Ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 - uwagi

2016-12-16

Uwagi do projektu ustawy o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (projekt z 29 listopada 2016 r.)

Uwagi ogólne

Projekt ustawy zawiera szereg przepisów, które mogą realnie ułatwić przedsiębiorcom ubieganie się o dofinansowanie projektów i ich późniejszą realizację.  Propozycje MR poparte są analizą potrzeb i barier na jakie napotykają firmy starające się o środki unijne, na które też wielokrotnie wskazywała Konfederacja Lewiatan. Co niezwykle dla nas istotne, w proponowanej nowelizacji interes beneficjentów faktycznie został postawiony na pierwszym miejscu, przed interesem instytucji uczestniczących we wdrażaniu programów operacyjnych.

W kilku przypadkach jednak proponujemy dalej idące działania, które dopełniłyby propozycje MR.

Apelujemy również o doprecyzowanie w toku dalszych prac nad projektem, przepisów dotyczących obowiązku publikowania harmonogramów konkursów (art. 47), ponieważ instytucje zarządzające stosują je w bardzo różny sposób, nie zawsze korzystny dla projektodawców. Konieczne jest przede wszystkim określenie, że w harmonogramie wskazywane są daty z dokładnością co najmniej do miesiąca, a termin ogłoszenia danego konkursu może ulec zmianie nie więcej niż raz. 

Niestety w projekcie nie znalazły się przepisy, które nakazywałyby prowadzenie naborów w formie elektronicznej i likwidowałyby obowiązek przedkładania w konkursach dokumentacji papierowej.

Ponadto zwracamy uwagę, że skuteczne inwestowanie funduszy UE wymaga dalszych prac nad  jakością oceny projektów. Propozycje zawarte w projekcie ustawy w tym zakresie są ważne i cenne, ale dalece niewystarczające.

 

Uwagi szczegółowe

Art. 1 ust. 1 lit. c

Podział na kryteria wyboru oraz warunki formalne w zaproponowanej w projekcie formie, pomimo zrozumiałej intencji, nie jest właściwy. Zakres warunków formalnych, sposób ich definiowania i  weryfikacji w myśl projektowanych przepisów znajdzie się w gestii instytucji zarządzających i nie będzie wymagał zatwierdzenia przez komitet monitorujący.

Projekt co prawda precyzuje, że wymogi formalne mają się odnosić do „poprawności wypełnienia wniosku o finansowanie", jednak to sformułowanie jest bardzo pojemne - większość stosowanych obecnie kryteriów formalnych go spełni.

W praktyce może to oznaczać, że szereg wymogów, także takich, które z punktu widzenia projektodawców są niezrozumiałym obciążeniem, znajdzie się poza kontrolą komitetów monitorujących, a administracja publiczna będzie miała całkowitą dowolność w formułowaniu tych wymogów. Sytuacja projektodawców nie poprawi się, a w wielu konkursach będzie gorsza niż obecnie.

Jednoznaczny podział na kryteria wyboru projektów i warunki formalne, o którym mowa w uzasadnieniu do projektu, miałby tylko wówczas miejsce, gdyby w projekcie ustawy zdefiniowano katalog warunków formalnych, które mogą być stosowane przez instytucje zarządzające i które nie podlegają zatwierdzeniu przez KM. Wówczas ryzyko, że faktyczne kryteria formalne są stosowane bez żadnych ograniczeń i kontroli ze strony KM, jedynie pod nową nazwą, byłoby mniejsze, a ułatwienie dla projektodawców - rzeczywiste i niezależne od dobrej woli czy dojrzałości danej instytucji zarządzającej. Co więcej możliwe byłoby osiągniecie celu, o którym pisze projektodawca, tj. zapewnienie jednolitego sposobu klasyfikowania poszczególnych elementów wniosku i uporządkowania oceny.

W związku z powyższym proponujemy uzupełnienie przepisów projektu ustawy o zamknięty katalog warunków formalnych, który mógłby być stosowane bez zgody komitetów monitorujących.

 

Art. 1 ust. 2

Rezygnacja z wytycznych programowych jest właściwym krokiem. Instytucja wytycznych programowych była krytykowana przez KL w toku prac nad ustawą w 2014 r. Likwidacja całej kategorii dokumentów, które nie były objęte konsultacjami społecznymi i które nadmiernie komplikowały system reguł i obowiązków nakładanych na projektodawcę i beneficjenta, stanowi rzeczywiste i konkretne uproszczenie.

