Realizacja programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 - poprawki
2014-08-08
Propozycje poprawek projektu ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (druk senacki nr 684, druki sejmowe nr 2450, 2497 i 2497-A).
1) Art. 2: Dodanie punktu 33, w brzmieniu: „Zasada partnerstwa - zorganizowana współpraca pomiędzy instytucjami publicznymi, partnerami gospodarczymi i społecznymi oraz podmiotami reprezentującymi społeczeństwo obywatelskie, w trakcie przygotowania, wdrażania, monitorowania i oceny umowy partnerstwa, o której mowa w ust. 27 oraz programów operacyjnych, o których mowa w ust. 17"
2) Art. 5 ust. 1: Dodanie punktu 12 w brzmieniu: „realizacji zasady partnerstwa".
Uzasadnienie:
Zapisy rozporządzenia 1303/2013[1] (art. 5 ust.1) wskazują, iż partnerstwo organizowane jest zgodnie z ramami instytucjonalnymi i prawnymi danego państwa. Jednocześnie według Europejskiego kodeksu postępowania w zakresie partnerstwa w ramach EFSI „Partnerzy powinni uczestniczyć w przygotowaniu i wdrażaniu umów o partnerstwie i programów. W tym celu należy ustanowić główne zasady i dobre praktyki dotyczące terminowych, istotnych i przejrzystych konsultacji z partnerami na temat analizy wyzwań i potrzeb, do których należy się odnieść, wyboru celów i priorytetów służących ich rozwiązaniu oraz na temat koordynacji struktur i umów dotyczących wielopoziomowego systemu rządzenia niezbędnych do skutecznej realizacji polityki[2]."
Realizacja przepisów Europejskiego kodeksu postępowania w zakresie partnerstwa w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych wymaga więc ustanowienia „głównych zasad i dobrych praktyk" w obszarze partnerstwa, zaś Rozporządzenie 1303/2013 (art. 5 ust. 1) wskazuje na konieczność organizacji partnerstwa, zgodnie z ramami instytucjonalnymi i prawnymi danego kraju.
W Polsce o faktycznej próbie organizacji partnerstwa można dotychczas było mówić wyłącznie w odniesieniu do komitetów monitorujących (wytyczne dotyczące KM), które to komitety nie obejmują jednak wszystkich form i etapów udziału partnerów spoza administracji we wdrażaniu polityki spójności, a jedynie wąsko zdefiniowany i sformalizowany na mocy przepisów europejskich element tego procesu.
W związku z powyższym, w opinii Lewiatana, podzielanej zarówno przez reprezentatywne organizacje pracodawców, jak i związki zawodowe, Ustawa, która jest najważniejszym z punktu widzenia polityki spójności aktem prawnym, powinna definiować zasadę partnerstwa, zwłaszcza, że nie istnieją inne przepisy w tym zakresie, które odnosiłyby się pośrednio lub bezpośrednio do umowy partnerstwa i programów operacyjnych. Ponadto, do uprzednio zdefiniowanej zasady partnerstwa, powinna odnosić się lista wytycznych horyzontalnych wydawanych przez IZ (wskazana w art. 5 ust. 1).
W Wytycznych dotyczących realizacji zasady partnerstwa powinny znaleźć się zapisy pozwalające na skatalogowanie i uporządkowanie reguł i praktyk dotyczących zasady partnerstwa, na wszystkich etapach realizacji programów operacyjnych, w tym dla etapu programowania, wdrażania, monitorowania i ewaluacji, co stanowiłoby zarazem realizację wskazań zawartych w Europejskim kodeksie postępowania w zakresie partnerstwa w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych.
Jest to szczególnie ważne w sytuacji, w której potencjał partnerstwa nie jest dziś w pełni wykorzystany, zarówno przez administrację publiczną jak i partnerów spoza administracji. Brak regulacji ustawowej osłabia zasadę partnerstwa i utrudnia jej prawidłową organizację na poziomie regionalnym i krajowym. Z doświadczeń okresu 2007-2013 wynika, iż partnerstwo traktowane jest koniunkturalnie, a poziom satysfakcji z uczestnictwa w nim, zwłaszcza jeśli chodzi o podmioty spoza administracji publicznej, pozostaje niski lub bardzo niski. W przekonaniu Konfederacji wynika to z niskiej rangi przypisywanej partnerstwu przez właściwe instytucje publiczne. Zmiana w tym zakresie wymaga, między innymi, usankcjonowania zasady partnerstwa w ustawie.
