Zmiana dyrektywy w sprawie promowania energii z OZE - uwagi
2017-03-06
Uwagi do projektu zmiany dyrektywy w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (wersja przekształcona) COM(2016) 767.
Uwagi ogólne
Projekt dyrektywy o odnawialnych źródłach energii wprowadza szereg zmian do obecnie istniejących rozwiązań na rynku energii elektrycznej, a także na rynku ciepła.
Dyrektywa zakłada, że ok 50% energii elektrycznej w UE w roku 2030 pochodzić będzie z OZE, głównie ze zmiennych źródeł: wiatru i PV.
Dyrektywa proponuje szereg narzędzi, które zwiększą przewidywalność inwestowania w tym sektorze, m in.
- Ocenę skuteczności wprowadzonych narzędzi - co 4 lata;
- Zgodność wsparcia z wytycznymi KE w sprawie dopuszczalnej pomocy państwa;
- Brak możliwości wprowadzania zmian z efektem wstecznym;
- Ograniczenie czasowe wsparcia, które będzie określane w okresach co najmniej trzyletnich, w tym czas aukcji, moc i planowany budżet.
Do końca 2020 r. Państwa członkowskie stworzą jeden punkt kontaktowy (art. 16 Dyrektywy o odnawialnych źródłach energii COM(2016) 767 final), który będzie koordynował proces wydawania pozwoleń na prowadzenie działalności związanej z produkcją energii ze źródeł odnawialnych. Punkt ten będzie też publikował podręczniki związane z procedurami dotyczącymi małych projektów OZE i prosumentów. Wydawanie pozwoleń przy projektach repoweringu instalacji odnawialnych nie przekroczy jednego roku.
Państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić, by min. 10% (w latach 2021-2025) i 15% (w latach 2026-2030) wsparcia było dostępne zainteresowanym instalacjom z zagranicy (art. 5 Dyrektywy o odnawialnych źródłach energii COM(2016) 767 final).
W naszej ocenie, szeroka współpraca regionalna kluczowa jest dla zachowania bezpieczeństwa energetycznego kraju, a także optymalnego kosztowo rozwoju OZE, zwłaszcza wykorzystania potencjału rozwoju energetyki wiatrowej na Morzu Bałtyckim.
· Krajowe plany dotyczące rozwoju źródeł odnawialnych
Zgodnie z projektem dyrektywy OZE państwa członkowskie powinny określić przewidywalne (3-letnie) ramy dla rozwoju odnawialnych źródeł energii (art. 15 ust. 3). W tym zakresie inwestorzy powinni otrzymać informację o planowanym budżecie wsparcia, terminach alokacji oraz planowanych mocach, które w ramach poszczególnych mechanizmów będą rozwijane w okresie kolejnych 3 lat.
Powyższe rozwiązanie zasługuje na poparcie. Wydaje się, że z uwagi na charakter powyższych planów w krajowym porządku prawnym powinny one przyjąć postać aktów obowiązujących (ustawa lub rozporządzenie). Wprowadzenie wiążących planów krajowych przyczyni się do przygotowania większej liczby dojrzałych projektów, które konkurować będą w ramach przygotowanych mechanizmów. Rozwiązanie to obniży ryzyko i koszty inwestycyjne. Zwiększy się również pewność operatora systemu przesyłowego co do udziału odnawialnych źródeł energii. Większa konkurencja powinna przyczynić się do oferowania energii odnawialnej po konkurencyjnej cenie.
· Usprawnienie procedury pozyskiwania zezwolenia na realizację projektów OZE
Z dużym zadowoleniem przyjmujemy również zapowiedź usprawnienia procedury pozyskania zezwolenia na budowę i eksploatację instalacji OZE wraz z infrastrukturą służącą do przyłączenia tych źródeł (art. 16 i 17). Uproszczenie i skrócenie procesu inwestycyjnego pozwoli zmniejszyć ryzyka projektowe i ograniczyć koszty tego typu projektów. Rozwiązanie to będzie więc korzystne również dla odbiorców zapewniając im energię OZE po niższej cenie.
Projekt dyrektywy OZE zakłada maksymalnie trzyletni okres pozyskania pozwolenia na budowę i eksploatację nowych instalacji OZE. Warto ten zapis uściślić, wskazując, że chodzi o całkowity okres od złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej lub uzyskania warunków przyłączeniowych do sieci dystrybucyjnej. W naszej ocenie, okres ten powinien ulec skróceniu do nie więcej niż 2 lat. Dodatkowo procedura „jednego okienka" powinna obejmować nie tylko pozwolenia lecz również akty prawa miejscowego w postaci miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Takie podejście pozwoliłoby dodatkowo ograniczyć koszty projektów OZE zapewniając energię dla odbiorców po jeszcze korzystniejszej cenie.
Projekt dość szczegółowo reguluje funkcjonowanie na rynku energii prosumentów i spółdzielni energetycznych, określając zarówno ich pozycję w systemie, jak i wewnętrzną strukturę. Posiłkowanie się rozwiązaniami wypracowanymi w ramach projektu Dyrektywy może być zasadne z punktu widzenia planowanych prac nad nowelizacją krajowej ustawy o odnawialnych źródłach energii. Inkorporacja tych rozwiązań do krajowego porządku prawnego umożliwi dostosowanie standardów funkcjonowania tych podmiotów do rozwiązań obowiązujących w państwach Europy zachodniej. Z punktu widzenia często nowelizowanych przepisów jest to pożądany kierunek działania. Może się on także przyczynić do zwiększenia przewagi negocjacyjnej przy rozpatrywaniu kwestii bardziej problemowych.
· Zapewnienie stabilności rozwiązań wspierających rozwój projektów niskoemisyjnych
Projekt dyrektywy OZE podkreśla zasadę zachowania praw nabytych w ramach mechanizmów finansowych wspierających rozwój projektów OZE (art. 6). Rozwiązanie to zasługuje na pełne poparcie. Kluczowe warunki na podstawie których inwestorzy podejmują decyzje inwestycyjne nie powinny ulegać zmianie w okresie trwania projektu.
Wytwarzanie i dostawy ciepła i chłodu z OZE
Dyrektywa zwraca też uwagę na sektor wytwarzania i dostawy ciepła i chłodu do budynków wskazując, że w UE około 50% całej energii jest zużywane w budynkach, jednocześnie planując, że w 2030 roku 40% tej energii będzie pochodzić ze źródeł odnawialnych. Ze względu na fakt, iż około 10% budynków zasilanych jest przez zcentralizowane systemy ciepłownicze, konieczne jest przyśpieszenie procesu dekarbonizacji tego podsektora, który zdaniem Komisji z powodu braku internalizacji kosztów zewnętrznych oraz rozdrobnionych rynków ciepła i chłodu, jest powodem zbyt wolnego postępu w całościowym procesie dekarbonizacji.
Projekt dyrektywy wprowadza szereg nowych rozwiązań, jak np.:
· wprowadzenie sprzedawalnych gwarancji pochodzenia zarówno dla energii elektrycznej, jak i dla ciepła z OZE, a także dla odnawialnego gazu (metan i wodór);
· wydawanie gwarancji pochodzenia tylko dla energii netto, z uwzględnieniem strat przesyłu do odbiorców;
· podmioty, które korzystają ze wsparcia, tracą prawo do otrzymania gwarancji pochodzenia, ale ich gwarancje będą podlegały sprzedaży, a uzyskane środki wykorzystane na wspieranie źródeł odnawialnych;
· wprowadzenie minimalnego udziału źródeł OZE z innych krajów w aukcjach (min. 10% mocy w latach 2021 - 2025 i 15% mocy w latach 2026 - 2030;
· wprowadzenie minimalnego udziału ciepła/chłodu ze źródeł odnawialnych w ilości rosnącej o 1 procent rocznie w cieple/chłodzie dostarczanym odbiorcom;
· szczegółowe kryteria kwalifikowania biomasy, której wykorzystanie może być uznane za zrównoważone i traktowane jako wytwarzanie energii odnawialnej;
· ograniczenie uznania energii pochodzącej z biomasy za odnawialną dla nowych źródeł o mocy ponad 20MW jedynie dla jednostek wysokosprawnej kogeneracji.
