika do odliczenia podatku rozszerzony został w projekcie m.in. o takie okoliczności jak poprawne udokumentowanie zakupu przez podatnika czy zarejestrowanie dostawcy w charakterze podatnika VAT czynnego w Centralnym Rejestrze Podatników.
Zmianą uciążliwą pod względem administracyjnym byłoby wprowadzenie obowiązku składania szczegółowej informacji na temat operacji gospodarczych prowadzących do uzyskania korzyści w podatku VAT w przypadku, gdy korzyść jest większa niż 0,1% podstawy opodatkowania podatnika w roku jej uzyskania i jednocześnie przekracza kwotę 500 tys. zł. Projektowane zmiany skutkowałyby koniecznością istotnego zwiększenia sił i środków na czynności administracyjne związane z rozliczeniem podatku VAT, ograniczając tym samym środki wykorzystywane na rozwój oraz inwestycje.
5. Niezgodność projektu z Dyrektywą Unijną
Wysoce niepokojącym zagadnieniem jest niezgodność niektórych proponowanych w projekcie rozwiązań z Dyrektywą 2006/112/WE Rady z dnia 28.11.2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej [dalej: Dyrektywa VAT][1].
Istotą wspólnego systemu podatku od wartości dodanej jest jego harmonizacja w obrębie Unii Europejskiej. Oznacza to w praktyce, że swoboda państw członkowskich w kształtowaniu podstawowych elementów podatku VAT jest wyjątkowo ograniczona. To Dyrektywa VAT tworzy bowiem nie tylko fundamenty samego wspólnego systemu, ale także określa rozwiązania, które muszą zostać przyjęte przez wszystkie państwa członkowskie w sposób identyczny. Odstępstwa od zharmonizowanych rozwiązań mogą wynikać z rozwiązań opcjonalnych przewidzianych przez Dyrektywę albo, w ograniczonym zakresie, z derogacji przyjętej dla określonego państwa członkowskiego po wypełnieniu stosownej procedury.
Wprowadzenie rozwiązań naruszających Dyrektywę może mieć niezwykle poważne konsekwencje, zwłaszcza jeżeli dotyczą one zagadnień o charakterze podstawowym. Po pierwsze, w razie gdy regulacje krajowe zostaną zakwestionowane przez Komisję Europejską jako niezgodne z Dyrektywą VAT, a Polska nie obroni swojego stanowiska przed Trybunałem Sprawiedliwości UE, nałożeniem poważnych sankcji finansowych. Po wtóre, w razie zakwestionowania polskich rozwiązań przez Trybunał Sprawiedliwości polscy podatnicy, którzy w wyniku dostosowania się do polskich regulacji niezgodnych z Dyrektywą VAT ponieśli określone konsekwencje finansowe, będą mogli nie tylko ubiegać się o zwrot poniesionych kosztów wraz z odsetkami, ale także w pewnych okolicznościach ubiegać się o odszkodowanie.
To sprawia, że niezgodne z Dyrektywą VAT rozwiązania polskiej ustawy mogą okazać się niezwykle kosztowne dla Skarbu Państwa. Należy mieć na uwadze, że aktualna stopa odsetek podatkowych (8%) znacząco przekracza koszt pozyskania finansowania przez państwo z innych źródeł. Zatem zmiany takie, nawet jeśli mogą przynieść wzrost wpływów w początkowych okresie spowodują znacznie większe wydatki budżetowe w późniejszych okresach.
Proponowany projekt ustawy o VAT wprowadza szereg rozwiązań, których zgodność z Dyrektywą VAT jest wątpliwa ale także takie, które w sposób zupełnie oczywisty naruszają przepisy tej Dyrektywy.
Klasycznym przykładem rozwiązania w oczywisty sposób niezgodnego z Dyrektywą VAT jest rozszerzenie poza dopuszczalne ramy zakresu czynności opodatkowanych (art. 42 projektu). Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 7 projektu wśród czynności podlegających opodatkowaniu podatkiem VAT (takich jak odpłatna dostawa towarów, odpłatne świadczenie usług czy towarowe transakcje wewnątrzwspólnotowe) projektodawca wymienia także nową "czynność" jaką jest "uzyskanie przez podatnika korzyści w wyniku zastosowania operacji gospodarczych, o których mowa w art. 8, w okresie rozliczeniowym, w którym wystąpiły".