Podczas dyskusji na posiedzeniu Podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, 24.06.2014, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju oceniło, iż wprowadzenie powyższych przepisów nie jest konieczne (także dlatego, że lista wytycznych ma charakter otwarty), jest jednak możliwe. Z punktu widzenia podmiotów niepublicznych zapisy ustawowe mają jednak zasadnicze znaczenie dla możliwości egzekwowania zasady partnerstwa w procesie realizacji polityki spójności - wprowadzenie powyższych zapisów będzie nakładało na właściwe instytucje obowiązek organizacji i określenia głównych zasad i dobrych praktyk partnerstwa, a więc formalną realizację zaleceń instytucji unijnych.
3) Art. 7:
a) W ust. 2 dodanie punktu 3 w brzmieniu:
„a) organizacjom związkowym i organizacjom pracodawców reprezentatywnym w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-
-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), w celu wyrażenia opinii;
b) organizacjom pozarządowym, ich związkom i porozumieniom, których przedstawiciele wchodzą w skład Rady Działalności Pożytku Publicznego, o której mowa w art. 35 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536, z późn. zm.), w celu wyrażenia opinii."
b) Zmianę brzmienia ustępu 5 w następujący sposób:
„Podmioty, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3, przekazują swoją opinię w terminie wyznaczonym przez instytucję zarządzającą, nie krótszym niż 14 dni, licząc od dnia otrzymania projektu wytycznych programowych. Nieprzedstawianie opinii w terminie oznacza rezygnację z prawa do jej wyrażenia. "
Uzasadnienie:
Projekt ustawy częściowo wychodzi naprzeciw postulatom Konfederacji, zgłaszanym w toku konsultacji społecznych - projektowane przepisy przewidują konsultacje wytycznych horyzontalnych (art. 5 ust 3). Analogicznych zapisów brakuje jednak w odniesieniu do wytycznych programowych.
Jakkolwiek wytyczne programowe powinny być zgodne z wytycznymi horyzontalnymi, to z uwagi na ich specyfikę, szczegółowe rozwiązania, które będą zawierać, a które będą istotne z punktu widzenia realizacji celów programów oraz projektodawców i beneficjentów, pominięcie etapu konsultacji z partnerami społecznymi i właściwymi organizacjami pozarządowymi jest niedopuszczalnie, ponieważ pozbawia podmioty spoza administracji możliwości ustosunkowania się do zasad określonych w tych wytycznych. Praktyka kolejnych perspektyw finansowych, zwłaszcza perspektywy 2007-2013, pokazuje, iż zapisy wytycznych mają pośrednie lub bezpośrednie przełożenie na sytuację beneficjentów i projektodawców i jako takie powinny podlegać weryfikacji przez podmioty, które ich reprezentują.
4) Art. 26: Wykreślenie ustępu 6, tj. "niewykonanie wskaźnika w projekcie może stanowić przesłankę do stwierdzenia nieprawidłowości indywidulanej.":
Uzasadnienie:
Niewykonanie wskaźnika, a więc założonego na etapie opracowania wniosku o dofinasowanie, wymiernego efektu realizacji projektu, nie powinno być traktowane jako nieprawidłowość indywidulana, na równi z naruszeniem przepisów prawa czy zapisów umowy o dofinasowanie. Proponowany przepis powinien zostać wykreślony.
Nic nie stoi na przeszkodzie, aby umowa o dofinasowanie definiowała konsekwencje nieosiągnięcia wskaźnika na określonym we wniosku o dofinasowanie poziomie (np. zgodnie z zasadą proporcjonalności). Takie klauzule umowne są wystarczającą gwarancją, iż podmiot realizujący projekt będzie zdeterminowany, aby w pełni osiągnąć założone cele, mają jednak zasadniczo odmienny charakter od przepisów zawartych w projekcie ustawy. Te ostatnie oznaczają, iż porażka projektodawcy i niemożność osiągnięcia wskaźnika, wynikająca z normalnego ryzyka, jakim obciążone są projekty, może być traktowane, poprzez utożsamienie z naruszeniem przepisów prawa lub umowy, jako rodzaj wykroczenia.