Powyższe rozwiązania są z punktu widzenia przedsiębiorstw ciepłowniczych oraz zajmujących się wytwarzaniem energii elektrycznej i ciepła akceptowalne i możliwe do wdrożenia.
Projekt dyrektywy szczególną uwagę zwraca na systemy ciepłownicze i chłodnicze wprowadzając cały nowy artykuł 24, w którym zaproponowane są znaczące zmiany w stosunku do obecnie obowiązujących na rynkach ciepła/chłodu w zakresie przyłączania źródeł odnawialnych do systemów ciepłowniczych. Ze względu na możliwe skutki proponowanych zmian, wymagają one dalszej, pogłębionej analizy.
· Obowiązek informowania odbiorców
Wprowadzenie obowiązku informowania odbiorców o ilości zużywanego ciepła/chłodu, jego charakterystyce odbioru, a także o udziale energii odnawialnej w dostarczanym cieple/chłodzie jest nowym obowiązkiem dla dystrybutorów, ale jest to zrozumiałe i możliwe do wdrożenia, chociaż będzie to wymagało ponoszenia dodatkowych kosztów.
· Zapewnienie niedyskryminującego dostęp do systemu ciepłowniczego dla producentów odnawialnego ciepła/chłodu
Niekorzystnym natomiast rozwiązaniem jest zobowiązanie państw członkowskich do wprowadzenia regulacji, które mają zapewnić niedyskryminujący dostęp do systemu ciepłowniczego dla producentów odnawialnego ciepła/chłodu bez uwzględnienia aspektów ekonomicznych zarówno wobec dotychczasowych dostawców, jak i odbiorców ciepła/chłodu. Co prawda operator systemu ciepłowniczego/chłodniczego może odmówić nowemu dostawcy zgody na przyłączenie do systemu z powodu braku niezbędnej mocy wynikającej z dostawy ciepła/chłodu ze źródła odnawialnego, ciepła odpadowego lub wysokosprawnej kogeneracji przez innych dostawców, ale zapisy te nie są wystarczająco zrozumiałe i wymagają doprecyzowania.
Producenci i dystrybutorzy ciepła starają się zapewnić, aby obsługiwane przez nich systemy ciepłownicze były efektywne i posiadały moce wytwórcze w pełni zaspokajające potrzeby odbiorców. Odnotowując rosnący udział ciepła ze źródeł odnawialnych w tych systemach, oczekujemy zapewnienia w przyszłych przepisach prawa, że istniejące już efektywne systemy ciepłownicze nie będą zobowiązane do przyłączania dodatkowych źródeł ciepła z OZE, gdyby wiązało się z wyższymi kosztami dla odbiorców.
· Obowiązek stosowania biomasy zrównoważonej w jednostkach wysokosprawnej kogeneracji
Zgodnie z projektem dyrektywy OZE udział energii pozyskiwanej z biomasy powinien się zwiększać. Jednocześnie projekt dyrektywy wprowadza dwie grupy wymagań dotyczących możliwości wykorzystania biomasy:
(i) energia uzyskiwana ze spalania biomasy w nowych jednostkach (których eksploatacja co do zasady rozpocznie się 3 lata po przyjęciu dyrektywy) o mocy równiej lub większej niż 20 MW będzie uznawana za odnawialną o ile będą to wysokosprawne jednostki kogeneracyjne;
(ii) dla jednostek rozpoczynających prace po 1 stycznia 2021 r. (a następnie po 1 stycznia 2026 r.) wprowadzono standardy dotyczące stosowania biomasy zrównoważonej.
