Odbywanie przez cudzoziemców studiów i szkoleń oraz ich uczestniczenia w badaniach naukowych

2015-07-02

Opinia nt. projektu rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego zmieniającego rozporządzenie w sprawie podejmowania i odbywania przez cudzoziemców studiów i szkoleń oraz ich uczestniczenia w badaniach naukowych i pracach rozwojowych.

Sam projekt nie budzi istotnych zastrzeżeń od strony formalnej, w tym zgodności z ustawą. Zwrócić należy jednak uwagę na niezwykle kontrowersyjną propozycję zmian w zakresie zasad ponoszenia przez cudzoziemców opłat za studia, studia doktoranckie i szkolenia oraz uczestniczenie w badaniach naukowych i pracach rozwojowych w uczelniach publicznych. Można zrozumieć, że obecne uregulowanie tej kwestii jest z punktu widzenia uczelni publicznych nadmiernie restrykcyjne i powinno ulec zmianie. Rozważając pożądany model odpłatności za usługi edukacyjne świadczone przez uczelnie publiczne dla cudzoziemców podejmujących kształcenia na zasadach pełnej odpłatności nie można jednak tracić z pola widzenia przepisów rangi ustawowej, jak również doświadczeń w zakresie rozliczania przez  uczelnie publiczne dotacji na zadania związane z kształceniem studentów studiów stacjonarnych, uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich oraz kadr naukowych i utrzymanie uczelni, a z drugiej strony sposobu ustalania opłat za kształcenie na studiach niestacjonarnych.

Zgodnie z ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.), poza przypadkami wymienionymi w art. 43 ust. 2, 5 i 5a ustawy, cudzoziemcy mogą podejmować i odbywać kształcenie w uczelniach publicznych:

1) jako stypendyści strony polskiej,

2) na zasadach odpłatności,

3) bez odpłatności i świadczeń stypendialnych,

4) jako stypendyści strony wysyłającej, bez ponoszenia opłat za naukę,

5) jako stypendyści uczelni.

Zasadą jest zatem (poza przypadkami wymienionymi w ustawie, w tym także w art. 43 ust. 4 pkt 1 i 3-5), że cudzoziemcy podejmują i odbywają kształcenie w uczelniach publicznych na zasadach pełnej odpłatności za studia i inne formy kształcenia ponieważ zgodnie z ustawą (art. 44 ust. 1 pkt. 4 ustawy) muszą one uwzględniać planowane koszty kształcenia, a z drugiej strony żadna z dotacji otrzymywanych przez uczelnie publiczne nie może być przeznaczona na kształcenie tej grupy cudzoziemców.

Prawnie wykluczona jest więc możliwość dofinansowania studiów cudzoziemców nie wymienionych w art. 43 ust. 2, 5 i 5a ustawy ze środków dotacji budżetu państwa przeznaczonych na dydaktykę, w tym zwłaszcza z dotacji podstawowej.

Z podobnego założenia wychodzi projekt rozporządzenia. Stanowi on bowiem, że wysokość opłat pobieranych od cudzoziemców płacących za studia i inne formy kształcenia wymienione w rozporządzeniu „nie może być niższa niż planowane koszty kształcenia" (§ 17 ust. 2 zmienianego rozporządzenia). Projektowana regulacja wymaga jednak koniecznego doprecyzowania. Zachodzi bowiem daleko posunięta obawa, że przy tak nieprecyzyjnych regulacjach rozporządzenia niektóre uczelnie publiczne mogą nie uwzględniać przy kalkulacji czesnego i innych opłat istotnej części ponoszonych kosztów, które „nie idą bezpośrednio za studentem", jak np. koszty utrzymania infrastruktury, koszty osobowe nie związane bezpośrednio z dydaktyką itd. itp. W konsekwencji koszty te będą finansowane z dotacji z budżetu państwa, w szczególności z dotacji podstawowej, co grozi naruszeniem na bardzo poważną skalę dyscypliny finansów publicznych przy cichym przyzwoleniu Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

Jak wskazano wyżej, w projekcie znalazł się ogólny przepis, że opłaty nie mogą być niższe niż planowane koszty kształcenia, nie ma jednak szczegółowych postanowień co te koszty powinny zawierać. Kalkulacja taka powinna się odbywać według ustalonych odgórnie minimalnych standardów, tak aby zapobiegać naruszaniu dyscypliny finansów publicznych przez niezgodne z ustawą wykorzystanie środków budżetowych do ukrytego finansowania kształcenia cudzoziemców oraz nieuczciwą konkurencję pomiędzy uczelniami polegającą na stosowaniu dumpingowych cen.

