Opinia Rady Podatkowej Konfederacji Lewiatan do projektu ustawy Kodeks urbanistyczno-budowlany
2016-11-03
Przedstawione stanowisko odnosi się wyłącznie do uregulowań Projektu, do których odwołują się przepisy Ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 716 z późn. zm.), dalej UPOL. Zatem, w dalszym ciągu aktualne pozostają uwagi i propozycje zawarte w stanowisku Konfederacji Lewiatan zaprezentowanym w piśmie z dnia 30 października 2015 roku nr KL/611/245/2531/PP/2015 (załącznik do opinii). Co do zasady stanowisko Konfederacji w przedmiocie powiązania definicji budynku i budowli z przepisami Prawa budowlanego pozostaje niezmienne.
Projektowany Kodeks urbanistyczno - budowlany zastąpi m. in. ustawę z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290; dalej: PB) w zakresie regulacji, o której mowa w art. 1a ust. 1 pkt 1 i 2 UPOL. Rada Podatkowa Konfederacji Lewiatan wskazuje, iż pomimo wydawałoby się precyzyjnego określenia celu Projektu (co potwierdza między innymi pkt 3 uzasadnienia, str. 18), projektowana regulacja, będzie miała także istotny wpływ na ustalenie przedmiotu opodatkowania w podatku od nieruchomości.
Redefinicja obiektu budowlanego, zaproponowana w Projekcie (art. 2 pkt 50 Projektu), w kontekście zmiany definicji legalnej urządzenia budowlanego (art. 2 pkt 55 Projektu), co do zasady nie wywiera istotnych skutków podatkowych. Jednak już zmiana pojęcia budowli (art. 2 pkt 53 Projektu), która ma charakter quasi pozytywnej definicji opartej na przykładowym katalogu jest definicją w pełni otwartą. Budowlą będą „obiekty niebędące budynkami ani obiektami małej architektury, w szczególności techniczne obiekty przemysłowe, obiekty liniowe, wały ziemne, mosty, tunele oraz obiekty hydrotechniczne". Wyjątkowo szeroki zakres przepisu, pożądany z punktu widzenia prawa budowlanego nie znajduje uzasadnienia w prawie podatkowym.
Kwestia braku jednoznaczności przepisów konstytuujących obowiązki nakładane w ramach podatku od nieruchomości była już przedmiotem rozstrzygnięcia wydanego przez Trybunał Konstytucyjny RP, który w wyroku z dnia 13 września 2011 roku, syg. akt P 33/2009 postulował de lege ferenda, o możliwie precyzyjną konstrukcję normy prawnej nakładającej na podatnika skonkretyzowany obowiązek.
Postulat ten, w świetle projektowanego przepisu, pozostaje nadal niezrealizowany. Definicja odwołuje się wprost do pojęć otwartych, takich jak „obiekt", „techniczny obiekt przemysłowy", „wał ziemny" itp.
Powyższe rodzi pytania: „co stanowi przywołany techniczny obiekt przemysłowy". Czy w rozumieniu projektowanego przepisu, uprawnione jest ograniczenie zakresu jego stosowania do budowli, o których mowa w Grupie 2 określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 roku w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT)? Czy też zakres tej regulacji jest o wiele szerszy?
Literalna wykładnia projektowanych przepisów prowadzić będzie do uznania za budowlę każdego przedmiotu, który przybiera postać fizyczną, a został wytworzony w oparciu o wiedzę techniczną i służy realizacji działań technicznych, w procesie produkcji materialnej polegającej na wydobywaniu z ziemi bogactw naturalnych lub/i wytwarzaniu produktów w sposób masowy[1].
Powyższe zagadnienie wydaje się szczególnie istotne w kontekście wpływu, jaki w zakresie podatku od nieruchomości wywarła nowelizacja PB dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2015 roku (Dz. U. z 2015 roku, poz. 443). Wbrew stanowisku Ministra Finansów zaprezentowanemu w odpowiedzi na interpelację poselską z dnia 5 maja 2015 roku, sygnatura PL-LS.054.13.2015.MWD, wprowadzone zmiany w definicji budowli, posłużyły istotnej części organów podatkowych właściwym w podatku od nieruchomości, na zaostrzenie fiskalizmu w obrębie obiektów pozostających we władaniu podatników.
Zaostrzenie polityki podatkowej, prowadzi do istotnego obciążenia działalności gospodarczej podatkiem od nieruchomości, i przyczynia się do szczególnie trudnej sytuacji tych branż, które dla swego funkcjonowania potrzebują infrastruktury technicznej (w tym górnictwa, elektroenergetyki, telekomunikacji, przemysłu ciężkiego i maszynowego).
W związku z powyższym należy zachować szczególną ostrożność przy projektowaniu przepisów prawnych, które choćby pośrednio mogą wpłynąć na wzrost ciężaru podatkowego.
Konfederacja Lewiatan rozumiejąc w pełni, konieczność i racjonalność koordynacji całego, obszaru związanego z budownictwem, gospodarką przestrzenną i planowaniem przestrzennym, wskazuje na konieczność zachowania autonomii tych dziedzin od kwestii podatkowych.
Postulujemy stworzenie nowej, legalnej na gruncie ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych definicji budynku i budowli, które pozwolą uniezależnić kwestię określania przedmiotu opodatkowania od regulacji prawa budowlanego.
Postulujemy wprowadzenie do UPOL (poprzez przepisy zmieniające lub wprowadzające Projekt) odpowiednich zmian, które zagwarantują rozłączność obu systemów prawnych, a jednocześnie będą neutralne w zakresie opodatkowania nieruchomości, do czego można wykorzystać wstępny dorobek przeprowadzonych w 2015 r. konsultacji zorganizowanych przez Ministerstwo Finansów, z uwzględnieniem przedstawionych wówczas stanowisk organizacji społecznych i branżowych. Takie podejście, byłoby w pełni zgodne ze stanowiskiem Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa przedstawianym w toku poprzednich konsultacji projektu Kodeksu Budowlanego, gdzie wskazywano: „definicje obiektu budowlanego, budynku, budowli, obiektu małej architektury, obiektu liniowego i urządzeń budowlanych, które znajdują się obecnie w ustawie - Prawo budowlane powinny zostać umieszczone w przepisach podatkowych, bez odsyłania do Kodeksu. Zwłaszcza, że przemawiają za tym wytyczne Trybunału Konstytucyjnego, przedstawione w wyroku z dnia 13 września 2011 r. sygn. Akt P 33/09. W takiej sytuacji wprowadzenie przez Kodeks zmienionych definicji nie będzie miało wpływu na prawo podatkowe i nie będzie rodziło wątpliwości w tym zakresie".
Jako alternatywne rozwiązanie proponujemy wprowadzenie klauzuli w przepisach przejściowych (lub wprowadzających) Projektu, zgodnie z którą uchylenie mocy obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie ma wpływu na zakres przedmiotu i podstawy opodatkowania w podatku od nieruchomości.
Konfederacja Lewiatan, Warszawa, 2 listopada 2016 r.
KL/448/226/2150/PP/2016
[1] za słownikiem języka polskiego PWN techniczny «odnoszący się do techniki jako dziedziny wiedzy; obiekt «przedmiot, który można zobaczyć lub dotknąć; przemysł «produkcja materialna polegająca na wydobywaniu z ziemi bogactw naturalnych i wytwarzaniu produktów w sposób masowy przy użyciu urządzeń mechanicznych»