Powyższe rozwiązanie niesie za sobą daleko idące konsekwencje. Przede wszystkim część wykorzystywanej obecnie biomasy (nie spełniającej kryteriów równoważności) nie znajdzie nabywców na rynku, z drugiej strony rosnąć będzie zapotrzebowanie na biomasę o niskim śladzie węglowym pozyskiwanej z odległości do 500 km (biomasa lokalna). Ponadto, by utrzymać wysoki poziom wykorzystywania biomasy krajowej potrzebny będzie rozwój małych i średniej wielkości, rozproszonych biomasowych źródeł kogeneracyjnych.
Konieczność zwiększenia udziału biomasy spełniającej wskazane w dyrektywie kryteria przy równoczesnym ograniczeniu napływu biomasy zagranicznej oraz zawężeniu kwalifikowanych rodzajów biomasy wymagać będzie rozwoju lokalnego rynku biomasy. Budowa dojrzałego rynku dostawców biomasy zrównoważonej pomoże w zapewnieniu konkurencyjnych cen biomasy oraz zmniejszy koszty operacyjne źródeł zużywających taką biomasę. Konieczne będzie również wdrożenie na poziomie krajowym programu wspierającego budowę średniej wielkości źródeł wysokosprawnej kogeneracji opalanej biomasą. Takie podejście pozwoli na efektywne wykorzystanie tego paliwa zwiększając udział OZE zarówno w energii elektrycznej jak i w cieple/chłodzie.
· Obowiązek zwiększenia udziału odnawialnych źródeł energii w cieple i chłodzie
Projekt dyrektywy OZE wprowadza, obowiązek corocznego zwiększania przez państwa członkowskie udziału odnawialnych źródeł energii w sektorze ciepła i chłodu o co najmniej 1% rocznie (art. 23), przy czym Państwa członkowskie mają zachować swobodę w wyborze mechanizmów realizacji tego obowiązku. Jednym z rekomendowanych sposobów jego wykonania może być system zbywalnych certyfikatów potwierdzających produkcję ciepła/chłodu odnawialnego (art. 23 ust. 2 i ust. 3 pkt c). System taki polegałby na zobowiązaniu dostawców ciepła/chłodu do wykazania się określonym udziałem certyfikatów, które mogłyby być pozyskiwane od wytwórców. Byłby to więc system podobny do obecnego systemu zielnych certyfikatów dla energii elektrycznej.
Doświadczenia rynku zielnych certyfikatów dla energii elektrycznej pokazują, że mechanizm ten należy wdrażać ze szczególną uwagą, aby nie powtórzyć błędów z obecnie obowiązującego systemu zielonych certyfikatów. System zielnych certyfikatów dla ciepła traktowany byłby zapewne jako pomoc publiczna. Wprowadzenie takiego mechanizmu mogłoby więc ograniczać możliwość wykorzystania środków z funduszy UE lub też mechanizmów wprowadzanych przez znowelizowaną dyrektywę EU ETS z uwagi na kumulację pomocy publicznej. Uwzględniając powyższe, mechanizm zielonych certyfikatów dla ciepła/chłodu na poziomie dyrektywy OZE powinien pozostać mechanizmem fakultatywnym, którego wprowadzenie uzależnione będzie od decyzji danego państwa członkowskiego.
Obowiązek zwiększania udziału ciepła lub chłodu powinien zachować charakter ogólny. W ten sposób uczestnicy rynku będą mogli zwiększać udział OZE w sposób ekonomicznie optymalny. Projekty dotyczące chłodu, co do zasady wymagają większych nakładów finansowych, dlatego też należy utrzymać dotychczasowe możliwość zamiennego wykonania obowiązku niezależnie od tego czy udział OZE zwiększać się będzie w sektorze ciepła czy chłodu. Dzięki temu, obowiązki dotyczące udziału OZE w tym sektorze na poziomie krajowym będą mogły zostać zrealizowane mniejszym nakładem finansowym i z mniejszym obciążeniem odbiorców końcowych.
Warszawa, 2 marca 2017 r.
KL/109/34/DK/2017