Owe korzyści, o których mowa w projektowanym art. 8 ust. 1 wynikać mają z "operacji gospodarczych mających na celu lub powodujące bezpośrednio uzyskanie korzyści podatkowych w podatku". Operacjami tymi zaś, zgodnie z ust. 2 tego artykułu są "czynności prawne lub działania faktyczne mające bezpośredni wpływ na zmniejszenie podatku należnego lub zwiększenie podatku naliczonego podatnika w roku podatkowym lub w najbliższych pięciu latach podatkowych, a w szczególności na zmniejszenie podstawy opodatkowania, zmniejszenie zobowiązania podatkowego, albo zwiększenie podatku naliczonego (korzyści podatkowe)".
Należy zauważyć, że kompleks przepisów artykułów od 14 do 30 Dyrektywy VAT określa zamknięty katalog transakcji podlegających opodatkowaniu. Nie znajduje się wśród nich konstrukcja, która mogłaby odpowiadać projektowanemu przepisowi art. 42 ust. 1 pkt 7. Tym samym na gruncie Dyrektywy VAT opodatkowanie "uzyskania korzyści w wyniku zastosowania operacji gospodarczych" jest po prostu niedopuszczalne. Wprowadzenie tego zdarzenia do grupy czynności podlegających opodatkowaniu stanowić będzie ewidentne naruszenie Dyrektywy VAT skutkujące odpowiedzialnością finansową Skarbu Państwa.
To najbardziej spektakularny przykład niezgodności projektowanych przepisów z Dyrektywą VAT ale nie jedyny. Wśród innych projektowanych rozwiązań jako niezgodne z przepisami Dyrektywy VAT można wymienić obowiązek posiadania faktury wewnętrznej dokumentującej wewnątrzwspólnotowe nabycie towarów jako faktyczny warunek odliczenia podatku naliczonego od tego nabycia (projektowany art. 276 ust. 1 i ust. 2 pkt 5) czy określony w projektowanym art. 274 ust. 1 przepis, który przewiduje, że podatnik może zmniejszyć kwotę podatku należnego o podatek naliczony, jeżeli nabyte towary albo usługi mają ścisły związek z wykonywaniem określonych czynności takich jak opodatkowana dostawa towarów czy świadczenie usług. Tymczasem nie ulega wątpliwości (co znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE), że podatnik ma prawo do odliczenia podatku naliczonego także w przypadku, gdy poniesione wydatki mają pośredni związek z prowadzoną przez podatnika działalnością podlegającą opodatkowaniu. W konsekwencji projektowany art. 274 ust. 1 wprowadza ograniczenie podstawowego prawa podatnika jakim jest prawo do odliczenia podatku naliczonego w sposób nieznajdujący uzasadnienia w Dyrektywie VAT.
Przykładów rozwiązań naruszających Dyrektywę VAT w projekcie nowej ustawy o VAT jest wiele.
Jest sprawą szczególnej wagi to, aby w procesie legislacyjnym wszystkie te wadliwości zostały usunięte.
Biorąc powyższe pod uwagę wnosimy o rozważnie konieczności wprowadzania nowej ustawy o VAT zamiast jest nowelizacji oraz zmianę przyjętych metod zwalczania oszustw i wyłudzeń tak, by realizując cel zapobieżenia oszustwom i wyłudzeniom podatkowym nie pogarszano warunków działalności uczciwych podatników oraz by polskie przepisy pozostawały w zgodzie z odpowiednimi przepisami unijnymi. Istotną wartością zasługującą na ochronę, a która może zostać utracona w drodze uchwalenia nowej ustawy jest także dotychczasowy dorobek orzecznictwa administracyjnego w zakresie podatku VAT.
Konfederacja Lewiatan, 23 listopada 2015 r.
KL/642/260/PP/2015
[1] Dyrektywa 2006/112/WE Rady z dnia 28.11.2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej
( Dz. Urz. UE L z 2006 r. nr 347/1 ze zm.)