Co więcej przepis art. 26 ust. 6 niesie ze sobą realne ryzyko restrykcyjnej interpretacji. Zapewnienie, jakie przedstawiło MIR w podsumowaniu konsultacji społecznych, iż "analizie podlegają czynniki wymienione w art. 2 pkt 15, mające ostatecznie wpływ na potwierdzenie lub wykluczenie istnienia nieprawidłowości", trudno uznać za wystarczające, biorąc pod uwagę to, że art. 2 ust. 15 sformułowany został ogólnie. W uzasadnieniu odrzucenia uwagi Lewiatana MIR wskazuje, iż „beneficjent jest zobowiązany do realizacji projektu zgodnie z umową, dlatego nieosiągnięcie wskaźnika może stanowić przesłankę do stwierdzenie nieprawidłowości", tym samym traktuje równorzędnie nieosiągnięcie wskaźnika z realizacją projektu niezgodnie z umową. Zdaniem Lewiatana nieosiągnięcie wskaźnika jest zupełnie inną kategorią niż realizacja projektu niezgodnie z umową. Utożsamienie tych dwóch faktów: pierwszego będącego stosunkowo częstym zjawiskiem w przypadku projektów, zwłaszcza tych o charakterze innowacyjnym, nowatorskim lub długofalowym oraz drugiego będącego przejawem braku zastosowania przez projektodawcę obowiązujących go reguł działania, jest nieprawidłowe.
Jednocześnie, jest dla nas oczywiste, iż nieosiągnięcie wskaźnika może być efektem lub przejawem nieprawidłowości w projekcie, polegających na naruszeniu przepisów lub umowy o dofinasowanie. Nie może jednak być traktowane jako nieprawidłowość sama w sobie, a taki zamysł wynika zarówno z przepisów projektu ustawy jak i wyjaśnień przekazanych przez MIR.
Nie jest jasne, skąd wynika potrzeba wprowadzenia powyższego przepisu, wobec możliwości uregulowania kwestii sankcji za niepełną realizację celów i wskaźników na poziomie umowy o dofinasowanie, co też daje gwarantuje większe bezpieczeństwo projektodawcy (chociażby dlatego, że zapisy umowy są bardziej szczegółowe i adekwatne do charakteru projektu).
Co więcej proponowany przepis może ograniczać elastyczność instytucji udzielających wsparcia. Niezależnie bowiem od indywidulanego podejścia, o którym wspomina w swoim stanowisku MIR, ustawa wskazuje, iż nieosiągnięcie wskaźników należy każdorazowo rozpatrywać jako przesłankę do stwierdzenia nieprawidłowości. W opinii Lewiatana stanowi to zachętę do finasowania mniej ambitnych projektów charakteryzujących się bezpiecznymi, łatwymi do osiągnięcia wskaźnikami („flawed inscentives"). Ustawa nie powinna takich zachęt tworzyć, ani ich utrwalać, ponieważ nie sprzyjają one wysokiej jakości inwestycji, nawet jeśli gwarantują bezpieczeństwo formalne, np. na poziomie wskaźników.
Polityka ukierunkowana na rezultaty musi być polityką jakościową, elastyczną, tworzącą przestrzeń do dyskusji i zmiany strategii inwestycyjnej, jeśli przyjęta nie zdaje egzaminu. Wprowadzenie przepisów, które utożsamiają nieosiągnięcie wskaźników z nieprawidłowością, nawet jeśli pozornie wzmacniają znaczenie wskaźników, nie sprzyja takiej polityce. MIR w ustawie tworzy rozwiązania instytucjonalne, które premiują zachowania bezpieczne (play-it-safe), zachęcają do creamingu, bo cena za ryzyko i porażkę jak może się z nim wiązać, jest zbyt duża.