Ustawa nie zezwala, aby kształcenie cudzoziemców podejmujących studia na zasadach odpłatności było finansowane z budżetu państwa. Pozwala na to upoważnienie ustawowe wskazując, że minister ma określić „sposób ustalania odpłatności za studia", nie wskazując jednak przy tym na ile ma to być szczegółowe. Decyzja dotycząca sprecyzowania „sposobu ustalania odpłatności" leży więc w rękach ministra. Z uwagi na powyższe, sytuacja w której uczelnia publiczna pobierałaby od cudzoziemców zaniżone koszty kształcenia, pokrywając różnicę z dotacji podstawowej, będzie skutkować naruszeniem dyscypliny finansów publicznych (co stanowi przestępstwo lub przy czynie mniejszej wagi) wykroczenie skarbowe spenalizowane w art. 82 § 1 i 2 Kodeksu karnego skarbowego).

Już uprzednio przejrzystość działań wielu uczelni publicznych w kontekście wykorzystania tzw. dotacji podstawowej (przeznaczonej przede wszystkim na finansowanie studiów stacjonarnych) budziła wątpliwości. Raport NIK z 2011 zarzucił im brak przejrzystości w kontekście domniemanego wykorzystywania dotacji podstawowej do dofinansowania prowadzonych studiów niestacjonarnych. NIK krytycznie ocenił również działania nadzorcze ministra w tym obszarze.

Nie bez znaczenia jest również fakt, iż rosną średnie nakłady budżetowe na kształcenie jednego studenta. Jak wynika z wykonania dotacji podmiotowych i przedmiotowych za 2014r., dotacja na działalność dydaktyczną wyniosła w uczelniach publicznych prawie 11,4 mld złotych, przy czym dotacja ta była udzielana nie tylko ze środków części budżetu „szkolnictwo wyższe" (prawie 9,3 mld zł), ale także z części obejmującej gospodarkę morską (ponad 100 mln zł), kulturę i ochronę dziedzictwa narodowego (ponad 500 mln zł), oraz zdrowie (prawie 1.5 mld zł). Zakładając, z pewną ostrożnością, że studentów studiów stacjonarnych w uczelniach publicznych było mniej niż 900 tys. (w roku akademickim 2011/12 było ich ok. 895 tys.), to dotacja dydaktyczna w przeliczeniu na jednego studenta wyniosła ponad 12.600 zł. Uwzględniając średni kurs euro NBP na poziomie ok. 4,2 zł oznacza to, że jest to ok. 3 tys. euro. Jeśli by uwzględnić planowane dotacje na rok 2015, to kwota ta byłaby jeszcze wyższa. W tej sytuacji zupełnie niezrozumiałe są publiczne wypowiedzi niektórych rektorów uczelni publicznych, iż będą ustalać czesne dla cudzoziemców na poziomie 1 tys. euro. Bardzo prawdopodobne jest, że uczelnie publiczne będą więc zaniżać koszty kształcenia, aby uzasadnić pozornie działanie zgodne z prawem. Tymczasem sytuacja taka stanowi oczywisty przypadek naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dn. 17 grudnia 2004r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 168 ze zmianami). Otwartym pozostaje tylko pytanie, czy minister właściwy ds. szkolnictwa wyższego podejmie jakiekolwiek działania w celu sprawdzenia prawidłowości pobierania przez uczelnie publiczne dochodów publicznych w postaci opłat wnoszonych przez cudzoziemców za kształcenie. Zdecydowanie lepszym rozwiązaniem byłoby ustalenie minimalnej wysokości opłaty na poziomie dotychczasowym, tj. 2 tys. euro, albo nawet wyższym, aby wskazane ryzyko istotnie ograniczyć. Innym rozwiązaniem jest prowadzenie przez ministra właściwego do spraw nauki i szkolnictwa wyższego szczegółowych kontroli wypełniania przez uczelnię obowiązku określonego w projektowanym § 17 ust. 2 rozporządzenia. Musi ona jednak uwzględniać nie tylko rozliczenie kosztów bezpośrednich, ale też pośrednich i to według jednolitych zasad dla wszystkich rodzajów działalności.

 

Opinia przygotowana przez ekspertów

Polskiego Związku Pracodawców Prywatnych Edukacji Konfederacji Lewiatan