Prawo budowlane (druk sejmowy nr 2964) - opinia
2015-02-18
Rada OZE[i] przy Konfederacji Lewiatan pozytywnie ocenia ogólny kierunek proponowanych zmian w projekcie ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy - Prawo budowlane (druk sejmowy nr 2964).
Za szczególnie istotne uznajemy przyjęcie zasady, że wszystkie większe instalacje OZE muszą być lokalizowane w oparciu o miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.
Bardzo słusznie projektodawca proponuje również umożliwienie jednoczesnych prac nad zmianami studium i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (MPZP), przy zachowaniu rozdzielności wyłożenia tych dokumentów do konsultacji. Takie rozwiązanie może się przyczynić do przyspieszenia prac planistycznych w gminach i zapewnienia spójności tych dokumentów.
Nowelizacja zawiera także kilka nowych zapisów, budzących kontrowersje. W naszej opinii modyfikacji wymagają następujące propozycje:
· Zapisy które spowodują, że studium uwarunkowań będzie mieć bardzo zbliżony zakres przedmiotowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - w studium miałaby być określona m. in. moc planowanych urządzeń czy przedstawiona prognoza oddziaływania na środowisko,
· Wprowadzenie obowiązku uwzględniania w miejscowym planie strefy wszelkich oddziaływań planowanego przedsięwzięcia. Taki obowiązek miałby wyłącznie dotyczyć inwestycji w energetykę odnawialną powyżej 40 kW, tymczasem gdyby uznać jego zasadność, to nasuwa się pytanie czy nie powinien dotyczyć w równym stopniu wszystkich rodzajów przedsięwzięć, których oddziaływania nie zamykają się w fizycznych granicach samej inwestycji. Przykładowo do takich przedsięwzięć należą kopalnie odkrywkowe piasku, żwiru, kredy jeziornej, które nie zamykają się fizycznie w granicach działki objętej inwestycją, a mogą powodować odwodnienie, spadek poziomu wód gruntowych lub lej depresji czy przedsięwzięcia, którym towarzyszy wydzielanie odoru, który nie zamyka się w granicach działki (np. ferma norek).
· Przeniesienie ciężaru roszczeń odszkodowawczych wynikających ze zmian dokumentów planistycznych na wnioskodawcę, a więc inwestora, choć dokumenty planistyczne uchwalane są wyłącznie przez samorządy. Ten zapis ma w myśl projektu dotyczyć wyłącznie inwestycji w źródła odnawialne.
Poniżej bardziej szczegółowo prezentujemy uwagi do poszczególnych zapisów projektu ustawy:
W art. 1 pkt 2b, który dotyczy nowelizacji ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, Projektodawca rozszerza obowiązek wyłożenia projektu studium także o prognozę oddziaływania na środowisko, która w aktualnie obowiązującej ustawie nie jest wskazana do obowiązkowego wyłożenia i konsultacji na etapie studium. Proponowaną zmianę oceniamy negatywnie, gdyż jej wprowadzenie deformuje system planowania przestrzennego - prowadzi do zacierania celowo zakreślonych granic pomiędzy studium a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Istota planowania przestrzennego wyraża się w tym, że studium jest dokumentem o charakterze ogólnym i określa jedynie strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy - wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej, natomiast MPZP będący aktem prawa miejscowego w sposób precyzyjny określa przeznaczenie, warunki zagospodarowania i zabudowy terenu, a także rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Co istotne, zakresy terytorialne studium (cała gmina) i MPZP (wybrany fragment gminy) także się różnią. Wprowadzenie zatem regulacji o konieczności wyłożenia do projektu studium także prognozy oddziaływania na środowisko będzie prowadzić do upodobnienia procedury studium, w jej stopniu szczegółowości, do procedury MPZP.
Z kolei w art. 1 pkt 2c zapisano, że niezbędne jest wskazywanie „planowanej mocy obiektów wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii". Moc elektryczna ww. obiektów nie ma istotnego znaczenia z punktu widzenia oddziaływania, gdyż moc elektryczna nie decyduje o oddziaływaniu akustycznym czy krajobrazowym. Możliwa jest sytuacja, w której urządzenia o większej mocy (z natury rzeczy nowocześniejsze) mają mniejszy zasięg oddziaływania od urządzeń o mniejszej mocy. Wynika to z faktu, iż na zasięg oddziaływania wpływa wiele czynników, m.in. wymiary obiektu czy ich moc akustyczna. Jednocześnie, z uwagi na zróżnicowanie obiektów wytwarzających energię z OZE trudno jest wprowadzić kryteria, które byłyby wspólne dla wszystkich tych urządzeń.
Art. 4 projektu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zakłada przeniesienie ciężaru finansowego roszczeń odszkodowawczych właścicieli nieruchomości na wnioskodawcę, a więc inwestora. Czasami to inwestor jest wnioskodawcą zmian w studium i planie, ale zawsze ostatecznie to gmina podejmuje uchwały w sprawie przyjęcia tych dokumentów i ma wpływ na finalny ich kształt. Przepisy nie mówią, jak traktować sytuację, gdy gmina uchwali plan miejscowy w innym kształcie niż zaproponował inwestor odnawialnego źródła energii. W takim przypadku plan może nie odpowiadać potrzebom inwestora, który w tej sytuacji nie zrealizuje inwestycji. Nie można w tym przypadku obciążać inwestora odpowiedzialnością finansową za ewentualny spadek wartości nieruchomości. Naszym zdaniem takie obciążenie (w wypadku sporu sądowego o zapłatę odszkodowania), byłoby zresztą nieskuteczne.
Należy zauważyć, iż zapisy w MPZP nawet, gdyby zostały wprowadzone na skutek uwzględnienia wniosku konkretnego inwestora instalacji OZE, nie warunkują tego, iż (i) taka inwestycja w ogóle powstanie (zob. uwagi do art. 1 pkt 6 projektu), oraz (ii) nie przyznają uprawnień danemu inwestorowi, zaś wprowadzają możliwość dla każdego innego inwestora instalacji OZE do realizacji w tym miejscu instalacji OZE. Tym samym, może dojść do sytuacji, w której inwestor- wnioskodawca będzie zobowiązany do poniesienia roszczeń odszkodowawczych właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości, zaś to inny podmiot zrealizuje taką inwestycję.
Przyjęcie obowiązku ponoszenia roszczeń odszkodowawczych przez wnioskodawcę OZE prowadzi również do nieuzasadnionego zróżnicowania przedsiębiorców z różnych branż gospodarki. Brak jest bowiem uzasadnionych podstaw, aby w razie zmiany MPZP na wniosek inwestora OZE, taki inwestor miał być odpowiedzialny za roszczenia odszkodowawcze właścicieli nieruchomości, a w sytuacji, gdy uchwalenie MPZP następuje na wniosek inwestorów planujących np. autostradę czy centrum handlowe, wówczas podmiotem odpowiedzialnym za roszczenia odszkodowawcze byłaby gmina. Tego rodzaju rozwiązanie burzy jednolite zasady planowania przestrzennego i, już na pierwszy rzut oka, wydaje się niekonstytucyjne.
Zwrócić należy także uwagę na fakt, iż zmiany w miejscowych planach umożliwiające inwestycje OZE mogą być podejmowane na wniosek właścicieli gruntów, a nawet samej gminy; dlaczego wiec takie samo przeznaczenie gruntu w planie miejscowym miałoby różne skutki w zależności od podmiotu występującego o zmianę w planie.
Z kolei zawarty w nowelizacji Prawa budowlanego przepis art. 3 ust 1. ma zapewnić dostosowanie studiów i MPZP do wymogów związanych z planowaniem lokalizacji inwestycji OZE o mocy przekraczającej 40 kW. Jednakże nie jest wiadome, na czym będzie miało tak naprawdę polegać to „dostosowanie". W uzasadnieniu do projektowanej zmiany podnosi się, iż „oczywistym jest, iż konieczność dostosowania pojawi się wyłącznie w przypadku, gdy gmina podejmie decyzję o lokalizacji OZE na jej obszarze, a obowiązek dostosowania będzie dotyczył wyłącznie terenów i regulacji dotyczących OZE". Tym samym, skoro przedmiotowa regulacja ma tylko temu służyć, to w kontekście zarówno obowiązujących przepisów jak również projektowanego art. 1 pkt 4 zmiany ustawy, staje się ona właściwie bezprzedmiotowa albowiem na gruncie tych przepisów wprowadza się obowiązek lokowania inwestycji OZE właśnie w MPZP (z tym jedynie wyjątkiem, że obecnie dotyczy inwestycji OZE o mocy przekraczającej 100kW a będzie o mocy przekraczającej 40kW).
Ponadto, sama konstrukcja wskazująca, iż organy gminy „dostosują" studia oraz MPZP do wymagań ustawy zmienianej jest niezrozumiała, biorąc pod uwagę, iż zmiana studium oraz MPZP wymagać będzie uchwały rady gminy. Trudno sobie wyobrazić „zmuszenie" członków rady gminy do „pozytywnego" głosowania nad dostosowaniem tego aktu prawa miejscowego w zakresie lokalizacji OZE. Dlatego także proponujemy usunięcie propozycji zawartej w art. 3 ust. 1 nowelizacji Prawa budowlanego.
Jednocześnie, art. 3 ust. 2 nowelizacji Prawa budowlanego mówi o możliwości zakończenia procesu planistycznego według przepisów dotychczasowych, co należy uznać należy za właściwy kierunek. Jednakże poczynić należy zastrzeżenie, iż w sytuacji pozostawienia w obecnym kształcie projektowanego art. 3 ust. 1, proponowany art. 3 ust. 2 byłby nielogiczny. Zestawienie bowiem art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 projektowanej zmiany prowadzi do wniosku, że chociaż istnieje możliwość zakończenia procedury planistycznej na dotychczasowych zasadach, to i tak będzie występował obowiązek dostosowania tych planów w przeciągu 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy. W uzasadnieniu projektu wskazano, że „Regulacja umożliwia zakończenie procedury planistycznej na dotychczasowych zasadach, a jednocześnie nie wyklucza obowiązku dostosowania omawianych dokumentów do nowych przepisów w ciągu 3 lat od dnia wejścia w życie projektowanej ustawy." Dla dokumentów planistycznych uchwalonych przed wejściem w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy dotyczące odszkodowań i roszczeń finansowych.
Wyrażamy nadzieję, że nasze stanowisko zyska akceptację członków sejmowej podkomisji oraz strony rządowej, a w razie jakichkolwiek pytań służymy merytorycznym wsparciem.
[i] W pracach Rady OZE przy Konfederacji Lewiatan uczestniczą m.in. następujące podmioty: Axpo Polska, Bank BGŻ, BOŚ Bank, CEZ Polska, Conerga, EDF EN Polska, EDF Polska, ENERGA, GDF Suez Energia Polska, GE, Green Bear Corporation, PGNIG Termika, Polenergia, RWE Renewables, Solivan, PGE, Raiffeisen Bank, Polskie Stowarzyszenie Energetyki Wiatrowej, Towarowa Giełda Energii, Towarzystwo Obrotu Energią, Veolia Energia Polska, Związek Banków Polskich.