Problemem natomiast pozostaje praktyka stosowania wytycznych. Formalnie jest to „instrument prawny" skierowany do instytucji uczestniczących w realizacji programów operacyjnych i stosowany przez beneficjentów na mocy umowy o dofinansowanie. Umowy jednak zawierają pełną listę wytycznych (tytuły), które muszą być w całości stosowane przez beneficjentów - projekt musi być z nim „zgodny". Tym samym wytyczne, które nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, stają się de facto instrumentem skierowanym bezpośrednio do beneficjentów i tworzą dla nich prawa i obowiązki. Regulacja zawarta obecnie w ustawie zabezpiecza jedynie instytucje zarządzające przed uznaniem ich za niekonstytucyjną regulację praw i obowiązków.  

Ta sytuacja niestety nie została przez MR skorygowana, a projekt ustawy się do niej nie odnosi. Proponujemy zatem, aby MR jasno określiło, że wytyczne obowiązują i są stosowane wyłącznie przez instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych.

Beneficjenci mogą być zobowiązani do stosowania konkretnych zasad zapisanych w wytycznych tylko wtedy, jeśli umowa o dofinansowanie projektu wprost wskazuje te zasady.

 

W praktyce oznaczałoby to, że w umowie o dofinansowanie, zamiast listy dokumentów, których beneficjent nie powinien mieć obowiązku znać i stosować w całości, na równi z instytucjami, do których wytyczne są formalnie skierowane, powinny pojawiać się konkretne zapisy określające wprost jego obowiązki. Nawet jeśli takie rozwiązanie oznacza większą objętość umów o dofinansowanie, to niewątpliwie poprawia sytuację prawną beneficjenta w relacji z instytucją udzielającą wsparcia. Co więcej, likwiduje iluzoryczne rozróżnienie pomiędzy podmiotami, do których wytyczne są skierowane i które muszą je stosować.  

 

Art. 1 ust. 7 lit. a (art. 10 ust. 5 a oraz 5 b)

Projektowane przepisy należy uzupełnić o definicję „czynności technicznych". Możliwość pominięcia trybu PZP, jeśli podmiotem, któremu powierza się realizację czynności technicznych, jest jednostka sektora finansów publicznych lub fundacja, której jedynym fundatorem jest Skarb Państwa, dyskryminuje podmioty prywatne, jeśli te działają na podobnym/ równoległym rynku i mają potencjał do realizacji powierzanych „czynności technicznych". Przepis tworzy zatem bezpośrednią zachętę do pomijania podmiotów niepublicznych w przypadku powierzania realizacji czynności technicznych przez instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Wybór dostawcy/wykonawcy powinien podlegać zasadom konkurencji, co sprzyja racjonalności wydatkowania środków publicznych. Wybór podmiotu, któremu powierza się realizację czynności technicznych powinien być oparty na ocenie jego doświadczenia i kwalifikacji, niezależnie od formy własności.

 

Art. 1 ust. 9 (14 a)

Instytucja Rzecznika Funduszy Europejskich to ciekawa koncepcja, która może, chociaż nie musi, okazać się przełomem w relacjach projektodawców i beneficjentów z instytucjami realizującymi programy operacyjne. Ważne jest, że w projekcie ustawy dostrzeżono potrzebę budowy bardziej przyjaznego klientom nastawienia tych instytucji i zaproponowano przestrzeń, w której podmioty prywatne mogą w sposób zorganizowany zgłaszać swoje zastrzeżenia do sposobu funkcjonowania danej instytucji i reguł przez nią wyznaczanych, a sama instytucja zobowiązuje się do ich rozpatrzenia w dobrej wierze.

Sukces rzeczników zależy jednak od tego jak będą umocowani w tych instytucjach oraz jaki zakres zadań, poza tymi przypisanymi rzecznikowi, będą realizować - czy będą mieli faktyczną możliwość zajęcia się zgłoszeniami, które do nich trafią.

Mając to na uwadze uważamy, że instytucja rzecznika została w projekcie zbyt słabo umocowana.

1.    Zabrakło przesądzenia, w jakim minimalnym wymiarze czasowym rzecznik powinien realizować zadania opisane w projekcie ustawy (np. ¼ etatu).

2.    Należy uzupełnić zakres zadań rzecznika o przygotowanie okresowego (kwartalnego lub półrocznego) raportu, w którym opisane są zgłoszenia, które rzecznik otrzymał, działania podjęte przez niego w związku z tymi zgłoszeniami oraz przygotowane i zgłoszone instytucji propozycje usprawnień. Raport powinien być publicznie dostępny i obowiązkowo przekazywany wszystkim podmiotom, które zgłosiły rzecznikowi uchybienie lub propozycję usprawnienia.

3.    Należy dopuścić stosowanie ust. 1-3 art. 14 a) do procedury odwoławczej, o ile zgłoszenie dotyczące uchybień i propozycji nie dotyczy indywidualnego projektu i pozostaje bez związku z treścią wniesionego środka odwoławczego, ale odnosi się generalnie do procedury odwoławczej i nieprawidłowości instytucjonalnych lub systemowych zidentyfikowanych w jej trakcie.

