Stanowisko ws. projektu ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa
2016-01-25
I. Zgodność projektu ustawy z Konstytucją RP i Prawem UE
1. W ocenie Konfederacji Lewiatan projekt ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (dalej: projekt) może stać w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności oraz z konstytucyjną zasadą ochrony działalności gospodarczej. W projekcie można doszukać się instrumentów mających znamiona wywłaszczenia (np. przysługujące Agencji Nieruchomości Rolnych (dalej: ANR) prawo do złożenia oświadczenia o nabyciu nieruchomości, określane jako tzw. prawo wykupu). Możliwe jest także wskazanie rozwiązań, które uszczuplają grupę praw składających się na prawo własności, w tym w szczególności prawo do swobodnego rozporządzenia własnością (np. przyznane ANR prawo pierwokupu czy 10-letni zakaz oddawania w posiadanie własnej nieruchomości rolnej). Ustawa dokonuje także arbitralnego ograniczenia swobody inwestowania w nieruchomości rolne, uznając a priori takie inwestycje za stanowiące szkodliwą spekulację.
2. Zasady swobodnego przepływu osób i kapitału, należą do fundamentalnych zasad UE. W tym kontekście trzeba stwierdzić, że wyraźne przywołanie w uzasadnieniu potrzeby ochrony interesów „polskich rolników" może być uznane za przejaw zamierzonej dyskryminacji. Warto także wskazać, że nakładane na podmioty prywatne obciążenia są znaczące, a wiele spośród celów ustawy mogłoby być zrealizowane w mniej uciążliwy sposób - co może być uznane za naruszenie wymogu proporcjonalności.
II. Uwagi szczegółowe
1. Zmiany w ustawie o księgach wieczystych i hipotece
W ocenie Konfederacji Lewiatan, niezwykle istotne znaczenie ma dodawany przez art. 3 pkt 4 projektu ustęp 2a do art 68 ust. 2a do ustawy o księgach wieczystych i hipotece w brzmieniu:
„2a. Suma hipoteki na nieruchomości rolnej nie może przewyższać wartości tej nieruchomości, określonej przy zastosowaniu sposobów jej ustalania przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami."
Przepis jest sformułowany w sposób niejasny, a w uzasadnieniu projektu brak jest określonego ratio legis. Co więcej, takie ograniczenie niekorzystnie wpłynęłoby na możliwość ustanawiania przez banki hipotek na nieruchomościach rolnych.
Z istoty zabezpieczenia rzeczowego, jakim jest hipoteka, wynika, iż wierzyciel może zaspokoić się jedynie do wartości przedmiotu zabezpieczenia. Nawet jeśli suma hipoteki przekracza wartość nieruchomości, wierzyciel nie otrzyma z zabezpieczenia większej wartości niż wartość nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego etc.). W razie gdyby wartość zabezpieczonej wierzytelności była wyższa, wierzyciel może dochodzić zaspokojenia z innych składników majątku dłużnika. W związku z tym, oznaczenia limitu sumy hipoteki na nieruchomości rolnej wydaje się niepotrzebne, a jedynie rodzi problemy natury praktycznej i prawnej.
Wątpliwość budzi sankcja za ustanowienie hipoteki o sumie wyższej - powstaje pytanie, czy byłaby nim nieważność całej hipoteki, lub też części przekraczającej wartość nieruchomości? W ocenie Konfederacji Lewiatan należy wziąć pod uwagę, że wartość nieruchomości zmienia się w czasie - co oznacza, że suma hipoteki raz ustanowionej (do wartości nieruchomości) może okazać się w przyszłości zawyżona przez aktualizację wyceny. Nie jest jasne co stanie się z sumą hipoteki w razie braku aktualnej wyceny.
W kontekście hipoteki łącznej, powszechna praktyką rynkową (zwłaszcza w przypadku większych przedsięwzięć finansowania) jest ustanawianie hipoteki łącznej w wysokości np. 150% wartości całej wierzytelności wynikającej z umowy kredytowej na wielu nieruchomościach dłużnika. Suma takiej hipoteki wielokrotnie nieraz przekracza wartość pojedynczej nieruchomości, natomiast przyczynkiem do takiego zachowania jest zabezpieczenie uzasadnionych praw wierzyciela i możliwość jego zaspokojenia się z wielu składników majątku dłużnika. Nie wiadomo wreszcie jak potraktować sumy hipoteki w razie refinansowania kredytu zabezpieczonego hipoteką.
Propozycja zmiany:
Konfederacja Lewiatan proponuje wykreślenie z projektu art. 3 pkt 4.
2. Zmiany w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego
Konfederacja Lewiatan zwraca również na niekorzystne dla obrotu gospodarczego postanowienia dotyczące zmiany ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego tj. art. 2a tejże ustawy (art. 7 pkt 4 projektu). Zgodnie z proponowanym przepisem nabywcą nieruchomości rolnej może być tylko rolnik indywidualny. Kolejne ograniczenia polegają na tym, że przez ziemię rolną w przypadku braku planu przestrzennego uważa się grunty, które w ewidencji gruntów mają wpisany użytek rolny, (na co składa się: rola, pastwiska, nieużytki itd.), nie ma znaczenia wielkość działki, nabywca nieruchomości przez 10 lat ma obowiązek prowadzić tam działalność rolniczą.
Istotnym problem jest fakt, że w wielu miejscach nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc, przy takich przepisach, jeżeli inwestor będzie chciał zrealizować korzystną w danym miejscu inwestycję na nieruchomości formalnie rolnej i władze lokalne zgodziłyby się na tę inwestycję wydając pozytywną decyzję o warunkach zabudowy, to inwestor i tak nie mógłby nabyć nieruchomości. W ocenie Konfederacji, ze względu na rzeczywisty stan na obszarach miejskich, w szczególności na brak planów zagospodarowania przestrzennego, ograniczenia w projekcie ustawy są zbyt restrykcyjne. Decydując się na limitowanie sprzedaży nieruchomości rolnych powinno się ewentualnie zastosować wyjątki od zakazu sprzedaży analogiczne jak przy proponowanej sprzedaży z Zasobu Własności Rolnej czyli także np. w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Propozycja zmiany:
Konfederacja Lewiatan postuluje rezygnację z dodawania art. 2a do ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.
Konfederacja Lewiatan, 25 stycznia 2016 r.
KL/38/19/AK/2016
