Ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 przyjęta przez Sejm

2014-07-14

Najważniejszy dla polityki spójności i wdrażania programów operacyjnych akt prawny został przyjęty przez Sejm 11 lipca 2014 r. Ustawa nie wprowadza rewolucji w stosunku do przepisów Ustawy o zasadach prowadzenie polityki rozwoju, jest jednak niezbędna, aby uruchomić programy operacyjne 2014-2020.

Nowe rozwiązania to:

• desygnacja instytucji, którym powierzono funkcje w procesie realizacji programu - przeniesienie z poziomu Komisji Europejskiej na poziom państwa członkowskiego kompetencji w zakresie oceny;
• instrument Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ZIT);
• system teleinformatyczny wspierający realizację programów operacyjnych, który ma zapewnić pełną obsługę beneficjentów.

W toku konsultacji społecznych oraz podczas prac w Sejmie Lewiatan zabiegał o zapisy korzystne dla przyszłych wnioskodawców i beneficjentów. Drugim istotnym tematem, na który zwróciliśmy uwagę, była potrzeba silniejszego umocowania w ustawie zasady partnerstwa oraz wzmocnienie partnerów spoza administracji. 

1.      Do sukcesów zaliczamy wykreślenie przepisu, który gwarantował instytucji organizującej konkurs prawo do zamknięcia naboru w dniu, w którym wartość złożonych wniosków przekroczyła dwukrotność alokacji (bez wcześniejszej zapowiedzi). Wskazywaliśmy, iż to rozwiązanie może prowadzić do sytuacji, w której część wnioskodawców nie będzie miała możliwości złożenia przygotowanych już wniosków. Co więcej, brak jasno ustalonego terminu zakończenia naboru zachęca do składania projektów jak najszybciej po jego otwarciu, co w latach 2007-2013 doprowadziło do skrajnych sytuacji, kiedy konkursy były zamykane po kilkunastu minutach po rozwpoczeciu. W przyjętym przez Sejm projekcie minimalny czas prowadzenia naboru to 7 dni.

2.      Członkowie Lewiatana zwrócili uwagę na potrzebę wyłączenia, w przypadku projektów B+R jednostek naukowych, obowiązku wyboru przez podmioty z sektora finansów publicznych partnerów projektu w otwartej procedurze konkursowej. W ich ocenie taki wymóg byłby realnym utrudnieniem w realizacji wspólnych przedsięwzięć naukowo - badawczych z udziałem przedsiębiorców.  W związku z tymi uwagami, ustawa przewiduje wyjątek od powyższej zasady, w przypadku gdy odrębne przepisy przewidują inny niż określony w ustawie wybór podmiotów wspólnie realizujących projekt. Popierając tą zmianę sygnalizowaliśmy, iż wyjaśnienia wymaga, jakie przepisy mogą stanowić wyjątek w stosunku do regulacji ustawowych.

3.      Zgodne z postulatami Lewiatan są także przepisy dotyczące obowiązku publikacji harmonogramów rocznych konkursów, które zostały wzmocnione w stosunku do zasad obowiązujących w latach 2007-2013 poprzez ograniczenie możliwości wprowadzania zmian w tych harmonogramach do 3 miesięcy przed zaplanowanym ogłoszeniem konkursu. Łącznie z przepisami dotyczącymi minimalnego, 30 - dniowego terminu publikacji ogłoszenia o konkursie oraz regulaminu konkursu, te zasady będą wzmacniać wiarygodność informacji przekazywanej wnioskodawców oraz sprzyjać planowaniu udziału w zapowiadanych na dany rok naborach.  

4.      Istotną dla organizacji pracodawców uczestniczących w systemie wdrażania zmianę promowaną przez Lewiatana wprowadza przepis dotyczący Komitetów Monitorujących, zgodnie z którym do udziału w ich pracach będą każdorazowo zapraszane wszystkie organizacje reprezentatywne uczestniczące w pracach Komisji Trójstronnej (komitety monitorujące programy centralne) lub w pracach Wojewódzkich Komisji Dialogu Społecznego (komitety monitorujące programy regionalne). Ta zmiana uniemożliwi arbitralne ustalanie liczby przedstawicieli partnerów społecznych w KM przez właściwe instytucje zarządzające.

5.      Kolejny ważny przepis wprowadzony w efekcie uwag Lewiatana dotyczy obowiązku prowadzenia konsultacji społecznych wytycznych horyzontalnych, które będą - podobnie jak w latach 2007-2013 - istotnym narzędziem wdrażania polityki spójności, a jednocześnie nie podlegają reżimom konsultacyjnym właściwym dla aktów prawnych.

Niestety zarówno Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju jak i posłowie odrzucili propozycję podniesienia rangi zasady partnerstwa. Proponowaliśmy wprowadzenie do projektu ustawy definicji zasady partnerstwa oraz nałożenie na MIR obowiązku przygotowania wytycznych dotyczących realizacji zasady partnerstwa, uznając iż jest to właściwy sposób realizacji przepisów Rozporządzenia 1303/2013 (art. 5 ust. 1), które wskazuje na konieczność organizacji partnerstwa, zgodnie z ramami instytucjonalnymi i prawnymi danego kraju. W Polsce o faktycznej próbie organizacji partnerstwa można dotychczas było mówić wyłącznie w odniesieniu do komitetów monitorujących, które to komitety nie obejmują wszystkich form i etapów udziału  partnerów spoza administracji we wdrażaniu polityki spójności, a jedynie wąsko zdefiniowany i sformalizowany na mocy przepisów europejskich fragment.

Uważamy, że usankcjonowanie zasady partnerstwa w Ustawie jest szczególnie ważne w sytuacji, w której potencjał partnerstwa nie jest w pełni wykorzystany, zarówno przez administrację publiczną jak i partnerów spoza administracji. Brak regulacji ustawowej osłabia zasadę partnerstwa i utrudnia jej prawidłową organizację na poziomie regionalnym i krajowym. Z doświadczeń okresu 2007-2013 wynika, iż partnerstwo traktowane jest koniunkturalnie, a poziom satysfakcji z uczestnictwa w nim, zwłaszcza jeśli chodzi o podmioty spoza administracji publicznej, pozostaje niski lub bardzo niski. W przekonaniu Konfederacji wynika to z niskiej rangi przypisywanej partnerstwu przez właściwe instytucje publiczne. Zmiana w tym zakresie wymaga, między innymi, usankcjonowania zasady partnerstwa w ustawie.

Kolejną ważną poprawką zgłoszoną przez Lewiatana, a odrzuconą przez Posłów, był obowiązek prowadzenia konsultacji społecznych wytycznych programowych. Uważamy, że jakkolwiek wytyczne programowe powinny być zgodne z wytycznymi horyzontalnymi, to z uwagi na ich specyfikę, szczegółowe rozwiązania, które będą zawierać, a które będą istotne z punktu widzenia realizacji celów programów oraz projektodawców i beneficjentów, pominięcie etapu konsultacji z partnerami społecznymi i właściwymi organizacjami pozarządowymi jest niedopuszczalnie, ponieważ pozbawia podmioty spoza administracji możliwości ustosunkowania się do zasad określonych  w tych wytycznych. Praktyka kolejnych perspektyw finansowych, zwłaszcza perspektywy 2007-2013, pokazuje, iż zapisy wytycznych mają pośrednie lub bezpośrednie przełożenie na sytuację beneficjentów i projektodawców i dlatego powinny podlegać weryfikacji przez instytucje lub organizacje, które ich reprezentują. Niestety, w myśl przepisów przyjętych przez Sejm, wytyczne programowe będą powstawały bez udziału przedstawicieli środowisk i podmiotów, których będą bezpośrednio dotyczyć.

Ponadto Lewiatan protestował przeciwko przepisowi, zgodnie z którym niewykonanie wskaźnika w projekcie może stanowić przesłankę do stwierdzenia nieprawidłowości indywidulanej, argumentując iż niewykonanie wskaźnika, a więc założonego na etapie opracowania wniosku o dofinasowanie, wymiernego efektu realizacji projektu, nie może być traktowane na równi z naruszeniem przepisów prawa czy zapisów umowy o dofinasowanie, a konsekwencje nieosiągnięcia wskaźnika na określonym we wniosku o dofinasowanie poziomie powinna definiować umowa o dofinasowanie. W naszej ocenie przepisy w brzmieniu przyjętym przez Sejm będą zachęcać do wyboru i realizacji „bezpiecznych" projektów, o minimalnym poziomie ryzyka i niezbyt ambitnych, łatwych do osiągnięcia wskaźnikach. 

Sejm odrzucił także poprawki dotyczące obowiązku tworzenia rezerwy na projekty które pozytywnie przeszły przez procedurę odwoławczą.

Kolejnym etapem prac na Ustawą będzie przyjęcie projektu przez Senat.

Więcej informacji udziela Marzena Chmielewska, mchmielewska@konfederacjalewiatan.info