Dzięki tym uzupełnieniom praca rzecznika będzie w większym stopniu ukierunkowana na konkretne rezultaty i efekty, jego zadania obejmą kluczowe dla beneficjentów kwestie, a prowadzone działania staną się przejrzyste. To z kolei są podstawowe warunki, aby zbudować zaufanie projektodawców
i beneficjentów  do instytucji rzecznika.

 

Art. 1 ust. 10 (Art. 22 ust. 4)

Rezygnacja z kontroli w zakresie prawidłowości procedur oceny oddziaływania na środowisko to ważna zmiana, która musi przełożyć się na większą odpowiedzialność instytucji, które takiej kontroli dokonują z mocy prawa. Niestety w systemie realizacji funduszy operacyjnych widoczne jest przekonanie, odzwierciedlone m.in. w obecnie obowiązującym ust. 4, art. 22 ustawy, że właściwe dla określonych zadań instytucje publiczne nie realizują ich w sposób gwarantujący prawidłowość wydatkowania środków unijnych, w tym w kontekście oczekiwań instytucji kontrolnych UE. W efekcie dochodzi  do dublowania ich funkcji. Takie rozwiązania nie mają jednak charakteru systemowego i prowadzą do tworzenia podwójnych standardów na potrzeby programów operacyjnych.

Proponowana zmiana nie powinna pogarszać sytuacji beneficjentów, którzy nie mogą brać odpowiedzialności za oceny wydawane przez właściwe instytucje. Jakość tych ocen nie może zatem budzić wątpliwości, także dla audytorów KE. Z tego punktu widzenia niezwykle istotne stają się działania wzmacniające te instytucje merytorycznie, tak aby realizowały procedury zgodnie ze standardami wyznaczanymi przez KE.

 

Art. 1 ust. 13 (Art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3)

Nie jest jasne czy wprowadzona zmiana jest faktycznie zasadna. Wydaje się, że cytowany w ust 2 art. 45 rozporządzenia ogólnego i dotychczasowe brzmienie przepisu dawały wystarczającą gwarancję trwałości wsparcia, ponieważ środki były wprost związane celem programu. Projekt ustawy jest w tym zakresie bardziej liberalny, ponieważ dopuszcza, aby po 8 latach środki były przyznawane na cele zgodne z programami rozwoju, jednak - jak się wydaje - te programy mogą mieć inne cele, niż te, na które środki oryginalnie przyznano. 

 

Art. 1 ust. 15 (Art. 30 ust. 8 pkt 4)

Brak wyjaśnienia w Uzasadnieniu do projektu ustawy, jaki jest powód zmiany słowa „identyfikacja" na słowo „wskazanie".

 

Art. 1 ust. 18 (Art. 38 ust. 1 pkt )

Brak wyjaśnienia w Uzasadnieniu do projektu ustawy jaki jest cel wprowadzenia, obok trybu konkursowego i pozakonkursowego, wyboru projektów w trybie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych.

 

Art. 1 ust. 16 lit. e (Art. 33 ust. 6).

Dopuszczenie możliwości realizacji projektów partnerskich przez podmioty powiązane odpowiada realiom wdrażania inwestycji w sektorze przedsiębiorstw.  Jest to zmiana, która likwiduje sztuczne ograniczenie w doborze partnerów projektu. W przypadku projektów firm wybieranych w procedurze konkursowej, w związku z wyborem partnera powiązanego, nie widzimy zagrożeń ani w postaci zaburzenia konkurencji na rynku, ani w nieracjonalności wydatkowania środków publicznych, ponieważ takie projekty partnerskie będą podlegać obiektywnej ocenie zewnętrznej, która jest prowadzona w sposób niezależny od projektodawcy.

Dostrzegamy jednak oba ww. zagrożenia w przypadku projektów partnerskich instytucji publicznych lub podmiotów powiązanych z tymi instytucjami, zwłaszcza w sytuacji, kiedy powiązanie może negatywnie wpływać na obiektywizm oceny projektu (tzn. kiedy instytucja organizująca konkurs będzie oceniała projekt własny lub podmiotu powiązanego).

Dlatego proponujemy uzupełnienie przepisów projektu ustawy o wykluczenie z możliwości udziału w konkursie organizowanym poprzez daną instytucje jej samej lub podmiotów z nią powiązanych lub - alternatywnie - wprowadzenie zasady, iż projekty takiej instytucji lub podmiotów z nią powiązanych są oceniane przez inną, w pełni niezależną instytucję.  

 

Art. 1 ust. 17 lit. e (Art. 37 ust. 6)

Zmiana jest zgodna z postulatami przedsiębiorców, jednak przepis nie powinien obejmować instytucji publicznych, w przypadku których, co do zasady, pełna treść projektu przyjętego do dofinansowania powinna być traktowana jako informacja publiczna. W przypadku podmiotów publicznych nie może być mowy o tajemnicy przedsiębiorstwa, a wszystkie podejmowane działania powinny być w pełni przejrzyste.

 

Art. 1 ust. 21 (Art. 41 ust. 2 pkt 7)

W projekcie ustawy wskazywano nowe brzmienie przepisów, jednak są one identyczne jak obecnie obowiązujące.

 

Art. 1 ust. 23 (Art. 44 ust. 2 pkt 3 oraz art. 49 ust. 6a)

Podniesienie wymagań w stosunku do pracowników wchodzących w skład KOP oraz wprowadzenie zasady, że praca ekspertów podlega ocenia i dwukrotna ocena negatywna powoduje wykreślenie z listy kandydatów na ekspertów to krok we właściwą stronę, jednak nie gwarantujący zasadniczej zmiany, jeśli chodzi o jakość ocen projektów. To wyzwanie wymaga dalej idących działań niż te podjęte w projekcie. Natomiast w ustawie należy wskazać przynajmniej:

1.    co może być przesłanką negatywnej pracy eksperta (np. zakwestionowanie przeprowadzonej oceny skutkujące jej zmianą w procedurze odwoławczej)

2.    jak często ocena pracy eksperta powinna być dokonywana (np. dwukrotnie w ciągu roku lub po wykonaniu co najmniej 10 ocen projektów)

3.    w jakim czasie powinno nastąpić dwukrotne otrzymanie oceny negatywnej, aby skutkowało wykreśleniem z wykazu kandydatów na ekspertów (np. w danym roku lub w okresie 2 następujących po sobie lat).

 

Art. 1 ust. 29 (Art. 50 a)

Ograniczenie możliwości żądania od beneficjenta dokumentów, do których instytucja ma dostęp z urzędu to ważna zmiana, ponieważ pokazuje oczekiwaną zmianę filozofii działania instytucji, w której ciężar wynikający z określonych przepisów, o ile to tylko możliwe, spoczywa na podmiocie  publicznym a nie prywatnym. To także praktyczny przykład tego, jak mogą być skutecznie wykorzystywane publiczne rejestry.

 

Rozdział 15

Z uwagi na brak uregulowania w projekcie, konieczne jest uzupełnienie przepisów dotyczących rezerwy finansowej, w brzmieniu: „Właściwa instytucja tworzy rezerwę finansową przeznaczoną na dofinansowanie projektów umieszczonych na liście projektów wybranych do dofinansowania w wyniku przeprowadzenia procedury odwoławczej, o wartości co najmniej 10% kwoty przeznaczonej na konkurs, jeśli całkowita kwota dostępna na dofinansowanie projektów w ramach działania, w dniu ogłoszenia konkursu, jest mniejsza niż 110% kwoty przeznaczonej na dany konkurs".

 

Art. 1 ust. 37 (Art. 56)

Pomimo korzystnego dla beneficjentów skrócenia terminów w procedurze odwoławczej oraz wpisania wprost w projekcie obowiązującej w okresie 2017-2013 zasady związania instytucji treścią protestu,  procedura odwoławcza opisana w ustawie wciąż nie gwarantuje obiektywizmu, w tych przypadkach, w których instytucją rozpatrującą protest lub dokonującą ponownej oceny wniosku jest instytucja, która dokonała oceny będącej przedmiotem tego protestu. Zdając sobie sprawę z różnicy pomiędzy rozpatrzeniem protestu, a przeprowadzeniem ponownej oceny wniosku, pragniemy podkreślić, iż żadne z tych działań w procedurze odwoławczej nie powinno być prowadzone przez instytucję, która dokonała pierwotnej oceny. W opinii Lewiatana, obowiązujące przepisy taką sytuację sankcjonują. Jednocześnie zwracamy uwagę, iż rozpatrzenie protestu powinno zostać powiązane czasowo i instytucjonalnie z przeprowadzeniem ponownej oceny wniosku. Rozdzielenie tych dwóch etapów jest niezrozumiałe - w praktyce instytucja rozpatrująca protest, aby podjąć decyzję o jego uwzględnieniu lub odrzuceniu, dokonuje bowiem oceny wniosku zgodnie z kryteriami wyboru projektów, w zakresie podjętym w proteście. Powtarzanie tych czynności przez inną instytucją i ponowna interpretacja kryteriów zmniejsza przejrzystość i wydłuża procedurę odwoławczą. Zdecydowanie czytelniejszym rozwiązaniem, gwarantującym obiektywizm procedury jest wprowadzenie zasady, iż rozpatrzenia protestu i dokonania ponownej oceny wniosku przeprowadza instytucja inna od instytucji, która dokonała oceny będącej przedmiotem protestu.

 

Konfederacja Lewiatan, Warszawa, 13 grudnia 2016 r.

KL/529/258/2679/MCh/2016