System monitorowania drogowego przewozu towarów - uwagi

2017-02-09

Poniżej przedstawiamy uwagi Konfederacji Lewiatan do projektu ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (druk sejmowy nr 1244).

Projekt ustawy zakłada wprowadzenie na terytorium Polski systemu monitoringu przewozów drogowych towarów. Rozumiejąc cel regulacji, jakim jest uszczelnienie systemu poboru podatków i przeciwdziałanie nieuczciwym praktykom, pragniemy zwrócić uwagę na szereg zagrożeń jakie niesie za sobą projektowana regulacja dla efektywnego funkcjonowania uczciwych przedsiębiorców. Przemysł premiuje elastyczność i szybkość dostaw, dlatego wszelkie zakłócenia w organizacji transportu mogą wpłynąć negatywnie na konkurencyjność nie tylko  branży przewozów drogowych, ale całej gospodarki. Wątpliwe jest także twierdzenie projektodawcy, że narzędzia wprowadzane projektowaną ustawą doprowadzą do „wzmocnienia konkurencyjności i stabilności gospodarki".

  

Kluczowe zarzuty wobec projektu ustawy to

1. Praktyczny brak vacatio legis

Planowany dzień wejścia w życie nowych przepisów to 1 marca 2017r. Termin ten jest za krótki, aby firmy mogły przygotować się do wypełniania nakładanych na nie obowiązków. Głównym celem vacatio legis jest nie tylko umożliwienie adresatom normy zapoznania się z nowymi regulacjami, ale przede wszystkim zapewnienie czasu niezbędnego do przygotowania się do przepisów mających zacząć obowiązywać. W praktyce przygotowanie to oznacza konieczność m.in. wprowadzenia istotnych zmian w funkcjonowaniu przedsiębiorstwa, przeszkolenia pracowników, dostosowania systemów informatycznych. Apelujemy, aby ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r.

 

2. Zakres podmiotowy ustawy

Definicja przewoźnika zawarta w projekcie ustawy odbiega od tej przyjętej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym przez co wprowadza chaos definicyjny i prawny. Zgodnie z ustawą o transporcie drogowym przewoźnikiem jest przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Zaś definicja z projektu ustawy określa go jako osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej wykonującą przewóz towarów. Wydaje się więc, że projektodawca obejmuje zakresem ustawy również tzw. przewozy na potrzeby własne, a więc przewozy wykonywane pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Przyjęcie takiego rozwiązania znacząco poszerza zakres podmiotów objętych ustawą.

W tym kontekście należy zauważyć, że załączona do projektu ocena skutków regulacji (OSR) w sposób dość pobieżny przedstawia wpływ na przedsiębiorstwa. Resort finansów szacuje skutki regulacji bazując na danych o liczbie przedsiębiorców z 2013 r. oraz ograniczając się jedynie do przewoźników międzynarodowych, zaś ustawa ta oddziałuje na znacznie szersze grono podmiotów, poza przewoźnikami międzynarodowymi (wg stanu na grudzień 2016r. ponad 33 tysiące przedsiębiorców), również na przewoźników posiadających licencję na krajowe przewozy drogowe rzeczy (ok. 62 tys. przedsiębiorców, wg stanu na koniec 2015r.), a także na przedsiębiorców wykonujących przewozy drogowe na potrzeby własne (ok. 50 tys. podmiotów w przewozach krajowych, kolejne 7 tysięcy przedsiębiorców w przewozach międzynarodowych). Ponadto zakres przedmiotowy ustawy obejmować będzie przedsiębiorców wykorzystujących pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej (dmc) poniżej 3,5 t, a to kolejne kilkaset tysięcy podmiotów. Dlatego uprawnione jest postawienie tezy, iż dane dotyczące liczby przedsiębiorstw, ale również kierowców i pojazdów objętych monitoringiem zawarte w OSR są znacznie zaniżone, a przez to koszty regulacji po stronie przedsiębiorstw są istotnie niedoszacowane. Jednocześnie projektodawca znacząco zaniżył liczbę „podmiotów odbierających", ograniczając grono jedynie do stacji paliw, producentów wyrobów tytoniowych oraz podmiotów prowadzących działalność w zakresie wytwarzania i przerobu alkoholu etylowego, podczas gdy chociażby w świetlne pierwotnie przygotowanego projektu rozporządzenia wykonawczego zakres towarów, a tym samym podmiotów odbierających miał być znacznie szerszy.

 

3. Zakres przedmiotowy ustawy

Zgodnie z art. 3 ust. 8 projektu ustawy minister właściwy do spraw finansów publicznych uprawniony będzie do określenia zakresu obowiązywania ustawy w formie rozporządzenia, tj. określenia towarów innych niż wskazane w ustawie, które podlegają systemowi monitorowania przewozu towarów.
Z punktu widzenia techniki prawodawczej oraz konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa zaproponowane rozwiązanie jest nieprawidłowe. W naszej opinii zakres towarów objętych monitoringiem powinien być określony wyłącznie w ustawie.

 

4. Dodatkowe obciążenia administracyjne

Projekt zawiera istotne rozbieżności definicyjne z innymi aktami prawnymi regulującymi przewóz drogowy, w szczególności z ustawą z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe, ustawą z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym czy Konwencją o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR/ Prowadzi to do powstania chaosu definicyjnego i prawnego. Na gruncie zarówno przewozów międzynarodowych regulowanych Konwencją CMR oraz polskiej ustawy - Prawo przewozowe przez lata ugruntowały się definicje oraz obowiązki poszczególnych uczestników przewozu, a także zakres dokumentacji niezbędnej przy przewozach ładunków. Tymczasem projektowana ustawa wprowadza nowe podmioty - poza nadawcą i odbiorcą, tj. „podmiot odbierający" i „podmiot wysyłający", co będzie oznaczać konieczność prowadzenia przez przedsiębiorców podwójnej dokumentacji przewozowej.

Kolejne zastrzeżenia dotyczą zakresu danych zbieranych w systemie, zarówno z perspektywy faktycznej możliwości przekazania wszystkich danych, jak i możliwości przetworzenia tak dużej ich liczby przez organy kontrolne. Wydaje się, że skala przewozów objętych monitoringiem oraz zakres raportowanych danych spowodują, że system nie będzie skutecznym narzędziem walki z patologiami. Dodatkowo, w tym kontekście obawiamy się, że skala obciążeń zakłóci działalność uczciwych przedsiębiorstw transportowych, zaś nielegalne praktyki w dalszym ciągu będą mogły rozkwitać schowane
w ogromnych wolumenach przekazywanych informacji, nieodkryte ze względu na brak możliwości analitycznych służb kontrolnych.

Należy w tym kontekście wskazać, że podmiot wysyłający np. spedytor lub nadawca towaru, może nie posiadać danych takich jak numer identyfikacji podatkowej odbiorcy towarów. Trudno stwierdzić czy istnieje możliwość przepływu informacji pomiędzy podmiotami wskazanymi w ustawie, a tym samym możliwość właściwego i kompleksowego uzupełnienia danych przez wszystkie zaangażowane podmioty.

Jednocześnie projektodawca przewiduje alternatywną metodę zgłaszania danych do rejestru w przypadku jego niedostępności, co prawdopodobnie będzie się wiązało z koniecznością przesyłania drogą elektroniczną lub faxem odpowiednich dokumentów i oczekiwania na manualne przyznanie numeru referencyjnego, co dodatkowo zakłóci wykonywanie przewozów.

 

5. Nadmiar obowiązków przerzuconych na przewoźników

Ustawa przewiduje szereg obowiązków związanych z uzupełnieniem danych w rejestrze przez przewoźnika realizującego przewóz, w tym szczególnie szeroki zakres danych ma być przez niego przekazany w przypadku przewozu z terytorium jednego państwa członkowskiego na terytorium drugiego państwa członkowskiego, albo na terytorium państwa trzeciego. Podkreślenia wymaga, że przewoźnik może nie posiadać wszystkich wymaganych ustawą danych dotyczących podmiotu odbierającego i wysyłającego.

Ponadto, ustawa nakłada na niego obowiązek odmowy przyjęcia przewozu w przypadku nie otrzymania numeru referencyjnego lub dokumentu zastępującego zgłoszenie. W praktyce przepis ten  przełoży się na pogorszenie relacji pomiędzy podmiotami umów przewozowych, a także sporów w zakresie odpowiedzialności za niezrealizowaną usługę przewozową.

 

6. Nieproporcjonalność sankcji

Poważne zastrzeżenia budzi zarówno wysokość sankcji wskazanych w projekcie ustawy, jak i dodatkowe środki, które mogą być zastosowane w trakcie kontroli.

W świetle projektowanych przepisów wystarczającym powodem do nałożenia zamknięć urzędowych, pobrania od przewoźnika kaucji w wysokości 1000 zł oraz obowiązku przedstawienia środka transportu do oddziału celnego, jest omyłka w zakresie rodzaju, ilości, masy lub objętości towaru lub jeśli przewóz towaru wiąże się ze zwiększonym ryzykiem. Tego rodzaju przepis pozostawia zbyt duże pole swobody organom kontroli oraz naraża przewoźnika na sankcje oraz utratę cennego w przewozach drogowych czasu.

Dodatkowo, jeżeli kierowca nie przestawi numeru referencyjnego (nawet w przypadku jego nadania) środek transportu lub towar może zostać zatrzymany i skierowany do najbliższego „wyznaczonego miejsca". Przewoźnik ponosi tym samym szereg kosztów związanych z zatrzymaniem pojazdu, w tym za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie środka transportu. Koszty te mogą wynieść zgodnie z projektem ponad 1500 zł (za usunięcie pojazdu) oraz niemal 200 zł za każdą dobę przechowywania i strzeżenia.

Niezależnie od powyższego, projekt przewiduje sankcję w wysokości 20 000 zł dla przewoźnika w przypadku stwierdzenia, że towar nie odpowiada co do rodzaju, ilości, masy lub objętości wskazanej w zgłoszeniu. Przewoźnik bazuje w tym zakresie na danych zleceniodawcy przewozu i nie ma możliwości weryfikacji ich prawidłowości czy prawdziwości.

Projektowany termin na wpłatę kary - jedynie 7 dni od momentu, w którym decyzja o nałożeniu kary stała się ostateczna. Termin ten powinien być bezwzględnie wydłużony.

Projekt nie uwzględnia współczesnych mechanizmów funkcjonujących w branży transportu i logistyki. Świadczą o tym chociażby przyjęte w nim definicje podmiotów - uczestników łańcucha dostaw oraz przypisane im obowiązki w systemie monitorowania przewozów nieodpowiadające specyfice współczesnych przewozów. Od kilku lat mamy bowiem do czynienia ze złożonymi systemami logistycznymi, których naczelnymi zasadami są szybkość dostaw oraz minimalizacja kosztów zarówno transportu, jak i magazynowania. W tym zakresie pragniemy zwrócić uwagę jedynie na jeden z segmentów rynku transportowego, jakim są tzw. przewozy drobnicowe czyli transport produktówi wyrobów gotowych, które przemieszczane są w opakowaniach jednostkowych lub zbiorczych, jak chociażby przewozy towarów spożywczych od producenta do sklepów. Cały proces, trwający maksymalnie krótko do 24h, składa się z kilku operacji: załadunku u producenta, przewozu do centrum logistycznego, gdzie towary są przeładowywane na kolejne pojazdy i kierowane do regionalnych centrów. Z tych centrów regionalnych towary rozwożone są do odbiorców docelowych. W ramach tego cyklu towary są kilkukrotnie przeładowywane na różne środki transportu. Dodatkowo, biorąc pod uwagę fakt, że towary przeznaczone są do innych odbiorców, powstaje wątpliwość co do możliwości spełnienia wszelkich obowiązków nałożonych w ustawie bez znaczącego wydłużenia czasu realizacji zlecenia.

  

7.  Propozycja wprowadzenia katalogu wyłączeń

Dla przedsiębiorców z branży kosmetycznej bardzo istotne jest aby nie obejmować monitoringiem przemieszczeń międzymagazynowych i mas kosmetycznych. Oznaczać to będzie znaczne utrudnienie prowadzenia działalności dla przedsiębiorców, którzy transportują gotowe masy kosmetyczne zawierające w składzie alkohol całkowicie skażony w celu konfekcji (paczkowania) albo między własnymi magazynami albo do kontrahenta. O ile przesunięcie międzymagazynowe ma zostać wyłączone z obowiązku monitorowania, wątpliwości budzi przypadek transportu gotowej masy do kontrahenta - podwykonawcy świadczącego usługę paczkowania. Transportowi masy przeznaczonej do konfekcji u podwykonawcy z reguły nie towarzyszy dokument przesunięcia międzymagazynowego.
Zaznaczamy, że wydzielenie alkoholu z gotowej masy kosmetycznej zawierającej od kilku do kilkunastu (niekiedy nawet kilkudziesięciu) składników jest praktycznie niemożliwe i całkowicie nieopłacalne. Dlatego objęcie gotowych mas kosmetycznych obowiązkami wynikającymi z ustawy, wydaje się niezasadne.

 

8. Ryzyko ograniczenia prawa własności osób trzecich

Zgodnie z projektem ustawy, jeżeli w trakcie kontroli przewozu towarów:

1)     ujawniono niedokonanie zgłoszenia,

2)  nie zostanie przedstawiony przez kierującego numer referencyjny dla dokonywanego przewozu towaru, dokument zastępujący zgłoszenie i potwierdzenie przyjęcia dokumentu zastępującego zgłoszenie albo dokument potwierdzający przesunięcie międzymagazynowe wystawiony przez nadawcę towarów

- środek transportu lub towar może zostać zatrzymany, a w dalszej kolejności skierowany albo usunięty do najbliższego wyznaczonego miejsca, które spełnia warunki przechowywania towarów będących przedmiotem przewozu.

W związku z przechowywaniem środka transportu w wyznaczonym miejscu, przewoźnik i podmiot obowiązany do złożenia zgłoszenia (podmiot wysyłający lub odbierający towary), zobowiązani będą uiścić opłaty. Zwrot środka transportu z wyznaczonego miejsca nastąpi dopiero po uiszczeniu tych opłat, co do zasady przez podmioty wobec których wydano postanowienie.

Zważywszy, że przewoźnicy, jak i podmioty wysyłające lub odbierające towary, często nie posiadają własnej floty i w prowadzonej działalności korzystają ze środków transportu udostępnionych przez ich właścicieli lub leasingodawców, należy odpowiednio uregulować sposób zabezpieczenia interesów Skarbu Państwa i ww. osób trzecich w takich właśnie sytuacjach. W przypadku środka transportu niestanowiącego własności przewoźnika lub podmiotu wysyłającego czy odbierającego towary, nie jest uzasadnione jego zatrzymywanie, usuwanie i przechowywanie, zwłaszcza do momentu, w którym podmioty te zdecydują się uiścić nałożone na nie w drodze postanowienia opłaty. Co więcej, o ile wskazane może być zatrzymanie towarów, to już strzeżenie i przechowywanie takiego środka transportu nie idzie w parze z celem ustawy i może naruszać prawa osób trzecich (tj. właścicieli i leasingodawców środków transportu).

W tym zakresie należy mieć na uwadze, że przepis art. 18 projektu dotyczy na ten moment jedynie „zwrotu" środka transportu - w domyśle zwrotu temu, komu go wcześniej zabrano (tj. przewoźnikowi lub podmiotowi wysyłającemu albo odbierającemu towary). W związku z tym, że ustawodawca słusznie nie uzależnił „wydania środka transportu" (np. właścicielowi) od spełnienia takich samych warunków, nie powinno budzić wątpliwości, że ostatecznie prawa właściciela środka transportu nie zostaną naruszone. Niemniej stoimy na stanowisku, że kwestia ta powinna zostać jednoznacznie uregulowana, np. poprzez następujące brzmienie tego przepisu:

Art. 18. Projektu

1. Zwrot:

1) środka transportu z wyznaczonego miejsca następuje po uiszczeniu opłat dotyczących środka transportu ustalonych w postanowieniu, o którym mowa w art. 17 ust. 3;

2) towaru z wyznaczonego miejsca następuje po uiszczeniu opłat dotyczących towaru ustalonych w postanowieniu, o którym mowa w art. 17 ust. 3, z zastrzeżeniem art. 31.

2. Wydanie środka transportu właścicielowi, który nie jest przewoźnikiem ani podmiotem obowiązanym do złożenia zgłoszenia odpowiadającym za uiszczenie opłat za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie środka transportu lub towaru w wyznaczonym miejscu, nastąpi bezzwłocznie po udokumentowaniu prawa własności środka transportu przez właściciela.

Wprowadzenie takiego uregulowania jest szczególnie istotne w powiązaniu z treścią art. 31 ust. 4 projektu, który (w odniesieniu do przewoźników mających siedzibę w niektórych państwach) po upływie określonego czasu pozwala organom podatkowym na przeprowadzenie egzekucji z ruchomości w celu zaspokojenia powstałych wierzytelności. Zgodnie z tym przepisem, „w przypadku nieuiszczenia kary pieniężnej w ciągu 60 dni od dnia, w którym decyzja nakładająca karę pieniężną stała się ostateczna, do środka transportu stosuje się odpowiednio przepisy działu II rozdziału 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599, z późn. zm.⁶) dotyczące egzekucji należności pieniężnych z ruchomości". O ile zatem w odniesieniu do przewoźników zagranicznych egzekucja z ruchomości będzie możliwa po upływie określonego czasu, nie jest jasne co miałoby się stać ze środkiem transportu wykorzystywanym przez krajowe podmioty w sytuacji, w której odmówią one uiszczenia opłat lub będą z tym zwlekać. Jako że na gruncie omawianego projektu nie można ostatecznie wykluczyć prób zastosowania cytowanego przepisu w odniesieniu do wszystkich niezwróconych, z uwagi na brak terminowego uregulowania należności, środków transportu, sugerujemy jednoznaczne uregulowanie zakresu jego zastosowania, np. poprzez nadanie przepisowi następującego brzmienia:

Art. 31 ust. 4 Projektu

W przypadku nieuiszczenia przez przewoźnika, o którym mowa w ust. 1, kary pieniężnej w ciągu 60 dni od dnia, w którym decyzja nakładająca karę pieniężną stała się ostateczna, do środka transportu stosuje się odpowiednio przepisy działu II rozdziału 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599, z późn. zm.⁶) dotyczące egzekucji należności pieniężnych z ruchomości.

 

Konfederacja Lewiatan, Warszawa 7 lutego 2017r.
KL/69/32/PP/2017