5) Art. 40:
a) przeformułowanie i uzupełnienie ustępu 1 w następujący sposób: „Co najmniej 30 dni przed planowanym rozpoczęciem naboru wniosków o dofinansowanie projektu właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu, ogłoszenie o konkursie oraz udostępnia regulamin konkursu, w sposób i w miejscu określony w tym ogłoszeniu."
b) Ust. 2: Wykreślenie punktu 6.
Uzasadnienie:
W myśl proponowanych przepisów właściwa instytucja, na 30 dni przed rozpoczęciem naboru, ma obowiązek zamieszczenia ogłoszenia o konkursie (art. 40 ust. 1). Obowiązkowe elementy tego ogłoszenia opisane w ust. 2, art. 40, nie stanowią dokumentacji konkursowej i nie pozwalają na rozpoczęcie prac nad wnioskiem o dofinansowanie. Faktyczne rozpoczęcie tych prac jest możliwe dopiero po opublikowaniu regulaminu, o którym mowa w art. 41 ust. 1i 2, jednak w przypadku regulaminu ustawa nie wskazuje wprost obowiązkowego terminu publikacji (art. 41 ust. 5). W opinii Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju termin ten jest taki sam co w przypadku ogłoszenia o konkursie, tj. 30 dni, co ma wynikać z braku określenia innego terminu w pkt 6, ust. 2, art. 40.
W ocenie Konfederacji zapisy ustawy w tym zakresie powinny być jednoznaczne i nie pozostawiać pola do odmiennych, niekorzystnych dla wnioskodawców interpretacji. Dlatego też, a także ze względu na kluczowe znaczenie regulaminu dla wnioskodawców, proponujemy aby ustawa jednoznacznie określiła minimalny termin publikacji regulaminu.
6) Art. 48:
a) Uzupełnienie ustępu 4 w następujący sposób:
„Instytucja zarządzająca, po uzyskaniu akceptacji Komitetu Monitorującego, zamieszcza w szczegółowym opisie osi priorytetowych programu operacyjnego informację o projekcie, o którym mowa w ust. 2, oraz o podmiocie, który będzie jego wnioskodawcą"
b) Uzupełnienie ustępu 5 w następujący sposób:
„Właściwa instytucja wybiera do dofinansowania projekt, który spełnił kryteria wyboru projektów albo spełnił kryteria wyboru projektów i uzyskał wymaganą liczbę punktów. Ocena spełnienia kryteriów wyboru projektów jest przeprowadzana przez co najmniej 2 ekspertów, o których mowa w art. 49 ust. 1."
Uzasadnienie:
Proponowane zasady wyboru projektów systemowych nie przewidują żadnego mechanizmu kontroli społecznej nad największymi przedsięwzięciami finansowanymi ze środków UE. Po konsultacjach społecznych z projektu ustawy wykreślono przepis dotyczący akceptacji przez Komitet Monitorujący trybu zgłaszania projektów systemowych, określonego przez właściwą instytucję.
W opinii Konfederacji ustawa powinna wprost wskazywać, iż zamieszczenie projektu w szczegółowym opisie osi priorytetowych poprzedza akceptacja Komitetu Monitorującego oraz ocena projektu systemowego musi zostać przeprowadzana z udziałem ekspertów zewnętrznych.
7) Rozdział 15: uzupełnienie przepisów poprzez:
a) Dodanie nowego artykułu, po art. 65, w brzmieniu:
„Właściwa instytucja tworzy rezerwę finansową przeznaczoną na dofinasowanie projektów umieszonych na liście projektów wybranych do dofinasowania w wyniku przeprowadzenia procedury odwoławczej, o wartości co najmniej 10% kwoty przeznaczonej na konkurs, jeśli całkowita kwota dostępna na dofinasowanie projektów w ramach działania, w dniu ogłoszenia konkursu, jest mniejsza niż 110% kwoty przeznaczonej na dany konkurs"
b) Zmianę numeracji art. 66, 67 i 68 na odpowiednio: 67, 68 i 69.
