Lewiatan ocenia budżet 2014

2013-09-20

Projekt budżetu na 2014 rok przyjęty przez rząd jest poprawny zarówno w przypadku makroekonomicznych założeń, jak i części wydatkowej i dochodowej, pomimo kilku wątpliwości niedoszacowania dochodów.

Gdyby nie oparcie go na efektach nieznanych jeszcze rozwiązań prawnych dotyczących częściowej nacjonalizacji aktywów OFE, byłby to prawdopodobnie jeden z lepszych budżetów ostatnich lat - ocenia Konfederacja Lewiatan.
Abstrahując od historycznej decyzji o podniesieniu wieku emerytalnego oraz radykalnego zmniejszenia możliwości ucieczki na wcześniejsze emerytury, rząd od kilku lat unika podejmowania ryzyka dokonywania redukcji sztywnych wydatków budżetowych, co w wielu wypadkach oznaczałoby konieczność przeprowadzania bolesnych cięć przywilejów wpływowych grup społecznych. Przedstawiony projekt budżetu pokazuje, że tak też ma być w 2014 roku. Mamy za to szereg drobnych działań mających w intencji powiększenie dochodów podatkowych oraz godne poparcia cięcia wydatków.

1. Założenia makroekonomiczne
Projekt budżetu zakłada, że w przyszłym roku PKB wzrośnie o 2,5 proc., realna dynamika importu przekroczy odpowiednie wartości dla eksportu (tzn. eksport netto stanie się ujemny), a średnioroczna inflacja wyniesie 2,4 proc. Te założenia makroekonomiczne są zgodne z obecnym konsensusem niezależnych ekonomistów i instytucji, stad też nie budzą zastrzeżeń.
Nareszcie realistycznie szacowana jest wielkość bezrobocia rejestrowanego - 13,8%, czyli tak samo jak na koniec 2013r. W kilku ostatnich budżetach wykonanie stopy bezrobocia od zapisu prognozowanego odbiegało na niekorzyść co najmniej o 1 pkt. procentowy.
W opinii Konfederacji Lewiatan, przeszacowana może być skala odbicia inwestycji w środki trwałe - zakładana na 4.4%, czyli znacznie powyżej wzrostu PKB. Nie dostrzegamy przesłanek do takiej optymistycznej prognozy ani w dotychczasowych danych statystycznych, ani w znanych nam oczekiwaniach przedsiębiorców. To jednak akurat nie ma większego wpływu na inne wielkości budżetowe, w szczególności realność dochodów.

2. Dochody budżetowe
Docenić należy ostrożny szacunek dochodów budżetowych, które w przyszłym roku mają wzrosnąć tylko o 800 mln zł wobec planowanego wykonania 2013 roku, czyli zaledwie
o 0,3%, a więc znacznie poniżej przyrostu PKB w cenach bieżących. Przy tym przychody podatkowe mają wzrosnąć o 3,7%, a niepodatkowe spaść aż o 23,2%.
Można mieć wątpliwości, czy przychody podatkowe nie są czasem lekko zaniżone, przy danych założeniach makroekonomicznych. W warunkach względnie stabilnych regulacji fiskalnych, a jeśli już zmieniających się - to w kierunku zaostrzenia - spodziewać się raczej należy trochę szybszego wzrostu dochodów podatkowych od tempa wzrostu nominalnego PKB. Tymczasem mamy niewytłumaczalną odwrotną sytuację.

Wątpliwości można formułować wobec wzrostu stawek akcyzy. Zdaniem Konfederacji Lewiatan, krzywa Laffera naprawdę funkcjonuje. Podnoszenie opłat akcyzowych, ponad poziomy bezwzględnie wymagane przez UE, może skutkować spadkiem, a nie wzrostem dochodów budżetowych. Zarówno w przypadku tytoniu, jak i alkoholu znane są przypadki substytucji legalnych produktów przemytem, bądź nielegalną produkcją krajową.
Rząd powinien rozważyć, czy uszczelnienie granic oraz poprawa działania kontroli skarbowej nie dadzą lepszych efektów podatkowych od podwyższania stawek akcyzy, skutkującej rozrostem szare strefy.
Jedynym czynnikiem ewentualnie pomniejszającym dochody budżetowe może stać się przywrócenie zasad odliczeń VAT od samochodów sprzed 2004 roku. To akurat, jest rozwiązaniem oczekiwanym przez przedsiębiorców z sektora motoryzacyjnego. Konfederacja Lewiatan podziela te oczekiwania. Właśnie takie rozwiązanie może powstrzymać spadek sprzedaży i produkcji pojazdów, zapobiec zwolnieniom oraz przyciągnąć inwestorów do Polski. Pełne odliczenia (tj. nieograniczone kwotowo) podatku VAT od zakupu, czy leasingu samochodów osobowych wykorzystywanych do prowadzonej działalności gospodarczej byłoby korzystne w dłuższej perspektywie dla budżetu państwa i wpłynie na poprawę koniunktury gospodarczej. Dobrym przykładem są tutaj rządy Czech i Słowacji, które zdecydowały się na takie rozwiązanie i czerpią z niego teraz wymierne korzyści.
Konfederacja Lewiatan jest przeciwna działaniom rządu zmierzającym do przedłużania derogacji w kwestii VAT przy zakupie samochodów oraz paliw. Byłoby to niekorzystne zarówno dla branży motoryzacyjnej, jak i długookresowego interesu budżetu państwa.
W przypadku dochodów niepodatkowych gwałtowność spadku jest uzasadniona przewidywanym brakiem wpływu wpłaty z zysku NBP oraz malejącymi dywidendami ze spółek państwowych. Dodatkowo, można mieć wątpliwości czy realna będzie do uzyskania zaplanowana kwota z dywidend.
Reasumując, dochody budżetowe, pomimo kilku ostatnich uwag, oszacowane są mocno konserwatywnie i nie powinno być w 2014 roku problemu z ich wykonaniem, czy nawet przekroczeniem.

3. Wydatki budżetowe
Ustalony w projekcie budżetu limit wydatków na rok 2014 wynosi 324,2 mld zł i jest niższy o 3 mld (o 0,9 %) od przewidywanych wydatków w 2013 r. Po raz pierwszy więc następuje spadek wydatków w cenach bieżących. Jednocześnie udział wydatków budżetu państwa
w PKB w 2014 ma wynieść 18,8 % wobec 19,9 % w roku 2013. Cieciom budżetowym towarzyszy zamrożenie funduszu większości płac w sektorze budżetowym.
Konfederacja Lewiatan jednoznacznie pozytywnie opiniuje dostosowania po stronie wydatkowej budżetu. Zaplanowanie absolutnego i realnego spadku wydatków przy zmniejszeniu relacji wydatków do PKB jest właściwą reakcją wobec konieczności stopniowego równoważenia finansów publicznych. Oczywiście ideałem byłoby stosowanie antycyklicznej polityki budżetowej, tj. zwiększania wydatków w czasie słabej koniunktury
i cięcia wydatków w czasach dobrych dla gospodarki. Niestety, ten rząd, jak i poprzednie, nie oparł się pokusie maksymalizacji wydatków, w tym socjalnych, także w okresie szybkiego wzrostu gospodarki. Rozsądne cięcia wydatków są więc zrozumiałą koniecznością. Jednak teraz ryzyko polega na tym, że zamrożenie lub cięcia wydatków dodatkowo ochładzają gospodarkę w delikatnej fazie ożywienia gospodarczego w 2014 roku.

4. Deficyt i dług
Projekt rządu przewiduje deficyt fiskalny liczony według metodologii krajowej (niższej niż ESA 95 stosowanej przez EUROSTAT) na 47,7 mld zł (2,8 % PKB wobec 51,6 mld zł - 3,1 % PKB w 2013 r.). Prócz dostosowania fiskalnego po stronie dochodów i wydatków, jednym z głównych powodów niższego deficytu jest spodziewany efekt transferu części aktywów OFE w wyniku ich częściowej nacjonalizacji. Techniczne szczegóły tego wywłaszczenia jeszcze nie są do końca jasne, spodziewać się należy jednorazowej operacji transferu wszystkich obligacji skarbu państwa, będących w posiadaniu OFE, do ZUS. Dodatkowo wywłaszczenie dotyczyć może innych obligacji gwarantowanych przez państwo (np. Krajowego Funduszu Drogowego) oraz część gotówki w posiadaniu OFE. Na podstawie dostępnych informacji, rząd nie podejmie obecnie próby nacjonalizacji pakietów akcji w posiadaniu OFE.

Dla budżetu 2014 oznacza to niższe koszty obsługi długu aż o 8 mld zł, czyli aż o 24,9% wobec przewidywanego wykonania w 2013r. Około 16% długu publicznego formalnie przestanie istnieć i zostanie zastąpione nieokreślonymi zobowiązaniami ZUS wobec przyszłych emerytów, przyjmując, że zmiany zostaną sfinalizowane w po I kw. 2014 -
w części dotyczącej wywłaszczenia, a połowie 2014 - w części dotyczącej tzw. „suwaka". Wówczas będzie znana liczba osób zdecydowanych pozostać w okrojonych OFE.
W ten sposób w konstrukcji budżetu na 2014 rok rząd założył wykorzystanie efektów jeszcze niedokonanej, a dopiero zapowiedzianej częściowej nacjonalizacji II filara systemu emerytalnego. Zmniejszenie w projekcie budżetu 2014 kosztów obsługi długu krajowego wobec przewidywanego wykonania w 2013 jest uzasadniane właśnie uwzględnieniem umorzenia obligacji z obecnego portfela OFE. Tymczasem dotąd nie wiadomo, kiedy to może mieć miejsce (czy ostatecznie obejmie cały rok budżetowy, czy połowę?), ani nawet czy stosowna ustawa na pewno wejdzie w życie. Zdaniem Konfederacji Lewiatan ryzykowne jest opieranie jednej z najważniejszych zmiennych przyszłorocznego budżetu na postanowieniach ustawy, której jeszcze nie ma.

Nie ma w projekcie budżetu żadnej wzmianki na temat planu "B", tj. sytuacji jeśli odpowiednia ustawa nacjonalizująca część aktywów OFE z jakichkolwiek względów nie wejdzie życie „na czas" lub w ogóle. Nie mówiąc już o sytuacji, jeśli wejdzie w życie, lecz na mocy ew. przyszłego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego uznana będzie konieczność wypłaty odszkodowania za znacjonalizowane aktywa. Konfederacja Lewiatan przestrzega przed budową budżetu na niepewnych i nierozpoznanych do końca założeniach prawnych.
Nieznane są też możliwe reakcje rynków na taki rozwój sytuacji. Pierwsze komentarze są pozytywne lub neutralne: dostrzega się bezpośredni pozytywny wpływ na wysokość długu i poziom wydatków budżetowych. Jednak coraz częściej przywoływane są analogie do działań rządów Węgier i Argentyny, które nie cofnęły się przed nacjonalizacją długookresowych oszczędności dla zaspokojenia swoich krótkookresowych potrzeb budżetowych.

Konfederacja Lewiatan