Uzasadnienie:
Przepisy Rozdziału należy uzupełnić o wymóg tworzenia rezerwy finansowej przeznaczonej na projekty, które powinny otrzymać dofinansowanie w wyniku procedury odwoławczej, przynajmniej w odniesieniu do tych konkursów, w których planowany budżet wyczerpuje alokację na działanie. W przypadku takich konkursów, argument MIR przedstawiony w procesie konsultacji społecznych, iż projekty, które pozytywnie przeszły procedurę odwoławczą, będą otrzymywały dofinansowanie aż do wyczerpania alokacji w ramach działania, jest niewystarczający, a proponowane rozwiązanie nie zabezpiecza w wystarczającym stopniu podstawowych praw wnioskodawców. W opinii Konfederacji rezerwa finansowa powinna być tworzona w sytuacji, w której alokacja w ramach działania pozostająca do rozdysponowania poza konkursem, którego dotyczy procedura odwoławcza, nie przekracza 10% alokacji na ten konkurs.
Zgodnie z propozycją Lewiatana, jeśli w dniu ogłoszenia konkursu kwota pozostająca do wykorzystania w danym działaniu będzie wynosić 100, to budżet konkursu powinien zostać ustalony na poziomie 90, a 10 przeznaczone na procedurę odwoławczą. Jednocześnie jeśli kwota pozostająca w danym działaniu będzie wynosić 110, a budżet konkursu będzie wynosił 100, to tworzenie rezerwy nie byłoby konieczne.
8) Art. 58, ust. 2:
c) Zmianę punktu 1 w następujący sposób: „odpowiednio przeprowadzić ponowną ocenę projektu albo umieścić go na liście projektów wybranych do dofinansowania w wyniku przeprowadzenia procedury odwoławczej, informując o tym wnioskodawcę"
d) Wykreślenie punktu 2
Uzasadnienie:
Pomimo wyjaśnień przedstawionych przez MIR w toku konsultacji społecznych podtrzymujemy opinię, iż procedura odwoławcza opisana w ustawie nie gwarantuje obiektywizmu, w tych przypadkach, w których instytucją rozpatrującą protest lub dokonującą ponownej oceny wniosku, jest instytucja, która dokonała oceny będącej przedmiotem tego protestu. Zdając sobie sprawę z różnicy pomiędzy rozpatrzeniem protestu, a przeprowadzeniem ponownej oceny wniosku, pragniemy podkreślić, iż żadne z tych działań w procedurze odwoławczej nie powinno być prowadzone przez instytucję, która dokonała pierwotnej oceny. W opinii Lewiatana, projektowane przepisy taką sytuację sankcjonują. Jednocześnie zwracamy uwagę, iż:
· instytucja autokontroli (art. 56 ust. 2 pkt 1-2), jakkolwiek wydaje się atrakcyjna, wydłuża o blisko miesiąc postępowanie odwoławcze, które może trwać kilka miesięcy (scenariusz: weryfikacja wyników, rozpatrzenie protestu, ponowna ocena, skarga);
· rozpatrzenie protestu powinno zostać powiązane czasowo i instytucjonalnie z przeprowadzeniem ponownej oceny wniosku. Rozdzielenie tych dwóch etapów jest niezrozumiałe - w praktyce instytucja rozpatrująca protest, aby podjąć decyzję o jego uwzględnieniu lub odrzuceniu, dokonuje bowiem oceny wniosku zgodnie z kryteriami wyboru projektów, w zakresie podjętym w proteście. Powtarzanie tych czynności przez inną instytucją i ponowna interpretacja kryteriów zmniejsza przejrzystość i wydłuża procedurę odwoławczą. Zdecydowanie czytelniejszym rozwiązaniem, gwarantującym obiektywizm procedury jest wprowadzenie zasady, iż rozpatrzenia protestu i dokonania ponownej oceny wniosku przeprowadza instytucja inna od instytucji, która dokonała oceny będącej przedmiotem protestu.
Konfederacja Lewiatan, 23 lipca 2014 r.
[1] ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY (UE) NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
[2] Projekt ROZPORZĄDZENIA DELEGOWANEGO KOMISJI (UE) z dnia 7.1.2014 r. w sprawie europejskiego kodeksu postępowania w zakresie partnerstwa w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych
